Текст книги "Административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века"

Глава 1
Система административного управления Сибирью в 1708–1763 годах

1.1. Развитие системы административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века

В первой четверти XVIII века в России происходило множество преобразований, затрагивавших все сферы жизни. В том числе менялся административно-территориальный облик России. Сибирь, как важная составляющая этого облика, играла существенную роль в общей системе государственного строительства. Специфическими чертами Сибирского региона были протяженная территория, огромное расстояние до столиц при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат, слабая заселенность и полиэтничный состав населения. Особенности процесса освоения этого края влияли на формирование социальной структуры сибирского общества.

Первый этап государственного строительства в Сибири (конец XVI – начало XVIII века) совпал с периодом существования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой того периода стало создание и функционирование Сибирского приказа – одного из нескольких территориальных приказов. Основной административно-территориальной единицей Сибири (как и всей страны) являлся уезд, возглавляемый воеводой. Ко времени Петра Великого все управление было распределено между центральными учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально.3333
  Развитие русского права второй половины XVII–XVIII вв. М.: Наука, 1992. С. 127–130; Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА «Медиа Групп», 2003. С. 58–98.


[Закрыть] Прообразом областного деления были разряды.

Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления в России начинается с XVIII века. Петр I стремился к достижению двух основных целей – самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. При Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура – от торговли до церкви, от частного двора до солдатской казармы – не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения. Образцом для задуманной государственной реформы Петр Великий избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку3434
  Анисимов Е. В. Империя. Возникновение и рост. Поворот к Европе // Власть и реформы от самодержавной к советской России. СПб.: Дмитрий Буланин, 1996. С. 120.


[Закрыть].

В этих условиях в России складывается новая форма правления феодально-крепостнического государства – абсолютная монархия. Утверждение абсолютизма ознаменовалось серьезными изменениями в принципах организации государственной службы, введением бюрократических начал, формализацией и унификацией деятельности учреждений и должностных лиц.

Разрушение воеводско-приказной системы управления Сибирью произошло при проведении губернской реформы 1708 года. Реформа была вызвана потребностями государства в увеличении доходов и привлечении больших масс людей для формирования армии и флота в условиях Северной войны. В. О. Ключевский так обозначил ее суть: «Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса выжимания денег из населения»3535
  Ключевский В. О. Сочинения: в 9 т. Т. 4. Курс русской истории. М.: Мысль, 1989. 400 с.


[Закрыть].

Впервые слово «губерния» упоминается в указе 1706 года применительно к Ингерманландской (с 1710 года – Санкт-Петербургской) губернии. Термин «губернатор» возник еще раньше: в 1694 году его применил Петр I в письме к Ф. М. Апраксину, назначенному воеводой Архангельска. Титул губернатора Киева носил в 1701 году генерал-майор Ю. А. Менгден, в 1702 году губернатором Петербурга был назначен А. Д. Меньшиков3636
  Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1905. С. 255, 260–261; Губернии Российской империи. История и руководители. 1707–1917. М.: Объед. ред. МВД России, 2003. С. 250.


[Закрыть].

Первая попытка нового административного деления России датируется 1707 годом3737
  Мрочек-Дроздовский П. Н. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г.: в 2 ч. Ч. 1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708–1719). М.: Унив. тип., 1876. С. 18; Анисимов Е. В. Время петровских реформ. Л.: Лениздат, 1989. С. 146.


[Закрыть], когда все города, находящиеся от Москвы более чем на 100 верст, для удобства управления следовало приписать к Киеву, Смоленску, Азову, Казани и Архангельску3838
  ПСЗРИ – 1. Т. 4. № 2176 и 2217. 18 дек. 1707 г. и 9 дек. 1708 г.


[Закрыть]. В результате возникло шесть округов, которые не назывались губерниями, но очень их напоминали.

О разделении России на губернии было объявлено именным указом 1708 года3939
  Указ. соч. Т. 4. № 2218. 18 дек. 1708 г.


[Закрыть]. Территория государства была разделена на восемь губерний, включающих 339 российских городов с уездами: Московскую (39 уездов), Ингерманландскую, с 1710 года – Санкт-Петербургскую (29 уездов), Киевскую (56 уездов), Смоленскую (17 уездов), Архангелогородскую (20 уездов), Казанскую (71 уезд), Азовскую (77 уездов) и самую большую по территории Сибирскую (30 уездов).

