Текст книги "Миграционные процессы и миграционная политика в современной России"

Владимир Волох, Олег Слоботчиков, Борис Чернышов
Миграционные процессы и миграционная политика в современной России

© Волох В. А., Слоботчиков О. Н., Чернышов Б. А., 2021

© НАНО ВО «ИМЦ», 2021

* * *

Введение

Проблемы миграции, как внутренней, так и внешней, особенно актуальны для современной России. Страна долгое время оставалась обществом за «железным занавесом», и лишь, начиная с 90-х годов прошлого столетия, перед страной встала необходимость формирования и реализации государственной миграционной политики. После США, Российская Федерация занимает второе место в мире по численности международных мигрантов. Для России миграция населения является важнейшим ресурсом, за счет использования, которого компенсируется естественная убыль населения. «Очевидно, что нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства», – отмечает в одной из своих статей Президент Российской Федерации В. В. Путин[1]1
  Владимир Путин. Россия: национальный вопрос // http://www.ng.ru/politics/2012–01-23/1_national.html.


[Закрыть].

Для новой, современной России миграция стала проблемой, которая не получила еще достаточно полного осмысления и адекватного государственного реагирования. Практика реализации миграционной политики в постсоветский период показала, что она нуждается в серьезной доработке, поскольку во многом не обеспечивает достижения объявленных целей и стратегических интересов Российской Федерации. Подтверждением тому могут служить масштабы нелегальной миграции, превышающие по ряду позиций по своим объемам легальную составляющую миграционных потоков в России.

В этой связи, изучая процессы формирования и реализации современной миграционной политики, чрезвычайно важно рассмотреть различные направления их воздействия на социально-экономическое и демографическое развитие России, обеспечения её безопасности и повышения международного престижа. Такой подход, на наш взгляд, позволит сформировать объективное представление о степени соответствия, проводимой Россией миграционной политики провозглашенным целям по обеспечению национальных интересов страны, на основе которого можно определить основные направления её корректировки, минимизировать возможные риски. Необходим комплексный политологический анализ миграционных процессов и разработка на этой основе новой концептуальной матрицы и механизмов реализации миграционной политики во взаимосвязи с политическими институтами, процессами и технологиями, а в конечном итоге формирования нового научного направления в политологии.

Учебно-методическое пособие подготовлено на основе обобщения и осмысления существующих научных исследований по проблемам формирования и реализации миграционной политики, равно как и накопленного авторами практического и научного опыта в области формирования миграционной политики и управления миграционными процессами. Материал подготовлен с учетом многолетнего опыта работы в Федеральной миграционной службе и преподавания на кафедре политических процессов, технологий и пропаганды Факультета гуманитарных и социальных наук Института мировых цивилизаций и на кафедре управления миграционными процессами[2]2
  В настоящее время Кафедра государственного управления и политических технологий.


[Закрыть] Института государственного управления и права Государственного университета управления (ИГУиП ГУУ).

Учебно-методическое пособие разработано на основе Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 41.04.04 Политология (уровень магистратуры).

Учебная дисциплина «Миграционные процессы и миграционная политика в современной России» относится к части дисциплин, формируемой участниками образовательных отношений образовательной программы подготовки магистров по направлению 41.04.04 «Политология».

Целями освоения учебной дисциплины «Миграционные процессы и миграционная политика в современной России» являются:

– формирование у студентов целостного представления о государственной миграционной политики в новой России, об основных Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденной Указом Президентом РФ от 31 октября 2018 г. № 622;

– развитие у будущих политологов навыков по управлению миграционными процессами в Российской Федерации.

Освоение учебной дисциплины «Миграционные процессы и миграционная политика в современной России» в методическом отношении опирается на навыки, полученные при изучении предшествующих, смежных и последующих учебных дисциплин, а также в процессе прохождения производственной практической подготовки и выполнения выпускной квалификационной работы. Процесс изучения дисциплины направлен на формирование элементов соответствующих компетенций в соответствии с ФГОС ВО и ОП по данному направлению подготовки.

