Текст книги "Россия в экономической войне"

Возобновление экспорта в нейтральные страны

Одновременно с введением мер, нацеленных на предотвращение прямых поставок российских товаров в Германию – а это были преимущественно эмбарго и таможенные тарифы, – шла борьба за то, чтобы российские товары не попадали в Германию через нейтральные страны. Поскольку российское побережье находилось в блокаде, правительство России не имело возможности оказывать поддержку союзникам в осуществлении комплексной системы контроля над импортом в нейтральные страны. Тем не менее Россия была заинтересована в том, чтобы таможенные преграды, которые она создала для германской коалиции, не нарушались под предлогом экспорта в нейтральные страны.

По сравнению с законами, которыми руководствовалась Великобритания, устанавливая на море блокаду для нейтральных стран, российское законодательство, регулирующее экспорт в нейтральные страны, было простым и непритязательным. Основные положения сводились к следующему: как известно, с самого начала войны в России действовал ряд законодательных актов по ограничению экспорта. Прежде всего, это было распоряжение министра финансов от 26 июля 1914 г., в котором говорилось, что в случае необходимости введения перечисленных выше ограничительных мер министр финансов может делать исключения для союзных и дружественных стран России. Система лицензирования, введенная в соответствии с этим распоряжением, стала главным оружием в блокаде Германии, позволявшим контролировать экспорт в нейтральные страны.

Эта система легла в основу опубликованных 4 мая 1915 г. «Правилах об отпуске за границу товаров, из числа запрещенных к вывозу по обстоятельствам военного времени» – хартии российской внешней торговли во время войны, уже упоминавшейся выше. В соответствии с этими правилами товары, находившиеся под эмбарго в военное время, «могут быть разрешаемы министром финансов к вывозу в союзные и дружественные государства» (§ 3). Однако экспортер должен был получить свидетельство на вывоз товаров, обратившись для этого в один из департаментов Министерства финансов – в департамент таможенных сборов, где он давал гарантию того, что российские товары не будут поступать неприятелю через нейтральные страны. В правилах был сформулирован следующий принцип:

В том случае, если по рассмотрении заявленного просителем ходатайства (§ 4) будет признано министром финансов возможным разрешить отпуск из Империи испрашиваемого к вывозу товара, проситель, по объявлении ему о том департаментом таможенных сборов, обязан озаботиться испрошением дипломатических гарантий о том, что испрашиваемый к вывозу товар при следовании в страну назначения не изменит своего направления и не будет вывезен на неприятельский рынок как из страны назначения его, так и из тех нейтральных стран, через которые он будет провозиться в случае транзитного его следования через оные. С ходатайством о выдаче таковых гарантий проситель должен обратиться непосредственно в подлежащее посольство или миссии. Передача посольствами или миссиями необходимых гарантий производится в Министерство финансов через Министерство иностранных дел (§ 7).

Свидетельства на вывоз товаров выдаются только после получения таких дипломатических гарантий (§ 8).

Эта система дипломатических гарантий распространялась как на нейтральные, так и на союзные страны. Такая гарантия должна была прилагаться к каждому свидетельству. Единственное различие между экспортом в нейтральные страны и экспортом в союзные страны состояло в том, что определенные виды товаров (кукуруза, отруби, выжимки, сало, масло, птицы и дичь битая, яйца, кишки, рыба, высококачественный табак, древесина, масличные культуры, семена клевера и фураж, меха, за исключением овечьих, бараньих и козьих шкур) могли экспортироваться без свидетельства и, соответственно, без дипломатической гарантии, непосредственно в союзную или в дружественную страну на торговом судне под российским или союзным флагом.

