Текст книги "Россия в экономической войне"

Импорт из неприятельских стран

Политика России в вопросе импорта неприятельских товаров отличалась гораздо меньшей определенностью. Российский рынок настолько привык к германским товарам, что казалось практически невозможным прервать торговые отношения с Германией. С самого начала войны было очевидно, что если продолжать поставлять неприятелю российские товары, в частности зерно, то это будет означать, что Россия действует в его интересах. Однако не все были готовы признать, что тот же аргумент применим и к импорту германских товаров и что Германия получала бы финансовую поддержку и в этом случае. Достаточно долго Россия ограничивалась лишь повышением ставки тарифов на товары, произведенные в неприятельских странах. В обычной ситуации такая мера была бы эффективной, однако в условиях экономической войны она переставала быть запретом.

В первые дни войны был обнародован высочайше утвержденный указ от 28 июля 1914 г. «О правилах, коими Россия будет руководствоваться в войне 1914 г.»[83]83
  Собрание узаконений, 1914, ст. 2104.


[Закрыть]. В этом указе, среди прочего, предписывалось прекратить «действие всяких льгот и преимуществ, предоставленных подданным неприятельских государств договорами и началами взаимности». Это положение указа, полностью соответствовавшее международному праву в трактовках того времени, имело определенные последствия для международной торговли. Во-первых, отменялось большое количество крупных особых тарифов, введенных в соответствии с российско-германским торговым договором 1904 г.; также отменялись не менее важные тарифы, оговоренные в российско-австро-венгерском торговом договоре 1906 г.; кроме того, утрачивали силу разделы договоров с неприятельскими странами, предусматривавшие режим наибольшего благоприятствования во внешней торговле. Во-вторых, товары, импортируемые из Германии и Австро-Венгрии, облагались общими таможенными тарифами, введенными в 1903 г. В то же время решением Совета министров «О дальнейшем применении конвенционных таможенных тарифов», высочайше утвержденным 3 августа 1914 г., предписывалось, чтобы тарифы, предусмотренные торговыми договорами с Германией и Австро-Венгрией, продолжали применяться по отношению к сельскохозяйственной продукции и промышленным товарам, импортируемым из союзных и нейтральных стран, то есть из стран, которые предлагали наиболее льготные условия для импорта товаров из России[84]84
  Там же, ст. 2269.


[Закрыть].

Однако эти первые дискриминационные меры не отражали всех аспектов санкционной российской политики. Общие тарифы, которые в соответствии с ранее используемыми российско-германскими военными тарифами 1893 г. должны были применяться к импортным товарам из неприятельских стран, не являлись, строго говоря, тарифами военного времени. Они разрабатывались для использования в качестве основы при заключении тарифных соглашений в мирных условиях. Поэтому в первые же месяцы войны был наскоро составлен проект Положения Совета министров о военных – в полном смысле этого слова – тарифах. Это Высочайше утвержденное положение от 20 августа 1914 г. вводило «ограничения права на торговлю для государств, не предоставляющих русской торговле и судоходству наиболее льготных условий ввоза, транзита и плавания». Судя по названию, можно было бы ожидать, что этот закон станет особой ограничительной мерой для импорта из неприятельских стран, однако это было не так. Он просто включал в себя список отдельных мероприятий, которые Министерство финансов было уполномочено осуществлять в целом или частично применительно к любой стране, отказавшейся обеспечить для России наиболее благоприятные условия. В области таможенных тарифов, в узком смысле, указ от 20 августа 1914 г. вводил два следующих правила:

(а) с товаров, составляющих произведение почвы и промышленности сих государств, взимать пошлины по общему таможенному тарифу по европейской торговле, с надбавкой по ним до 100 % их размера, а беспошлинные товары облагать ставками до 100 % их стоимости; (б) взимать повышенные до указанных в предыдущем (а) пункте размеров пошлины также и с товаров, проходящих через эти государства[85]85
  Собрание узаконений, ст. 2338.


[Закрыть].

Такой режим эмбарго и тарифной войны распространялся на весь неприятельский импорт в Россию. Разумеется, в условиях Великой войны этот режим не смог выступить в роли запретительного тарифа, хотя именно на это и рассчитывали авторы указа от 20 августа 1914 г. Ослабление рынка и обесценение рубля были хорошим поводом для импорта товаров из стран неприятеля, несмотря на введение двойных военных пошлин. В таких условиях торговля продолжалась в течение почти целого года. Лишь весной 1915 г. ранее свободная экспортная торговля с неприятельскими странами начала реально ощущать на себе последствия юридических и фактических препятствий, возникших на ее пути.