Однако окончательное оформление губернского управления произошло лишь в 1712 году. В результате проведения реформы во главе Сибирской губернии был поставлен бывший судья Сибирского приказа М. П. Гагарин. В 1712 году его старое и новое положение противопоставлялось в следующей фразе: «Сибирский приказ ведал, что ныне Сибирской губернии губернатор»4040
  Акишин М. О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого: Следствие по делу сибирского губернатора М. П. Гагарина. Новосибирск: Изд-во НГУ, 1996. С. 47.


[Закрыть].

В Москве, в Сибирском приказе, утратившем какие-либо властные полномочия, остался ландрихтер – дьяк И. Л. Чепелев. Обязанности комиссара от Сибирской губернии при Сенате в 1711–1714 годах исполнял князь В. И. Гагарин4141
  Седов Д. О. Строители империи: Очерки государственной и криминальной деятельности сподвижников Петра I. Новосибирск: НГУ 1996. С. 107, 224.


[Закрыть]. Основные функции Сибирского приказа в 1710-х годах заключались в организации китайских караванов и торговле сибирской пушниной. 21 января 1719 года Сенат по именному указу приговорил «Сибирский приказ и китайский торг ведать, також и дела Сибирской губернии управлять… князю Алексею Михайловичу Черкасскому»4242
  РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 121, 121 об.


[Закрыть]. Окончательно Сибирский приказ был упразднен в 1763 году. В 1720-х годах оценка китайских и сибирских товаров была передана Штатс-конторе. По указу Сената от 18 мая 1724 года Штатс-контора выделила двух офицеров, которые были «вместо Сибирского приказа и оценки сибирских и китайских товаров». Главным из них был майор Г. Е. Засецкий, с 1725 года именовавшийся «управителем Сибирской канцелярии»4343
  Указ. соч. Ф. 248. Кн. 1926. Л. 57–58; Кн. 1943. Л. 897.


[Закрыть].

Упразднение приказов привело к сосредоточению всех властных полномочий на местах в руках губернатора. С этой точки зрения после образования Сибирской губернии в 1711 году старое личное начало в управлении было только усилено. Однако Петр I пытался создать механизмы, которые бы ограничили личную власть губернатора коллегиальными началами, что является одним из признаков бюрократизации управления. Приступая к проведению реформы в 1708 году, царь предполагал, что губернатор будет управлять губернией вместе с четырьмя «губернскими персонами»: обер-комендантом (командиром всех военных сил), обер-комиссаром (ответственным за денежные сборы), обер-провиантом (ответственным за хлебные сборы) и ландрихтером (главой губернской юстиции). Реально в российских губерниях была введена только должность обер-коменданта4444
  ПСЗРИ – 1. Т. 4. № 2097 от 12 марта 1706 г., № 2135 от 17 янв. 1707 г.


[Закрыть].

Результатом новой попытки придать власти губернатора коллегиальный характер стал именной указ от 24 апреля 1713 года. Этим указом царь повелевал «учинить ландраторов» (так переиначивался термин «ландрат», заимствованный из административной практики завоеванных прибалтийских провинций). Кандидатов в ландраты (двух человек) должен был представлять губернатор, а утверждать – Сенат. Предполагалось, что ландраты составят при губернаторе совет и будут «все дела с губернатором делать и подписывать»4545
  Указ. соч. Т. 5. № 2673 от 24 апр. 1713 г.


[Закрыть]. В 1714 году прошли оживленные переговоры между князем М. П. Гагариным и Сенатом, в ходе которых было отобрано 18 «царедворцев» для назначения ландратами в Сибирь. Но губернский совет ландратов в Сибири, как и во всей России, не успел вступить в действие, так как именной указ от 28 января 1715 года полностью изменил их обязанности в местном управлении4646
  ПСЗРИ – 1. Т. 5. № 2964 от 10 дек. 1715 г.


[Закрыть].