Безусловно, контроль над экспортом во вражеские страны через нейтральные территории в рамках системы дипломатических гарантий был чисто формальным. Представительству нейтрального государства в Петрограде нужно было лишь выдать сертификат, в котором говорилось бы, что при прохождении транзитом через его страну груз не будет перенаправлен и реэкспортирован на рынок неприятеля. Не было возможности проверить, как выполняются гарантии; не было предусмотрено никаких санкций, которые применялись бы в случае их невыполнения. Обе эти функции возлагались на правительства нейтральных стран, дипломатические представительства которых выдавали сертификаты. Нейтральные страны были крайне заинтересованы в сохранении свободы торговли, поскольку спрос на товары, особенно на российское сырье, во время войны повышался день ото дня. В связи с этим они не считали нужным серьезно отслеживать, как выполняются дипломатические гарантии, которые они же и выдавали, и смотрели на это сквозь пальцы. Еще в самом начале войны многие страны пошли по пути установления эмбарго на экспорт, которое распространялось на широкий круг товаров, а позднее вводили ограничения и на товары, следовавшие через их страны транзитом[95]95
  О норвежской системе см., например: Oversigt over de vigtigste av Utenriksdepartementet under krigen indtil mai 1916 behandlede saker som egner sig for offentliggjørelse. Kristiania: Mallingske bogtrykkeri, 1916, S. 36 sqq.


[Закрыть]. Соответственно, когда к правительствам нейтральных стран обращались с просьбой о выдаче свидетельств, запрашиваемых российской стороной, они ограничивались запросом по поводу того, включен ли тот или иной товар в список товаров, запрещенных для экспорта или транзита. Если же товар, обозначенный в заявке российского экспортера, оказывался включенным в этот список, то нейтральная страна считала необходимым исполнить взятое на себя обязательство при выдаче гарантии.

Такая система не слишком эффективных дипломатических гарантий, созданная правилами от 4 мая 1915 г., продолжала использоваться в России вплоть до ее выхода из Мировой войны. Впрочем, никакого особого практического влияния она не оказала. Юридической основой для приостановки экспорта российских товаров из нейтральных стран в Германию, а оттуда – в другие неприятельские страны были законы, направленные на ограничение транзита и импорта, которыми руководствовались эти страны. Однако данные законы предусматривали исключения в случае использования особых свидетельств: даже если правительства нейтральных стран и не выдавали свидетельства на экспорт упомянутых товаров российского производства, которые проникали в их страны с помощью дипломатических гарантий, ничто не мешало им экспортировать аналогичные собственные товары – ведь их место занимали товары, произведенные в России. Кроме того, не было никаких препятствий для экспорта товаров, изготовленных из российского сырья.

Поскольку существовавшая ситуация была вполне приемлемой, не делалось никаких попыток улучшить положение дел до тех пор, пока практикой экономической войны в западноевропейских государствах, в первую очередь в Великобритании и Франции, не было выработано более эффективных способов контроля над поставками товаров в страны неприятеля через нейтральные страны. Эти новые способы появились не в одночасье – они развивались на основе ряда принципов, логически вытекавших один из другого. Во-первых, союзники пытались возложить ответственность за приостановку экспорта не на зарубежные правительства, а лично на торговцев или торговые фирмы нейтральных стран. Именно по этой причине торговые гарантии были заменены на дипломатические. Этот новый принцип впервые был реализован в соглашениях, которые Великобритания заключила с организацией голландских импортеров – Заграничным трестом Нидерландов, а также в соглашении, заключенном в начале 1915 г., с американскими торговцами хлопка. Второй принцип, легший в основу новых методов контроля над поступлением поставок в неприятельские страны из нейтральных стран, состоял в ограничении объемов экспорта, который могли осуществлять нейтральные страны. Этот принцип стал неотъемлемой частью механизма британской экономической блокады в отношении Германии. Впервые он был применен ближе к концу 1915 г.[96]96
  О новых методах британской блокады см.: Ferdinand Tönnies, Die niederländische Uebersee-Trust-Gesellschaft. Jena: Fischer, 1916, p. 10 sqq.; Otto Jöhlinger, Der britische Wirtschaftskrieg und seine Methoden. Berlin: Verlag von Julius Springer, 1918, S. 217 sqq.; Fayle, Seaborne Trade, II, pp. 168, 166, 301.


[Закрыть] Эти новые идеи оказали влияние и на российскую политику выдачи свидетельств.

Первым примером использования этих принципов Россией может служить соглашение, подписанное с США 10/23 сентября 1915 г., об экспорте из России в США товаров, находящихся под эмбарго[97]97
  Указатель правительственных распоряжений, 14/27 февраля 1916. № 7.