Первым шагом в этом направлении было объявленное 23 мая 1915 г. министром финансов распоряжение Правительствующему сенату, согласно которому запрещался ввоз в империю кинематографических лент германского происхождения[86]86
  Собрание узаконений, 1915, ст. 1196.


[Закрыть]. Следующая, гораздо более действенная, мера была введена 22 сентября 1915 г. Это было распоряжение министра торговли и промышленности, в соответствии с которым в связи с исключительной ситуацией, возникшей в результате войны, «запрещался ввоз в империю произведений почвы и промышленности воюющих с Россией государств». Впрочем, имелись некоторые товары, составлявшие исключение – все они были перечислены в законе[87]87
  Там же, ст. 1968.


[Закрыть]. Список товаров, исключенный из общего запрета на импорт из стран неприятеля, был расширен и обнародован в трех новых распоряжениях, объявленных Правительствующему сенату министром торговли и промышленности 3 и 12 декабря 1915 г., а также 23 января 1916 г.[88]88
  Собрание узаконений, 1915, ст. 2694, 2772; 1916, ст. 121.


[Закрыть] Таким образом российское правительство, запрещая импорт из стран неприятеля, одновременно вводило многочисленные исключения, число которых продолжало быстро расти. В результате в Россию продолжали ввозить ряд важных товаров из неприятельских стран, главным образом из Германии. Среди них были: животные жиры, растения, сено, солома, семена, соль, химические соли, в частности борная кислота и бура, тяжелый шпат, стронциан, целестит, соединения аммиака, белый мышьяк, орпимент, реальгар, хромовые квасцы и сульфат алюминия, оксиды бария, стронция и алюминия, селитра, хлорид магния, сульфат магния, хлорид кальция, осажденный карбонат кальция, ацетат и хлорид извести, соли меди, натрия, калия и лития, соединения, содержащие золото, платину и серебро, белый и красный фосфор, сероуглерод, эфир, коллодий, хлорал, хлороформ, опиум, растительные масла, дубильную кислоту, антрацен, ализарин и различные другие химические реактивы и фармацевтические товары; патентованные и составные лекарственные средства; натуральные красители, такие как катеху, измельченная марена, индиго, кошениль и его побочные продукты; другие органические красители; прусский (Берлинский) голубой и парижский голубой, ультрамарин и другие синие, жемчужно-белый и свинцовый белила, красный свинец, арсенит меди и другие минеральные пигменты; стеклянная посуда, красильные принадлежности; чугун, кованое железо, сталь, медь, алюминий, никель, кобальт, висмут, сурьма и мышьяк, цинк, кадмий и ртуть, олово и свинец и другие распространенные металлы, бронза и другие сплавы меди, олова, золота и серебра в слитках и прокате; проволочные иглы; инструменты для ремесел, искусств, мастерских и фабрик; машины, приспособления и детали (изготовленные из чугуна, кованого железа и стали), газовые и бензиновые двигатели, паровые машины, тракторы, железнодорожные локомотивы, заводские машины, динамо-машины и т. д.; физические, астрономические и математические приборы; электротехническое оборудование; тряпки и целлюлоза, книги, картины и карты, принадлежности для письма, рисования и малярных работ.

Список этот товаров свидетельствует о том, что Россия, несмотря на войну, считала необходимым продолжать импортировать из Германии химикаты, металлы и станки. Об объеме этого импорта можно судить по данным официальной статистики Таможенной службы за 1913 г. Запрет на импорт из Германии в Россию не распространялся на целый ряд товаров, объем импорта которых в последний довоенный год составлял приблизительно 200 млн золотых рублей, или треть всего экспорта из Германии в Россию.