Следствием неудачных попыток заменить личное начало коллегиальным было то, что сибирский губернатор, князь М. П. Гагарин – доверенное лицо царя, – сосредоточил в своих руках полномочия, которые ранее принадлежали судье Сибирского приказа и тобольскому воеводе. Бесконтрольность его власти усиливалась тем, что новые высшие государственные органы (Сенат и Ближняя канцелярия царя) с самого начала не могли справиться с огромной массой судебных, административных дел и финансовой отчетностью, которые поступали из всех губерний России.

Обширность территории, подвластной князю М. П. Гагарину, приводила к тому, что он постоянно был в переездах между Тобольском и столицами – старой (Москвой) и новой (Санкт-Петербургом). В первый раз князь приехал в Сибирь во второй половине 1711 года. В конце весны 1712 года – ездил в Москву вместе с «походной Сибирской губернии канцелярией», а уже в июне отправился обратно в Сибирь. Зимой 1713 года М. П. Гагарин вновь ездил по делам губернии к царю. В 1714 году князь в первый раз попал под следствие и был отозван в столицу. По указу Петра I с 7 декабря 1714 года по 4 января 1716 года губернией правил тобольский обер-комендант И. Ф. Бибиков. Наконец, в 1717 году в связи с началом нового следствия М. П. Гагарин окончательно выехал из Сибири.

Бюрократическим аппаратом, позволявшим князю М. П. Гагарину успешно справляться со своими обязанностями, был новый орган – Сибирская губернская канцелярия. В 1713 году все дела в ней вершили пять дьяков и 24 подьячих – семь старых, два «средней статьи» и 15 молодых. Структура канцелярии была в основном унаследована от Тобольской приказной палаты. Известно о действии в это время приходного и расходного, разрядного и судного «столов» губернской канцелярии4747
  Алексеев В. В. Азиатская Россия в геополитической и цивилизационной динамике. XVI–XX века. М.: Наука, 2004. С. 213.


[Закрыть].

По указу о разделении России на губернии в состав Сибирской вошли следующие города: Тобольск, Енисейск, Илимск, Тара, Березов, Сургут, Тюмень, Томск, Мангазея, Иркутск, Кузнецк, Туринск, Верхотурье, Якутск, Красноярск, Пелым, Нарым и Кетск. А также в ее состав вошли приписанные вновь «поморские города» – Кунгур, Пермь Великая, Чердынь, Соль Камская, Кай-городок, Яренск и Вятка с уездами4848
  ПСЗРИ – 1. Т. 4. № 2218.


[Закрыть]. Причем присоединение «поморских городов» к Сибирской губернии происходило с личного разрешения Петра I4949
  Письма и бумаги императора Петра Великого: в XIII т. Т. V. Вып. 1. СПб. [Б. и.], 1907. С. 131.


[Закрыть] при активном посредничестве князя А. Д. Меньшикова, за которое М. П. Гагарин приказывал дьякам Сибирского приказа прислать ему собольи и лисьи меха5050
  РГАДА. Ф. 214. Оп. 5. Д. 942-а. Л. 1 об. 2.


[Закрыть]. Свою версию присоединения этих городов выдвинул В. Н. Татищев, по мнению которого основным движущим элементом была жадность М. П. Гагарина: «нахватал» городов, чтобы потом их грабить5151
  Акишин М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири в XVIII веке: структура и состав государственного аппарата. – М.: Древлехранилище, 2003. С. 33.


[Закрыть]. Учреждение Сибирской губернии привело к ликвидации старой единицы административного деления (разряда), но сам принцип объединения нескольких уездов сохранился.

Проведение губернской реформы привело к замене старого термина «воевода» новым («комендант»), причем иногда они встречаются как взаимозаменяемые в одном и том же документе. Само название «комендант» было заимствовано из прибалтийских провинций. В Сибири князь М. П. Гагарин повелел «воевод писать комендантами» после своего приезда в Тобольск в октябре 1712 года5252
  Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / ред. В. В. Коновалов. Тюмень: Управление по делам архивов администрации Тюменской области, 2000. С. 42.


[Закрыть].