[Закрыть]. В соответствии с этим соглашением для США радикальным образом менялась система получения дипломатических гарантий, закрепленная в правилах от 4 мая 1915 г. Прошения на вывоз товаров из России теперь должны были подаваться уполномоченному торговому агенту из нью-йоркского офиса Бюро внешней и внутренней торговли Департамента торговли США. Этот агент, выяснив все детали предполагаемой торговой операции, пересылал заявление в российское посольство в Вашингтоне или же представителю посольства – российскому атташе по торговле. Далее посольство перенаправляло это прошение в Департамент таможенных сборов при Министерстве финансов России, которое затем выдавало разрешение на экспорт. Одновременно с подачей заявления ответственному торговому агенту в Департаменте торговли США американский импортер должен был заявить о своей готовности оформить у уполномоченного российского представителя в США закладную в пользу Правительства Российской империи в размере стоимости товаров в порту ввоза на день накануне даты погашения этого обязательства. Эта закладная, как говорилось далее в cтатье 2, оставалась бы в силе как минимум три года либо до момента окончания войны. Вышеупомянутая закладная служила гарантией того, что предполагаемые для ввоза товары, сырье или готовые изделия не будут экспортироваться США ни в какую страну, если на то не будет получено особое разрешение от Правительства Российской империи или от его представителя. Это обязательство исполнялось импортером по получении им информации о том, что ему выдано разрешение на экспорт товаров. Затем уполномоченный торговый агент пересылал это долговое обязательство в российское посольство в Нью-Йорке. Юридический смысл такого долгового обязательства сформулирован в cтатье 6: в случае обнаружения нарушения условий обязательства и при выяснении того, что обозначенные выше товары вывозились из США либо в их оригинальном виде, либо в виде готовых из них изделий, за исключением случаев, для которых было получено особое разрешение Правительства Российской империи или его представителя, залог будет конфискован в пользу Правительства Российской империи. Иными словами, российскому правительству давалось право востребовать с импортера сумму, на которую выдавалось долговое обязательство.

Трудно сказать, насколько эффективной оказалась на практике система, созданная на основе российско-американского соглашения 1915 г. Не вполне понятно, каким способом российское правительство могло отслеживать экспорт российских товаров из США и каким образом оно могло затребовать оплату по гарантийному обязательству. Однако в любом случае это был отчетливый шаг вперед к использованию новых методов союзной экономической блокады: разрешение на экспорт теперь зависело от прямого соглашения с импортером, и новая система позволяла полностью отойти от системы дипломатических гарантий, которая реально существовала только на бумаге.

Очевидно, что угроза экспорта российских товаров из США в страны неприятеля существовала, скорее, в теории. Трудно представить себе, чтобы товары из России поступали в Германию через США, дважды пересекая океан и уходя от контроля, который Англия осуществляла на морских маршрутах[98]98
  После того как США присоединились к Антанте, Министерство финансов России в соответствии с указом от 28 сентября 1917 г. (№ 33929) разрешило экспорт в США на тех же условиях, что и в остальные союзные страны, а также допустило отзыв гарантии в случае невывоза российских товаров из США в соответствии с соглашением от 10/23 сентября 1915 г. (Указатель правительственных распоряжений по Министерству финансов и Министерству торговли и промышленности, 1917, № 40). Следует отметить, что объем российского экспорта в США был несущественным. Приведем данные по объему экспорта, осуществляемому из европейской части России: первый год войны (август 1914 г. – июль 1915 г.) – 433 000 рублей, второй год войны (август 1915 г. – июль 1916 г.) – 5 050 000 рублей, третий год войны (август 1916 г. – июль 1917 г.) – 14 161 000 рублей.


[Закрыть].

Если говорить о блокаде Германии, то гораздо большее значение имела проблема экспорта в скандинавские страны. Российские власти изначально с недоверием относились к системе дипломатических гарантий. Теперь же это недоверие превратилось в однозначный отказ от лицензирования экспорта в те скандинавские страны, по поводу которых имелись подозрения, что они могут разрешить перевозку в Германию импортных товаров через свои территории. В этом отношении полного доверия заслуживала только Норвегия. В начале войны российский Комитет по ограничению снабжения и торговли неприятеля – межведомственный орган, сформированный в 1916 г., – подготовил служебную записку и представил ее союзникам по Антанте.