Авторами использовались труды известных ученых в области миграции населения, в частности: Ю. А. Архипова, Т. А. Бажан, Н. А. Ворониной, Е. В. Володина, И. В. Герасимовой, А. А. Гребенюка, Е. Ю. Егоровой, Ж. А. Зайончковской, В. Ю. Зорина, И. В. Ивахнюк, В. А. Ионцева, А. Н. Каменского, Е. С. Красинца, К. Д. Крылова, Т. И. Куценко, И. А. Малахи, В. И. Мукомеля, А. Д. Назарова, О. А. Нестерчук, Н. А. Омельченко, А. Б. Паскачева, Ю. В. Рощина, Л. Л. Рыбаковского, С. В. Рязанцева, В. Д. Самойлова, Т. А. Сошниковой, В. А. Суворовой, Ш. С. Сулеймановой, В. А. Тишкова, А. В. Топилина, И. Н. Трофимовой, Е. В. Тюрюкановой, О. С. Чудиновских, Т. Н. Юдиной, С. Б. Ягодина и многих других исследователей.

Глава 1. Теоретическо-методологические основы миграционной политики и миграционные процессы в современной России

1.1. Основные научные концепции и подходы к исследованию проблем миграции населения

В течение нескольких столетий развитие научных взглядов на миграцию происходило в рамках тех или иных научных подходов: экономического, географического, исторического, демографического, системного, политического, антропологического, социологического и др. Выбор подхода зависит от тех задач, которые стоят перед исследователем, и от характера исходного материала.

Проблемы миграционной политики на глобальном уровне наиболее обстоятельно изучены зарубежными исследователями. К числу известных работ зарубежных авторов, посвященных данной проблематике, следует отнести труды таких ученых, как: Д. Пападеметриу[3]3
  Demetrios G. Papademetriou, Debora Waller Meyers (eds.) Caught in the Middle: Border Communities in the Era of Globalization/ Wash/: Carnegie Endowment for International Peace, 2001.


[Закрыть], А. Инкельса, Д. Левинсона[4]4
  Inkeles A., Levinson D. J. National Character: the Study of Modal Personality and Socio-cultural systems’ // Handbook of Social Psychology/ Ed. By Lindzery. Vol.2. – Cambridge, 1954.


[Закрыть], Гая С. Гудвина-Гилла[5]5
  Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. – М., ЮНИТИ, 1997.


[Закрыть] и др. В них исследуется широкий спектр проблем: от общих проблем переселения, вопросов безопасности, гражданской свободы в эпоху глобализации, национального характера поведенческих личностных характеристик, до законодательного обеспечения в международном праве статуса беженцев.

Основы теории миграции в западноевропейской литературе относятся к концу XIX века, когда английский ученый Е. Равенштейн[6]6
  Ravenstein E. G. The Laws of Migration // Journal of the Royal Statistical Society. – 1885. – XL VIII. – Part 2; Ravenstein E. G. The Laws of Migration // Journal of the Royal Statistical Society. – 1889. – LII.


[Закрыть], используя данные о месте рождения в переписях населения Великобритании 1871 г. и 1881 г., а также данные других стран, сделал обобщения, которые назвал «законами миграции». Е. Равенштейн определил миграцию как «постоянное или временное изменение местожительства человека» и сформулировал 11 законов миграции:

1) больше всего миграций осуществляется на короткие расстояния;

2) миграция происходит постепенно, шаг за шагом;

3) миграции на большие расстояния направляются в основном в крупные торговые и промышленные центры;

4) каждому миграционному потоку соответствует контрпоток;

5) городские жители менее подвижны в миграционном плане, чем население сельских районов;

6) во внутренних миграциях более активны женщины, а в международной миграции более активны мужчины;

7) большинство мигрантов представляет взрослое население, семьи редко мигрируют за пределы своей страны;

8) рост крупных городов в большей степени обусловлен миграцией населения, нежели естественным в них приростом;

9) масштабы миграции возрастают с развитием промышленности, торговли и транспорта;

10) большинство мигрантов из сельской местности направляются в крупные торговые и промышленные центры;

11) экономические причины миграции являются определяющими[7]7
  Ravenstain E. G. The Laws of migration // Journal of the statistical society. – Vol. 48. – 1885. – P.167–227.