Очевидно, что в условиях войны торговля России с неприятельскими странами, и особенно с Германией, не могла осуществляться в том же объеме, что до войны, даже если учесть, что российское правительство проявляло в этом вопросе большую гибкость. Экспорт в Россию неизбежно сократился бы под давлением обстоятельств, даже если Россия и не считала бы нужным его ограничивать. С одной стороны, экономические сложности в Германии и хаос в области логистики создавали не менее серьезные препятствия, чем запреты, вводимые российской таможенной службой. Достаточно вспомнить хотя бы один факт: хотя Россия не препятствовала импорту масел и меди, дефицит этих товаров в Германии, который резко возник вскоре после начала войны, практически не позволял экспортировать их в Россию. С другой стороны, имелись препятствия, обусловленные тем, что границы, которые существовали между Россией и Германией в мирное время, теперь превратились в линию фронта, а отсутствие прямых морских путей заставляло неприятеля отправлять грузы по сложному транзитному пути через Швецию. Под влиянием целого комплекса причин импорт из неприятельских стран, который в течение первого года войны еще продолжал осуществляться в значительных объемах, ко второму и к третьему годам войны практически утратил свое значение. В течение первого года войны (с августа 1914 г. по июль 1915 г.) экспорт германских товаров в Россию составлял 41 710 000 рублей; в течение второго года (с августа 1915 г. по июль 1916 г.) – 11 220 000 рублей; а в течение третьего года (с августа 1916 г. по июль 1917 г.) – 11 195 000 рублей. В целом это составило 64 125 000 рублей за три года, то есть одну десятую от среднего годового объема импорта из Германии в Россию в условиях мирного времени, который в 1913 г. достиг суммы 625 208 000 рублей[89]89
  См. гл. 2, с. 80, прим. 24.


[Закрыть]. Объемы импорта из других неприятельских стран были еще меньше.

Запрет на торговлю с неприятелем

Учитывая сказанное выше, можно с полным основанием утверждать, что, хотя импорт неприятельских товаров в Россию был разрешен, экспорт товаров из России в неприятельские страны с начала войны сократился во много раз. Правда, теоретически в страны неприятеля все еще могли отправляться товары, не попавшие под эмбарго. Таким образом, в течение некоторого времени – а точнее, как будет показано ниже, до конца 1916 г. – принцип полного запрета на торговлю с врагом не соблюдался.

Только в начале третьего года войны российское правительство объявило о полном прекращении торговли с неприятельскими странами. Это решение было принято в связи с попытками разобраться с проблемой, имевшей исключительно местный характер и не представлявшей большой важности. Речь идет о транзите по территории России. Ранее российское правительство не издавало никаких распоряжений для решения данной проблемы в условиях военного времени, возможно потому, что этот вопрос не имел большого практического значения. Интересно отметить, что в соответствии с официальными российскими данными за 1915 г. транзитная торговля через Россию составляла 3 256 000 рублей – с Персией и 2 125 000 рублей – с Китаем и Монголией. Однако, когда потребовалось решение этого вопроса, министр финансов 30 августа 1916 г. утвердил Правила о недопущении транзита через Россию товаров, запрещенных к вывозу из Империи. Суть этого документа состояла в том, что на все товары, экспорт которых из России в Германию был запрещен, также вводился запрет для транзита по территории России, если только на них не было получено особого разрешения, распространявшегося на союзные и нейтральные страны (статья 1). Эта статья была дополнена следующим положением: «Воспрещается пересылать транзитом через Империю произведения почвы и промышленности воюющих против России государств» (статья 2)[90]90
  Собрание узаконений, 1916, ст. 1874.


[Закрыть].

Разумеется, в соответствии с общими правилами международной торговли и в силу географического положения России эффект от этих запретов был незначительным. Мы упоминаем здесь об этих мерах только в связи с тем, что Россия, введя их, впервые продемонстрировала признание принципа недопустимости торговли с неприятельским странами во время войны. Несколько позже в Указе о запрете на торговлю с неприятелем эти новые идеи прозвучали уже с гораздо большей определенностью.

В Великобритании и Франции в полную противоположность российской политике запрет на торговлю с неприятелем был краеугольным камнем экономической войны. Эта законодательная мера возрождала освященные временем традиции ведения европейских войн. В России в течение долгого времени считалось вполне достаточным, с одной стороны, приостановить денежные переводы гражданам неприятельских стран и, с другой стороны, произвести необходимые изменения в таможенных правилах в разделах, касающихся импорта и экспорта российских товаров в неприятельские страны и из стран неприятеля. Нам известно, что вопрос перехода на западноевропейские принципы поднимался на самых ранних этапах войны, однако он был окончательно решен лишь в 1916 г. На протяжении двух лет российская экономическая политика эти принципы не учитывала.