В этой записке политика, связанная с российским экспортом в Норвегию, описывалась следующим образом:

Политика России относительно экспорта в Норвегию до недавнего времени определялась двумя соображениями. Считалось, что, во-первых, общественное мнение в Норвегии находится на стороне союзных сил и, во-вторых, что Великобритания (учитывая ее географическое положение, а также вследствие некоторых других причин) осуществляла эффективный контроль над импортом в Норвегию. Таким образом, как правило, при выдаче разрешения на экспорт в Норвегию требовалась только обычная дипломатическая гарантия, в которой оговаривалось бы недопущение экспорта из Норвегии товаров, импортированных из России[99]99
  Ссылка на источник отсутствует. – Прим. науч. ред.


[Закрыть].

Однако на практике это не дало особых результатов, несмотря на либеральное отношение России к вопросу о российском экспорте в Норвегию. В течение второго года войны (август 1915 г. – июль 1916 г.) российский экспорт в Норвегию составил 1 319 000 рублей, а в течение третьего года войны (август 1916 г. – июль 1917 г.) – 2 987 000 рублей[100]100
  Ежемесячные обзоры, публикуемые Департаментом таможенных сборов, не позволяют с точностью подсчитать размер экспорта для первого года войны. Можно только предположить, что эта величина не была большой, поскольку весь экспорт из России в Норвегию в 1915 г. составлял всего лишь 440 000 рублей. См. также гл. 2, с. 80, прим. 24.


[Закрыть].

В то же время, очень строгими были правила получения лицензии на экспорт в Швецию. В течение первого года войны российский экспорт в Швецию составил только 2 121 000 рублей, хотя для торговли существовал ряд позитивных факторов: общая граница между этими двумя странами; неуклонное увеличение размера экспорта шведских товаров в Россию; благоприятные условия для торговли – свободный морской путь к северу от Аландских островов, а также сообщение по железной дороге через реку Торнио. В тот же период российский импорт из Швеции составлял 18 059 000 рублей. В течение второго года войны торговля России со Швецией по-прежнему была не особенно активной: если размер экспорта российских товаров составлял 6 747 000 рублей, то размер импорта в Россию достиг значения в 80 053 000 рублей.

Российское правительство также с большой опаской выдавало разрешения на экспорт в Данию. Несмотря на то что для развития экспорта с Данией существовали вполне благоприятные условия, размер экспортных операций на протяжении всей войны оставался на том же уровне, что и размер российского экспорта в экономически слабую Норвегию (в первый год войны – 1 706 000 рублей, во второй год войны – 1 543 000 рублей, на третий год войны – 2 293 000 рублей[101]101
  См.: гл. 2, с. 80, прим. 24.


[Закрыть]).

Летом 1916 г. в России начали понимать, что приостановка экспорта в Швецию в качестве гарантии против проникновения российских товаров в Германию и другие неприятельские страны оказалась весьма примитивным, но при этом весьма дорогостоящим, способом решения проблемы. Чтобы найти выход из этого положения, было решено ввести квоты на экспорт в нейтральные страны. К тому времени такой способ уже был испробован Великобританией. Если Швеция сопротивлялась тому, чтобы на ее территории союзные страны имели механизмы контроля, то по крайней мере нужно было добиться, чтобы российский экспорт в Швецию не осуществлялся в бóльших объемах, чем до войны. При наличии таких гарантий в условиях экономической войны вполне можно было продолжать экспорт. Основываясь на подобных соображениях, летом 1916 г. в Петрограде представитель Министерства иностранных дел Швеции и Министерства иностранных дел России приступили к переговорам по поводу увеличения размера российского экспорта до объемов, в которых российский экспорт осуществлялся в мирное время. Переговоры велись на основе взаимных обязательств, что соответствовало политике Швеции в военное время. Разрешая России экспорт товаров через свою территорию, Швеция в качестве компенсации ожидала получить определенное количество лицензий на товары, которые она могла сохранять для внутреннего использования. Это соглашение, подписанное 14 февраля 1917 г., являлось гарантией того, что экспорт из России не будет превышать потребности шведского внутреннего рынка[102]102
  Hildebrand, De svenska statsmakterna och krigstidens folkhushållning, 1917, S. 81.