[Закрыть].

Законы Е. Равенштейна привлекли большое внимание, были положены в основу многих западных моделей миграции, неоднократно проверялись эмпирически в последующие десятилетия, подтверждались или опровергались зарубежными исследователями[8]8
  По мнению А. Р. Золберга, часть ученых, до сих пор руководствуется неверным в настоящее время положением Е. Г. Равенштейна о том, что международная миграция развивается по тем же законам, что и миграция внутри страны. Подробнее см.: Zolberg A. R. The Next Waves: Migration Theory for a Changing World // International Migration Review. – 1989. – № 3. – Р. 405.


[Закрыть].

В целом же, на наш взгляд, вклад Е. Равенштейна в разработку общемировой теории миграции, осуществленный в конце XIX вв., следует рассматривать как выдержавший испытание временем и своего рода первоначальную точку для последующих исследований теории миграции зарубежными учеными.

Сегодня в изучении миграции населения принято выделять 17 основных подходов, включающих 45 научных направлений, теорий, концепций.

Так, например, «Теория глобализации» возникла в 80-х гг. XX века в рамках «Теории международных отношений». Эта теория – глобализации изучает формирование интегрированной системы значений в мировом пространстве, включение местных сообществ в международную систему взаимодействия, участие внешних факторов в решении локальных проблем, а также роль местных факторов в обеспечении функционирования международных режимов в различных сферах.

За последние двадцать пять лет проблема глобализации нашла отражение в огромном количестве зарубежных работ политологов, экономистов, социологов и культурологов. Среди авторов, исследования которых легли в основу данной работы, можно назвать Д. Хэлда, Ю. Хабермаса, Э. Гидденса, Г.-П. Мартина и Х. Шумана, Дж. Ная, И. Валлерстайна, З. Баумана, Дж. Маджнони, Т. Фридмена, С. Хантингтона, Ж. Бодрийяра, У. Бека, Дж. Розенау, Ф. Фукуяму и др.[9]9
  Хелд Д., Макгрю Э., Гольдблатт Д. Глобальные трансформации. – М.: Праксис, 2004; Фридмен Т. «Lexus и олива». Подробнее: https://investfuture.ru/library/id/lexus-i-oliva-ponimaja-globalizatsiju © Понимая глобализацию / Пер. с англ. – СПб.: ИД «Весь», 2004; Фукуяма Ф. Конец истории и последний человек. – М.: АСТ, 2005; Хабермас Ю. Политические работы / Сост. А. В. Денежкина. – М.: Праксис, 2005; Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. – М.: ООО «Издательство АСТ», 2003; Бодрийяр Ж. Общество потребления. Его мифы и структуры. – М.: Культурная революция, Республика, 2006; Валлерстайн И. Конец знакомого мира: Социология XXI века / Пер. с англ. под ред. В. И. Иноземцева. – М.: Логос, 2004; Гидденс Э. Социология. – М: Едиториал УРСС, 2005; Мартин Г. П., Шуман Х. Западня глобализации: атака на процветание и демократию / Пер. с нем. – М.: Издательский дом «Альпина», 2001; Бауман З. Глобализация. Последствия для человека и общества / Пер. с англ. – М.: Издательство «Весь Мир», 2004; Keohane R. O., Nye J. S. Jr. Globalization: What’s new? What’s not? (And so what?) // Foreign Policy. Spring, 2000; Keohane R. O., Nye J. S. Jr. Power and Interdependence in the Information Age // Foreign Affairs. – V. 77, no. 5. – September/October 199.