Петр I в 1715 году предпринял попытку отделить гражданское управление от военного на уровне уезда. Именным указом от 28 января 1715 года были полностью изменены обязанности ландрата в местном управлении. Согласно этому указу должности обер-коменданта и коменданта упразднялись в тех городах, где не было военного гарнизона. Комендант должен был стать исключительно командиром гарнизона, а его административные, судебные и фискальные обязанности переходили к ландратам. Указом от 10 ноября 1715 года ланд-ратам было велено провести перепись крестьян, бобылей и других тяглецов5353
  Указ. соч. Т. 5. № 2964 от 10 дек. 1715 г.


[Закрыть].

Само законодательство 1715 года о ландратах почти не нашло применения в Сибири. Во всех городах Сибирской губернии были военные гарнизоны (либо регулярные военные части, либо служилые люди «по прибору»), поэтому в большинстве городов сохранились коменданты, которые продолжали исполнять все свои прежние обязанности. Ничего не известно и о разделении Сибирской губернии на ландратские доли, и о переписи дворов ландратами. В Санкт-Петербург по требованию Сената ландратских переписных книг из Сибири прислано не было, а сами ландраты по вызову не явились5454
  Клочков М. В. Население России при Петре Великом по переписям того времени: в 2 т. Т. 1. Переписи дворов и населения (1678–1721). СПб.: Сенат. тип., 1911. С. 318–350.


[Закрыть].

Сохранились сведения о деятельности только двух ландратов в Сибирской губернии – тобольского В. П. Грекова и якутского И. Раки-тина. В. П. Греков управлял Тобольском вместе с обер-комендантом С. П. Карповым в 1717–1719 годах, князь М. П. Гагарин назвал его в письме царскому секретарю А. В. Макарову даже «ландратом Сибирской губернии». Якутский ландрат И. Ракитин сменил в 1716 году коменданта П. Немтинова и единолично управлял уездом до 29 марта 1720 года5555
  Иванов В. Ф. Русские письменные источники по истории Якутии XVIII – начала XIX в. Новосибирск: Наука, 1991. С. 56.


[Закрыть].

Будучи в должности «начального человека» Сибирского приказа, а впоследствии в должности сибирского губернатора, М. П. Гагарин полностью контролировал в 1706–1718 годах все назначения на должности воевод, обер-комендантов, комендантов и ландратов. После возникновения Сибирской губернии по его предложениям из Сената в Сибирь было послано «ис шляхетства для правления дел тамошних 48 человек». Но, как позже выяснилось на следствии, М. П. Гагарин назначал на должности комендантов «как ис шляхетства, так и ис приказных людей», которые «отбываясь службы и укрываясь от смотров и посылок в армейские полки… вымышленным своим пралазом в губернию к делам самовольно… а иные ис купечества и сосланные за вины, добивались к делам»5656
  РГАДА. Ф.214. Оп. 5. Д. 2648. Л. 36 об.


[Закрыть].

За период с 1711 по 1719 год на должностях обер-комендантов, комендантов и ландратов в Сибири работали 57 человек, в том числе 32 стольника, восемь московских служилых людей «по отечеству», восемь офицеров, один выходец из московской Мещанской слободы, три дьяка и пять выходцев из сибирских дворян и детей боярских5757
  Акишин М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири в XVIII веке: структура и состав государственного аппарата. М. – Новосибирск: Древлехранилище, 2003. С. 86; Вершинин Е. В. Воеводское управление Сибири (XVII в.). Екатеринбург, [Б. и.], 1998. С. 160.


[Закрыть].

Выбирая среди претендентов на должности воевод и комендантов, М. П. Гагарин стремился окружить себя родственниками и старыми «знакомцами». При назначении на должности комендантов и ландратов князь М. П. Гагарин учитывал более не «породу», а «заслуги», административный опыт и преданность претендента. Так, в 1708–1709 годах на службе в Сибири пребывали трое племянников князя М. П. Гагарина5858
  РГАДА. Ф. 214. Оп. 5. Д. 1865. Л. 2; Д. 1956. Л. 1; Ф. 248. Кн. 156. Л. 3.


[Закрыть]. Должность коменданта Томска в 1713–1715 годах занимал «свойственник» М. П. Гагарина стольник Р. А. Тарханиотов5959
  Указ. соч. Ф. 214. Оп. 5. Д. 2662. Л. 1–24.


[Закрыть].