[Закрыть].

Новая политика контроля над фактическим пунктом назначения экспортируемых товаров заменила систему дипломатических гарантий, введенных правилами от 4 мая 1915 г. Она стала основой для системы ограничений, принятой российско-шведским соглашением 1917 г., и получила дальнейшее развитие в связи с экспортом в Норвегию. Выше уже отмечалось, что российское правительство легко выдавало лицензии на экспорт в Норвегию, исходя из весьма сомнительного допущения, что норвежское общественное мнение вполне доброжелательно настроено к союзным державам и что соседствующая с Норвегией Великобритания хорошо осведомлена о том, что там происходит. Однако вскоре выяснилось, что Великобритания осуществляла экспорт своих и заграничных товаров в Норвегию только на основе договоренности с местными торговыми организациями, которые гарантировали, что не будут реэкспортировать эти товары в Германию.

После этого Россия решила использовать такой же подход и к собственному экспорту в Норвегию. Русский посол в Христиании заключил два соглашения в сентябре и в декабре 1916 г. Первое соглашение касалось экспорта конопли, а второе – других товаров. В соответствии с этими соглашениями лицензии на экспорт из России выдавались после того, как организация норвежских импортеров предоставляла письменную гарантию того, что ввозимые товары не будут экспортироваться в Германию или другую неприятельскую страну; что не будут экспортироваться изделия, изготовленные из российского сырья (в частности конопли); а также что на рынки неприятельских стран не будут поступать продукты питания, полученные в результате использования импортированных российских товаров (в частности рыба, выловленная в сети, которые были изготовлены из российской конопли). Норвежское правительство подтвердило свои обязательства по гарантиям, предоставленным организацией норвежских импортеров[103]103
  Я выражаю здесь искреннюю признательность К. Н. Гулькевичу, бывшему русскому посланнику в Христиании, и П. Н. Савицкому, его техническому советнику, которые любезно предоставили мне эту информацию. [Современное название Христиании – Осло. – Прим. науч. ред.]


[Закрыть].

Механизмы, описанные в соглашениях со Швецией (1917) и с Норвегией (1916), так и не были полностью доработаны. Соглашения, которые Великобритания заключила с рядом организаций нейтральных стран, были гораздо более подробными и были составлены гораздо лучше, чем упомянутые выше документы, являвшиеся первыми шагами российского правительства в этом направлении. Эти соглашения были подписаны Россией незадолго до революции, ввергшей экономическую жизнь страны в полный хаос, в связи с чем стало невозможно использовать их с целью существенного увеличения объема российского экспорта в Скандинавию. Тем не менее статистика российского экспорта в Швецию в течение третьего года войны (с августа 1916 г. по июль 1917 г.) свидетельствует о том, что договоры, заключенные в 1917 г., несмотря на царящую в России экономическую разруху, внесли важный материальный вклад в развитие торговли с этой страной: за этот период российский импорт составил 10 254 000 рублей, увеличившись на 50 % по сравнению с аналогичными показателями для второго года войны.

Политике России в области внешней торговли была выделена определенная роль в процессе общей борьбы стран Антанты – участвуя в блокаде нейтральных стран, конечной целью которой являлось установление блокады для Германии и ее союзников, она должна была препятствовать поставкам товаров в Германию. Об этом не стоит забывать, хотя, конечно, российская блокада не определяла ход событий. По сравнению с Россией, Великобритания для своей блокады использовала на порядок более мощные и эффективные механизмы. Ограничительная внешняя торговая политика России имела весьма специфический характер, что объясняется двумя факторами: главенством Великобритании и ее господством над морскими маршрутами в Северном и Средиземном морях. Меры, предпринимаемые Россией и Великобританией для установления блокады неприятеля, были недостаточно четко согласованы.