[Закрыть]

Отечественные ученые не остались в стороне от широкой дискуссии и глобализации, специалисты в области политических дисциплин и международных отношений, экономики и социологии внесли весомый вклад в развитие данного сюжета. Отечественные исследователи, работы которых стоит отдельно отметить: А. Д. Богатуров, П. А. Цыганков, А. В. Торкунов, В. А. Ачкасов, В. Л. Иноземцев, С. Г. Еремеев, А. И. Уткин, А. С. Панарин, Г. П. Анилионис, Н. А. Зотова, Ю. В. Яковец и др.[10]10
  Международные отношения: социологические подходы / Под ред. П. А. Цыганкова. – М.: Аспект Пресс, 2008; Торкунов А. Адекватно оценивать ситуацию // Стратегия России. – Январь 2010. – № 1; Ачкасов В. А., Еремеев С. Г. Страны «третьего мира»: столкновение с глобализацией? / ПОЛИТЭКС, – 2009. – № 1; Иноземцев В. Л. Открытое общество за закрытыми границами: электронный ресурс // URL: http://www.pseudology.org/state/Gloobalization.htm (дата обращения 01.06.2010); Уткин А. И. Глобализация: процесс и осмысление. – М.: Логос, 2001; Анилионис Г. П., Зотова Н. А. Глобальный мир: единый и разделенный. Эволюция теорий глобализации. – М.: Междунар. отношения, 2005; Панарин А. С. Искушение глобализмом. – М.: ЭКСМО-пресс, 2002; Яковец Ю. В. Глобализация и взаимодействие цивилизаций. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЗАО «Издательство Экономика», 2003.


[Закрыть]

Исследование исторических материалов свидетельствует о том, что глобализация существовала не только в последние два столетия, но и в другие эпохи, включая древнюю историю.

В некоторых случаях периоды глобализации (в одном и том же регионе) следовали один за другим, что позволяет сделать выводы о цикличности данного явления. Так, в Средиземноморье в античную эпоху можно выделить греко-карфагенский цикл глобализации (VI в. – середина II в. до н. э.), когда центрами формирующейся глобальной экономики выступали Древняя Греция и Карфаген, и римский цикл глобализации (середина II в. до н. э. – III в. н. э.), когда в качестве такого центра выступал Древний Рим. В более древней истории Средиземноморья и в истории Древнего Китая также прослеживаются подобные циклы[11]11
  См.: Кузовков Ю. Мировая история коррупции. Главы V–VI.


[Закрыть]. В истории Западной Европы в период с XII в. по настоящее время исследователи выделяют 5 циклов глобализации.

Первый цикл: середина XII в. – конец XV в. Центр глобальной экономики – Италия и ее торговые государства Венеция, Генуя, Флоренция, Пиза. Конец цикла ознаменован началом упадка итальянских государств и 60– летней войны между Францией и Испанией за господство над Италией (война между Габсбургами и Валуа).

Второй цикл: середина XVI в. – вторая половина XVII в. Центры глобализации – Голландия и империя Габсбургов, позднее расколовшаяся на Испанскую и Австрийскую империи. Конец цикла ознаменован поражением испано-австрийской империи Габсбургов в Тридцатилетней войне и Английской революцией, после чего Англия, Германия и Скандинавия перешли к политике и отгородились от глобализации таможенными барьерами.

Третий цикл: XVIII век. Глобализация охватила ряд европейских стран, не проводивших протекционистскую политику (Франция, Испания, Польша, Голландия), а также ряд новых регионов (Америка, Индия, Западная Африка), впервые соприкоснувшихся в тот период с глобальной экономикой. Центры глобализации – Великобритания и Франция. Конец цикла ознаменован Французской революцией и наполеоновскими войнами.