Князь М. П. Гагарин за назначения на административные должности в Сибирь брал взятки. Сведения о них содержат документы следствия. 18 февраля 1721 года Ф. Некрасов, дворовой князя М. П. Гагарина, при проведении «розыску в застенке, с подъему и пытки» сознался, что А. Усталкова губернатор назначил комендантом в Кунгур, взяв с него полторы коробки золота, с П. Коноплина «от отпуску в Шадринскую слободу» – две коробки золота, С. Дурново «князю Гагарину принашивал коробошного золота от отпуску на приказы в слободы, а сколько коробок, того он не ведает, потому что принашивал он не по одно время, да ему, Некрасову, дал деньгами рублев сто или больше»6060
  Там же. Ф. 199. Портф. 497. Ч. 1. Л. 318 об. 319.


[Закрыть]. Е. Левонов на допросе сознался, что в 1712 году за назначение комиссаром в Терсяцкую слободу дал М. П. Гагарину коробку золота, стольнику С. Карпову и княжескому дворовому Я. Матвееву – пять аршин «штофу с золотыми травками» и три червонца6161
  Анпилогов Г. Н. Губернские комиссары при Петре I: 1711–1718 гг. // Моск. ун-т. Ист. фак-т. Доклады и сообщения. Вып. 8. М.: Изд-во МГУ, 1948. С. 35.


[Закрыть].

Мероприятия князя М. П. Гагарина по отбору верных ему чиновников вступали в вопиющее противоречие с законодательством Петра I. Губернская реформа привела к крупным изменениям в обеспечении гражданской службы, которые свидетельствуют о бюрократизации общества. Состав и обеспечение служащих губернской канцелярии были определены именным указом 1715 года. Согласно этому указу губернской канцелярией единолично руководил губернатор с жалованьем в 1 200 руб. и 600 пудов хлеба6262
  Бельский К. С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 6.


[Закрыть]. Канцелярские дела вершили подьячие, которым было определено фиксированное жалованье: старым подьячим – 60 руб. и 30 пудов, «средней статьи» – 40 руб. и 20 пудов, молодым – 15 руб. и 10 пудов хлеба в год6363
  ПСЗРИ – 1. Т. 5. № 2879 от 28 янв. 1715 г.


[Закрыть]. В том же году было определено жалованье ландрату и его подчиненным: ландрату – 120 руб. и 120 четвертей хлеба, комиссару – 60 руб. и 60 четвертей хлеба, четырем подьячим – по нормам, определенным для губернской канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо окладного жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество.

Коменданты и ландраты 1710-х годов, как и воеводы XVII века, в своей деятельности опирались на местные государственные и сословные органы.

Одно из важных изменений 1710-х годов произошло в таможенном управлении и управлении «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». Для увеличения казенных доходов от сибирской торговли князь М. П. Гагарин в 1713 году пересмотрел таможенный устав 1698 года, считая, что он создал льготные условия для торговых людей, особенно для тех, кто торговал внутри Сибири. Губернатор ввел в действие новый устав 1713 года, по которому в Сибири вновь вводился дополнительный сбор десятинной «перекупной» пошлины при перепродаже товаров, кроме хлеба и прочих съестных припасов. С товаров же и пушнины, вывозимых за границу, равно как и с ввозимых из-за границы, устанавливался двойной сбор десятинной пошлины. Возвращаясь к жестким нормам таможенного обложения, авторы устава провозглашали: «А есть ли приезжим купецким людем то пошлинное взятье будет в тягость и им в том неволи нет, сильно их не прежде ни ныне никто не посылал для тоже промыслу; кому тягостно тот не будет ездить»6464
  РГАДА. Ф. 214. Кн. 1596. Л. 30–37; История Сибири с древнейших времен до наших дней: в 5 т. Т. 2: Сибирь в составе феодальной России. Л.: Наука, 1968. С. 136.


[Закрыть].