В конечном счете, если Россия и начала использовать такие подходы, то главным образом под влиянием решений Парижской экономической конференции. Программа этой конференции, подготовленная французским правительством, среди прочих мер, которые должны были осуществляться в военное время, включала следующие: «Координация, а также ужесточение законов и правил, запрещающих торговлю с неприятельскими странами» (статья 1).

На первом заседании председатель конференции, г-н Клементель, выступил с докладом, в котором он сделал обзор – правда, в некоторых аспектах не вполне точный – законодательств союзных стран в области торговли с неприятелем. Среди прочего г-н Клемент отметил, что в российской «системе», как и во французской, предусматривался запрет на любую торговлю с гражданами неприятельских стран, так же как и импорт из стран неприятеля.

На втором заседании, которое состоялось в тот же день, участники конференции рассмотрели два предложения по поводу торговли с неприятелем, поступившие от Франции и от Великобритании. Французы предлагали запретить любые торговые отношения с врагом, в то время как англичане предложили внести в черный список все компании, с которыми торговые отношения были запрещены, и ввести для них режим полной остановки торговли. Делегат от России Покровский заявил, что ему больше нравится французский план. Кроме того, он добавил, что, согласно российскому законодательству, торговля с врагом не запрещалась – запрет вводился только на осуществление платежей неприятелю, что практически равнялось запрету на заключение договоров. Составление же черного списка, по его мнению, не имело большого практического смысла.

После короткого и довольно поверхностного обсуждения некоторых предложений была принята следующая резолюция:

Необходимо скоординировать законы и правила, запрещающие торговлю с неприятелем. Для этого союзные страны должны запретить своим гражданам, а также лицам, проживающим на их территориях, вступать в торговые отношения (1) с лицами, проживающими на территории неприятельских стран, независимо от их национальности; (2) с подданными неприятельских стран, независимо от места их проживания; (3) с частными лицами, компаниями и установлениями, находящимися под полным или частичным контролем подданных неприятельских стран или связанными с неприятелем, – таковые лица, компании и установления будут внесены в особый список (Резолюция I, а).

В связи с запретом на торговлю с неприятелем Хью, премьер-министр Австралии, поднял вопрос о договорах с гражданами неприятельских стран. Он предложил принять второй параграф упомянутой выше резолюции в следующей формулировке:

Они (союзные страны) будут стремиться найти способ для простого и конкретного решения вопроса о заключенных с подданными неприятельских стран договорах, которые могли бы оказаться противоречащими национальным интересам (I, с)[91]91
  Conferénce Économique des Gouvernements Alliés, tenue à Paris les 14, 15, 16, et 17 juin 1916. Paris: Imprimerie Nationale, 1916, p. 17 sqq., 21 sqq., 109 sqq.


[Закрыть].

Пожелания Парижской экономической конференции, переданные российскими делегатами по их возвращении домой, ускорили принятие закона, запрещавшего торговлю с неприятелем, который до этого уже рассматривался в течение некоторого времени. На его формулировки повлияли принципы политики, выдвинутые в резолюциях Парижской конференции: в первую очередь, необходимость рассмотрения проблемы торговли в целом в связи с вопросом о судьбе договоров с подданными неприятельских стран и, во-вторых, одновременное введение запрета на торговлю с неприятелем и принятие предложенного Великобританией черного списка. Однако российский закон несколько отличался от резолюции. В нем пункт о праве на расторжение контракта по причине защиты национальных интересов был заменен на положение о приостановке действия договоров, заключенных не только с неприятельскими, но даже с нейтральными фирмами.

В Высочайше утвержденном постановлении «О воспрещении торговли с неприятельскими и некоторыми нейтральными фирмами» от 24 октября 1916 г. суть решения Совета министров была сформулирована следующим образом:

Впредь до особого распоряжения как русским подданным, так и вообще всем лицам, проживающим в пределах Российской империи, равно как и всем действующим в России торговым и промышленным товариществам и акционерным обществам воспрещается вступать в договоры или в какие-либо иные торговые сношения с подданными, товариществами и обществами неприятельских государств, а также с поименованными в особых, издаваемых на сей предмет списках отдельными лицами, товариществами и обществами прочих иностранных государств. Все существующие договорные отношения с неприятельскими фирмами признаются прекратившимися со дня издания настоящего узаконения, а нейтральными – по истечении месячного срока со времени обнародования указанных списков (статья 1).