Четвертый цикл: 1840–1920-е гг. В начале цикла ряд стран Западной Европы (Франция, Германия, Великобритания) перешли от политики, проводившейся ими после окончания наполеоновских войн, к политике свободной торговли. Бурному росту международной торговли способствовало также развитие транспорта: строительство железных дорог, мощных пароходов для трансатлантических линий и т. д. В качестве главного центра глобализации выступает Великобритания, осуществившая к тому времени Промышленную революцию и получившая благодаря этому большое конкурентное преимущество перед всеми другими странами. К концу цикла глобализация впервые охватила весь мир, а Великобритания утратила свое преимущество перед США и Германией, выступивших в качестве новых центров глобальной экономики. В конце цикла началась Великая депрессия (1929–1939 гг.), в первые же годы которой страны Запада в целях борьбы с кризисом ввели высокие протекционистские барьеры.

Пятый цикл: конец 1960-х гг. – настоящее время. Начало цикла ознаменовано переходом развитых стран Запада от протекционизма к политике свободной торговли (после т. н. Кеннеди-раунда, заложившего основы современной системы ВТО). Глобализация сопровождается упадком прежних центров глобальной экономики – США, Западная Европа, и появлением новых центров – Япония, страны ЮВА, Китай, Индия. После мирового финансового кризиса 2008 г. начинается период мировой стагнации.

Главными признаками начинавшегося цикла глобализации были:

– резкий рост международной торговли,

– инфляция и циклические изменения цены золота,

– снижение процента (нормы прибыли) и выравнивание цен,

– усиление международной конкуренции, (одним из непосредственных последствий глобализации и вызванной ею глобальной конкуренции являются войны, нередко приобретающие в эту эпоху глобальный характер),

– изменение экономического и демографического ландшафта стран, участвующих в глобализации,

– массовые миграции населения.

Анализируя «Общую теорию миграционной подвижности населения»[12]12
  Общая теория миграционной подвижности населения разработана в рамках миграциологии отечественными учеными: Б. С. Хоревым, В. А. Ионцевым, а также В. Д. Самойловым, и др.


[Закрыть], базирующеюся на комплексном подходе в ее изучении и законе подвижности населения, в соответствии с которыми миграционное движение по мере общественного прогресса все более становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, усиливается. При этом под миграционным движением понимается совокупность всех видов территориальных передвижений, обусловленных разнообразными факторами и мотивами, которые и лежат в основе такого понятия, как «миграционная система». В отличие от «концепции миграционных систем» данное понятие представляет собой систему из четырех блоков:

1) общая миграционная подвижность (или миграционная активность населения);

2) территориальное перераспределение населения;

3) миграционное поведение населения;

4) механизм воздействия.

Главные положения концепции миграционной подвижности населения в рамках экономико-расселенческого подхода формулируются следующим образом:

1) различные формы движения населения – естественное, социальное и территориальное – взаимосвязаны и взаимозависимы;

2) при решении задач управления миграционными процессами невозможно «изолированно» решать проблемы переселения или маятниковой миграции. Различные формы миграционной подвижности объединяются общностью их положения в системе территориального разделения труда;

3) миграционная подвижность объективно обусловлена общественным развитием, поэтому ее формы необходимо оптимизировать и регулировать, а не запрещать;

4) закон подвижности населения имеет объективный характер, а по мере общественного прогресса миграционное движение все в большей мере становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, увеличивается;

5) моделирование и регулирование миграционной подвижности наиболее эффективно с учетом взаимозаменяемости и взаимозамещаемости отдельных форм;

6) составной частью концепции миграционной подвижности населения является понятие «миграционная система», включающая общую подвижность и территориальное перераспределение населения;

7) при разработке миграционной политики необходимо учитывать все виды и формы миграционного движения населения и рассматривать их как систему условий, способов и мер управления миграционной подвижностью.