Пошлины собирались по новому таможенному уставу 1713 года не сразу и не везде одновременно. Так, в Иркутске по статьям 1713 года пошлины стали впервые брать только в 1716 году. Новый порядок таможенного обложения просуществовал только до 1720 года. И уже в 1722 году сибирский губернатор князь А. М. Черкасский требовал от таможенных властей и воевод неукоснительного соблюдения таможенных правил, установленных статьями 1698 года. В дальнейшем устав 1698 года действовал в Сибири до отмены в 1753 году внутренних таможен6565
  Миллер Г. Ф. Описание о торгах сибирских. СПб.: Тип. Императорской Академии наук, 1756. С. 15, 169.


[Закрыть].

Приказчики, назначавшиеся комендантом, оставались главным звеном управления «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». В 1711 году появился именной указ, по которому этот пережиток кормленческой системы управления вообще упразднялся, а вместо приказчиков в слободах должны были выбираться из крестьян бурмистры: в больших слободах по три, в малых – по два человека. В некоторых сибирских слободах приказчики действительно исчезают (острогами они продолжали управлять и после 1711 года). Восстановление власти казенных приказчиков в слободах относится исследователями к 1716 году6666
  Власть в Сибири: XVI – начало XX в. 2-е изд., перераб. и доп. / сост. М. О. Акишин, А. В. Ремнев. Новосибирск: ИД «Сова», 2005. С. 50.


[Закрыть]. Но бурмистры в деревне сохранялись и после этого: в 1721 году с томских крестьян собирали по три копейки с одной десятины казенной пашни «на выборных бурмистров»6767
  Емельянов, Н. Ф. Население Среднего Приобья в феодальную эпоху (состав, занятия и повинности): в 3 ч. Ч. 1. Томск: Изд-во ТГУ, 1980. С. 132.


[Закрыть].

Создание бюрократического органа надзора за деятельностью государственных чиновников стало главным новшеством губернской реформы. Именным указом от 2 марта 1711 года был учрежден институт фискалов. Именным указом от 17 марта 1714 года были подробно определены организация и обязанности фискалатуры. Во главе ее был поставлен обер-фискал и с ним четыре «товарища», «в том числе два из купечества, которые б могли купеческое состояние тайно ведать». Обер-фискал назначался царем и непосредственно «сносился» с Сенатом. При губернских канцеляриях назначались провинциал-фискалы с тремя «товарищами», в городах («смотря по пропорции города») – от одного до двух фискалов6868
  ПСЗРИ – 1. Т. 5. 2786 от 17 марта 1714 г.


[Закрыть].

Учреждение фискалов, доходы которых зависели от количества и качества их доносов, вызывало повсеместное недовольство в России. С тем же отношением фискалы встречались и в Сибири. Сибирский провинциал-фискал И. И. Уваров жаловался князю М. П. Гагарину на то, что в городах Сибири коменданты препятствуют деятельности фискалов. Отношение сибиряков к этой должности ярко проявилось в деле о назначении енисейского фискала. Комендант Енисейска послал служилого К. Аксенова с доношениями к губернатору в Тобольск. От князя М. П. Гагарина казак привез запечатанный пакет с указами для коменданта. В пакете оказался указ о назначении К. Аксенова енисейским фискалом (назначение фискалов входило в полномочия губернатора). Все жалобы и просьбы Аксенова об освобождении его от позорных обязанностей оказались безответны6969
  Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719–1727 гг. / М. М. Богословский. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1902. С. 305.


[Закрыть].

В итоге проведение губернской реформы привело к перестройке управления Сибири на бюрократических началах и по «иноземным» образцам. Властные полномочия Сибирского приказа перешли к губернатору, что привело к унификации управления краем в рамках всего российского государства. Сложилась иерархия местного управления из четырех звеньев, характерная для бюрократической организации: губерния – разряд (обер-комендантская провинция) – уезд – крестьянские остроги и слободы и ясашные волости. Важным этапом в становлении бюрократического управления стали замена принципа «породы» принципом «заслуги» при повышении по службе, введение жалованья за «должность», присяги «на верность государственной службе». Создание института фискалов стало проявлением бюрократического принципа недоверия «слугам» государства сверху донизу. В ходе реформы выросла численность аппарата управления: если в 1699 году в Сибири количество воевод и их «товарищей», дьяков и подьячих всех приказных изб составляло 153 чел., то в 1715 году насчитывалось уже 184 чиновника7070
  Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII в. М.: РОССПЭН, 2007. С. 115.