Российский Комитет по ограничению снабжения и торговли неприятеля – организация, уже упоминавшаяся выше, – в одном из своих первых заявлений с сожалением констатировала полное отсутствие координации, характеризующее взаимодействие российских и британских властных структур в вопросе торговли с нейтральными странами. В служебной записке «О нормировании поставок в Скандинавию» российский комитет отмечал, что система выделения квот будет эффективной только в том случае, если со Скандинавией будет согласован общий объем экспортируемых товаров, разрешенных для вывоза из союзных стран, а также доля каждой союзной страны в общем объеме экспорта. Говоря об отсутствии координации между ограничительной политикой России и Великобритании, комитет привел следующий пример:

Британское правительство проинформировало российские власти о том, что Швеция в дополнение к полученным из России семенам клевера получила значительное количество таких семян и из других стран. Эта информация явилась полной неожиданностью для российского правительства, которое и не подозревало о том, что Швеция получает семена клевера более чем из одного источника[104]104
  Ссылка на источник отсутствует. – Прим. науч. ред.


[Закрыть].

Вопрос о координации объемов экспорта в нейтральные страны поднимался и на Парижской конференции держав Антанты (28–28 марта 1916 г.). В результате обсуждения была принята резолюция, в которой говорилось, что в целях поддержки, согласования и приведения к единообразию экономических действий, направленных на недопущение поставок товаров в неприятельские страны, конференция приняла решение создать в Париже комитет, работающий на постоянной основе, в котором будут представлены все страны Антанты. Этот комитет, известный под названием Comité Permanent International d'Action Économique, начал свою работу летом 1915 г., однако ему так и не удалось установить эффективный контроль над сложившейся ситуацией. Штаб по нормированию экспорта в нейтральные страны оставался в Лондоне, где им руководил британский Комитет по нормированию. Парижский комитет приглашали в Лондон лишь время от времени – для того, чтобы его члены могли высказать мнения по данному вопросу[105]105
  Comité Permanent International d'Action Économique, Compte rendu des travaux du Comité en 1916, 1917, pp. 22 sqq.; Etienne Clémentel, La France et la politique économique interalliée. Paris: Les Presses universitaires de France, 1926.


[Закрыть]. Поскольку российское правительство не имело регулярных деловых отношений с британским комитетом, проводимая им политика по нормированию поставок в нейтральные страны посредством таможенных ограничений практически не зависела от политики, проводимой Великобританией в области экономической блокады. Можно вновь и вновь повторять историю с семенами клевера, но она будет свидетельствовать только о том, что в связи с революцией объем российского экспорта резко сократился.

В инструкциях, выданных правительством России своим делегатам для работы на Экономической конференции, состоявшейся в Париже в 1916 г., отмечалась важность изучения вопроса о проверке объемов экспорта в нейтральные страны. При этом подчеркивалась особая ситуация с Румынией. В действительности та или иная страна оставалась незатронутой экономической войной только до тех пор, пока оставалась нейтральной. Россия продолжала экспортировать свои товары в Румынию и импортировать румынские товары в соответствии с общими договоренностями о дипломатических гарантиях. Российские товары по-прежнему поступали в Румынию, хотя и в меньших объемах, чем до войны. В течение первого года войны российский экспорт в Румынию составил 2 611 000 рублей; в течение второго года – 5 849 000 рублей[106]106
  «Влияние войны на товарообмен России и Румынии», Вестник финансов, 1915, № 27, с. 24; «Товарообмен России и Румынии в 1914 г.», Вестник финансов, 1915, № 48, с. 302.


[Закрыть]. Однако с точки зрения экономической войны такие объемы экспорта считались незначительными. Румыния была важным пунктом для поставок товаров в страны германской коалиции прежде всего благодаря собственным запасам зерна и нефти, а не товарам, которые она импортировала из России, пусть даже в малом объеме. Торговым связям России с Румынией можно было помешать только с помощью способа, который используется в мирное время – то есть путем оптовой закупки румынских товаров. Именно такую политику и проводили страны Антанты, которые договорились об этом еще до того, как аналогичные меры начали предприниматься Германией и Австро-Венгрией. Как известно, румынский урожай 1914–1915 гг. пошел на экспорт в Германию и Австро-Венгрию, а страны Антанты начали активно закупать румынское зерно и нефть только незадолго до того, как к ним примкнула Румыния[107]107
  См.: Helfferich, Der Weltkrieg, II, 1919, S. 206 sqq.; о российских и австро-венгерских дипломатических документах см.: Niemeyer und Strupp, Die Völkerrechtlichen Urkunden des Weltkrieges, II, 1918, S. 577, 703.


[Закрыть].