Политическое направление – рассматривает международную миграцию, в частности, как взаимодействие между странами со сменой мигрантами юрисдикции, при которой они, прекращая членство одного общества, становятся членами другого.

Институциональная теория в рамках политического направления – рассматривает миграционные процессы через развитие различного рода организаций, оказывающих помощь и различные услуги мигрантам.

В современной политической теории миграция рассматривается в двух измерениях:

1) общегосударственном,

2) ситуационно-политическом.

В общегосударственном измерении изучается влияние миграционных потоков на социально-политическое положение страны и национальную идентичность граждан этого государства. Миграционные потоки во многом определяют значимость государства во внешнеполитической деятельности. Одним из основных вопросов, изучаемых в рамках данного измерения, является контроль над миграционными потоками и, соответственно, выработка правил въезда, выезда и пребывания на территории национальных государств, т. е. формирования государственной миграционной политики.

При ситуационно-политическом изучении миграции политологи уделяют большое внимание проблемам национальной безопасности и угроз, прежде всего из-за нелегальной миграции. В рамках данного измерения мигранты и их объединения рассматриваются как политические акторы, которые принимают непосредственное участие в политической жизни государств или становятся субъектами воздействия различных политических сил, как в странах исхода, так и в принимающих странах. В связи с этим остро стоит вопрос адаптации и инкорпорации мигрантов в общество и социально-политическую систему национальных государств. Влияние процессов миграции на институт гражданства национальных государств, электоральное поведение и формирование различных государственных политик рассматриваются политологами в свете проблем адаптации мигрантов. Так исторические исследования мигрантских сообществ и сетей свидетельствуют о высокой степени вовлечения диаспор в политическую жизнь еще более ста лет назад. Сами формы вовлечения диаспор в политическую жизнь могут приобретать самый разнообразный характер, а вектор направления политической деятельности может быть направлен как в отношении принимающей страны, так и страны исхода.

Наиболее распространенными формами политической деятельности диаспор являются электоральные и политические акции, лоббирование интересов государства исхода в принимающей стране, оказание влияния на страну исхода путем поддержки правительства или оппозиции, финансовая и другого рода поддержка политическим партиям, движениям и неправительственным организациям страны исхода, содействие разрешению конфликтов в стране исхода либо их разжигание.

Основными аспектами исследований в политологии являются:

– роль государства по контролю миграции и границ;

– воздействие миграции на институт гражданства, суверенитет, внешнюю политику и национальную безопасность;

– инкорпорация мигрантов в общество[13]13
  См. подробнее: Brubaker, 1996, 1999, Anderson, 1991; Smith A. 1985: Labah, Geddes, 2003.


[Закрыть].

В этом её подходы смыкаются с социологами, экономистами, правоведами. В числе наиболее широко используемых политологами теорий, выделим следующие:

– теория рационального выбора;

– теория глобализации;

– системная теория;

– теория этнобаланса (Даль, Шмиттер, Лембрух).

Кроме политического подхода, в течение нескольких столетий развитие научных взглядов на миграцию происходило также в рамках экономического, географического, исторического, демографического, системного и других научных подходов.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие известные зарубежные авторы исследовали проблемы миграционной политики на глобальном уровне?

2. Какие научные публикации российских ученых, посвящены проблемам миграционной политики, управлению миграционными процессами, государственного и муниципального управления, теории и истории государства и права, конституционного, международного, административного права, национальной политики и СМИ?

3. Какие российские научные коллективов специализируются на изучении современных проблем миграции населения?

4. Дайте определение понятия миграции и назовите основные «законы миграции», которые сформулировал Е. Равенштейн.

5. Охарактеризуйте «Общую теорию миграционной подвижности населения».

6. Рассмотрите политическое направление в современной политической теории миграции населения.

7. Дайте определение понятию «миграционная политика» в работах отечественных исследователей.

8. Проведите анализ соотношения понятий: миграционная политика и управление миграционными процессами.