[Закрыть].

Отсутствие должного контроля над деятельностью сибирского губернатора князя М. П. Гагарина в условиях бюрократизации государственного аппарата привело к усилению злоупотреблений со стороны местных чиновников. Доносителем о злоупотреблениях сибирского губернатора стал старый его «знакомец» московский фискал А. Я. Нестеров. В 1714 году он донес Петру I, что проведал «в подлинник» о незаконных махинациях князя М. П. Гагарина и его «приятелей». Несмотря на провал первого следствия, А. Я. Нестеров продолжал доносить царю о злоупотреблениях в Сибири. Указом от 9 декабря 1717 года Петр I поручил провести следствие новой «розыскной канцелярии» лейб-гвардии майора И. И. Дмитриева-Мамонова7171
  Огородников В. И. Из истории вопроса о центральных учреждениях в России при Петре Великом. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1917. С 61.


[Закрыть].

В декабре 1717 года был арестован князь М. П. Гагарин, а затем «под караул» попали более двадцати сибирских администраторов. Широкомасштабный «розыск», в ходе которого проводились массовые опросы населения («повальные обыски») и применялись пытки (только М. П. Гагарина им подвергали трижды), выявил факты казнокрадства и насилия над населением.

По указу Петра I 14 марта 1721 года сенаторы заслушали дело князя М. П. Гагарина и «приговорили согласно» его «казнить смертью». Сибирский губернатор был обвинен в незаконной наживе на казенной торговле с Китаем, попытке кражи трех алмазных перстней и алмаза «в гнезде», принадлежавшего Великой княгине Екатерине Алексеевне, во взятках за отдачу на откуп винной и пивной продажи, присвоении казенных денег и товаров на тобольской таможне и т. д. Царь утвердил приговор – и князь М. П. Гагарин был публично повешен.

По указанию царя для европейцев пленным шведом Ф. Страленбергом и историком В. Н. Татищевым была создана легенда о том, что князь М. П. Гагарин пытался создать в Сибири независимое от России «королевство», за что и был так жестоко наказан Петром I. В XIX веке эта легенда получила широкое распространение среди сибирских краеведов. Однако никаких фактических данных для ее подтверждения не имеется. Напротив, сам Петр I оценивал дело князя М. П. Гагарина исключительно как яркий пример коррумпированности своей администрации. Так, именным указом от 17 апреля 1722 года самодержец «яко печатью, все уставы и регламенты» запечатал, «понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских». В обоснование своего указа император, в частности, ссылался на «правила гагариновы»7272
  Акишин М. О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск: НГУ, 1996. С. 142–204.


[Закрыть].

Реформа местного аппарата 1708–1715 годов несколько упорядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления и управления. Однако эта реформа не устранила разнообразия в местном управлении. Созданная ей бюрократическая цепочка правительственных учреждений и должностных лиц была еще очень слабой, чтобы сковывать любые проявления недовольства народных масс феодальным и налоговым гнетом, произволом чиновников и рекрутчиной.

Территориально-административное устройство Сибири в период правления Петра I претерпело значительные изменения. Эти преобразования сближали управление восточными и центральными регионами государства. В ходе губернской реформы 1708 года вся присоединенная к тому времени территория Сибири вошла в состав крупнейшей Сибирской губернии. Таким образом, административное единство Сибирского региона получило более четкое оформление. Однако необходимо учитывать, что в состав губернии вошли и территории, лежавшие за пределами географического региона, т. е. значительная часть Урала, а также так называемые поморские города. Конечно, такая административная единица была чрезвычайно громоздкой для эффективного управления7373
  Алексеев В. В. Азиатская Россия в геополитической и цивилизационной динамике. XVI–XX века // Ин-т истории и археологии УрО. М.: Наука, 2004. С. 333.


[Закрыть].