Кроме того, в указе говорилось, что черные списки рассматриваются и утверждаются Советом министров (статья 2) и что виновные в нарушении запрета на торговлю подвергаются тюремному заключению и штрафу (статья 3)[92]92
  Собрание узаконений, 1916, ст. 2382.


[Закрыть].

Черный список компаний был опубликован с задержкой в семь месяцев, появившись только в Постановлении Временного правительства от 21 мая 1917 г. «Об утверждении русского черного списка иностранных лиц и фирм»[93]93
  Собрание узаконений, 1917, ст. 912.


[Закрыть]. В этот список были включены несколько сотен названий фирм из Дании, а также из Исландии, Норвегии, Швеции, Нидерландов и Персии.

Такое неспешное составление черного списка лишь к концу третьего года войны, пожалуй, лучше всего характеризует историю российской экономической войны в целом, особенно по сравнению с аналогичными событиями, происходившими в других странах, в частности в Великобритании. Неторопливость, с которой публиковался этот документ, свидетельствует о том, что черный список не имел, с точки зрения России, большого практического смысла и являлся просто актом доброй воли со стороны российских законодателей по отношению к союзникам. А в Великобритании черный список сыграл чрезвычайно важную роль при установлении экономической блокады против Германии. Британский черный список был основан на богатом опыте и появился в результате тщательного исследования рынков нейтральных стран. В 1916 г. он был утвержден во Франции, что сразу же вызвало мощный протест в Германии, а также в нейтральных странах, особенно в США. В американской ноте от 28 июля 1916 г. заявлялось:

…очевидно, насколько тяжелыми, если не катастрофичными, оказались последствия этой политики для торговли США и для прав нейтральных стран, на соблюдении которых они и дальше будут настаивать.

Однако, как известно, Великобритания не пошла на уступки. Черный список оставался в силе; его постоянно пересматривали и расширяли. В течение последних трех лет войны Лондон осуществлял контроль над всей международной торговлей, используя для этого не только официальные, так называемые статутные черные списки, но также и конфиденциальную информацию, которая так и не была обнародована[94]94
  Об английском законодательстве, см., например: The trading with the enemy (statutory list) proclamation, London, 1919; о протестах нейтральных стран: Note of the Government of the United States of June 28, 1916; Niemeyer und Strupp, Die Völkerrechtlichen Urkunden des Weltkrieges, IV, S. 226; Швеция: Hildebrand, De svenska statsmakterna och krigstidens folkhushållning, 1916, 1917, S. 64; Otto Jöhlinger, Der britische Wirtschaftskrieg und seine Methoden. Berlin: Julius Springer, 1918, S. 190 sqq.; Georg Brodnitz, Das System des Wirtschaftskrieges. Tübingen: J. C. B. Mohr, 1920, S. 106 sqq.; Maurice Parmelee, Blockade and Sea Power. New York: Thomas Y. Crowell Co., 1924, p. 83 sqq.


[Закрыть]. В России же запоздавшая публикация черного списка была лишена какого-либо практического смысла. Товары из большинства стран, перечисленных Россией в списке, попадали на российскую территорию после прохождения британского контроля, в связи с чем не было никакой необходимости ориентироваться на российские списки. Возможно, какое-то практическое значение имело внесение в черный список компаний из Персии. Однако в любом случае список был опубликован настолько поздно, что вряд ли он мог найти практическое применение.

Наиболее характерным примером того, насколько специфически Россия придерживалась принципа прекращения торговли с неприятельскими державами, может служить тот факт, что этот запрет не прозвучал даже в тех правительственных постановлениях, которые сами по себе могли бы сделать его эффективным. В области торговли с неприятелем законодательно были приняты только такие меры, как тарифная война и эмбарго, введенные против Германии в самом начале войны. Известно, что Россия считала нежелательным препятствовать импорту определенных групп германских товаров. Вводя запрет на торговлю с неприятелем, российскому правительству нужно было бы осуществить его на практике, приняв меры, которые не позволяли бы неприятельским товарам попадать на российский рынок. Однако такие меры так и не были приняты. Несмотря на запрет торговли с неприятелем, импорт товаров из неприятельских стран продолжался при условии, что эти товары не были закуплены у подданных неприятельских государств, а приобретались у лиц, не внесенных в черные списки. Это поясняет уже известный нам факт, что в течение третьего года войны, на бóльшую часть которого пришелся режим запрета на торговлю, Россия импортировала германские товары на сумму 11 млн рублей и так или иначе заплатила за них германским производителям.