В период петровских реформ аппарат местного управления подвергся серьезной модернизации, которая предполагала рационализацию административно-территориального деления, разделение компетенции центральных и местных органов власти, унификацию структуры управления, ограничение возможностей для произвола властей, отделение суда от администрации. Новый аппарат местного управления, в том числе в восточных регионах России, в значительной степени был установлен по общероссийскому образцу. При этом, несмотря на несомненные успехи в деле унификации системы управления на уровне центральных институтов, местное управление по-прежнему характеризовалось региональными и локальными линиями, что в значительной степени обусловливалось сохранением традиционных структур низового управления. Конечно же, на среднем уровне (губернско-провинциальном) во многом стихийно сложившаяся система XVII века уступила место европеизированной шведско-германской структуре, введенной во всем государстве. Что же касается посадского, острожного и сельского уровней, то изменения здесь произошли чисто терминологические. Абсолютно не задетыми Петровскими реформами оказались и коренные народы Сибири.

Местное управление трансформировалось медленнее и противоречивее, так как именно на этом бюрократическом срезе труднее всего было согласовать и состыковать общегосударственные нормы-законы с местными порядками.

Преобразования местного управления происходили в 1719–1727 годах. Прежде всего, управление и суд были приближены к населению: вместо старых восьми (позже десяти) губерний были учреждены 50 новых провинций. Губернии хотя и сохранились, но были сокращены по площади территории, а губернатор по делам гражданского управления уравнен в своей компетенции с провинциальным воеводой. Однако предполагалось, что губернатор сохранит свои полномочия по командованию военными силами в пределах всей старой губернии. На уровне провинции происходило разделение компетенции между государственными органами – впервые в истории России суд был отделен от администрации, созданы специализированные фискальные органы.

В законодательстве об организации и деятельности государственного аппарата были закреплены основные начала бюрократической системы управления. Принципы службы российских чиновников XVIII века стали соответствовать отличительным признакам, характеризующим патримониальную бюрократию: 1) государственный аппарат был преобразован на основах служебной иерархии и специализации; 2) его деятельность была урегулирована в процессуальном праве; 3) чиновники были отделены от собственности на средства управления (запрещение «кормлений», отмена поместного обеспечения службы), в результате чего они стали материально зависеть от государственной организации и подчиняться организационной дисциплине; 4) была закреплена необходимость специальной образовательной подготовки чиновников.

При проведении провинциальной реформы в Сибири Петр I сразу же пошел на значительные отступления от законодательства. Сибирский губернатор князь А. М. Черкасский был назначен на должность именным указом от 29 мая 1719 года, т. е. как «особо доверенное лицо царя», которому было велено «ведать все сибирские городы»7474
  РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 127–127 об.


[Закрыть]. При назначении князю была дана единая для всей России воеводская инструкция 1719 года7575
  Емельянов Н. Ф. Военно-административный аппарат Сибири и средства по его содержанию // Из истории Сибири. Вып. 3. Томск: ТГУ, 1971. С. 36.


[Закрыть], но одновременно поручено самому подбирать чиновников (до вице-губернатора включительно). С теми же полномочиями именным указом от 15 января 1724 года на должность сибирского губернатора был назначен князь М. В. Долгоруков7676
  Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень: Управление по делам архивов администрации Тюменской области, 2000. С. 57.


[Закрыть].

В Сибирской губернии, как и во всей России, власть строилась по коллегиальному принципу. В соответствии со «штатом Сибирской губернии» 1724 года во главе губернии находилось губернское правление в составе губернатора в ранге генерал-лейтенанта, вице-губернатора в ранге генерал-майора, коменданта в ранге бригадира или плац-майора. При губернском правлении действовала губернская канцелярия7777
  РГАДА. Ф. 24. Оп. 1. Д. 25. Л. 1–7.


[Закрыть].

При подготовке провинциальной реформы предполагалось, что общее руководство провинцией будет осуществлять воевода. Под его надзором должны были действовать чиновники специализированных органов управления: камерир – заведующий сборами податей в провинции и казенными имуществами; рентмейстер – казначей, принимающий и выдающий провинциальную казну по ордерам и квитанциям строго определенной формы; провиантмейстер – заведующий натуральными сборами провинции. Каждый из этих администраторов имел свою канцелярию и руководствовался в своей деятельности должностной инструкцией, имевшей силу общероссийского закона. В самих инструкциях перед чиновниками ставились широкие задачи по развитию и благоустройству вверенных им территорий7878
  Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719–1727 гг. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1902. С. 87–91, 128–129.


[Закрыть].

В именном указе от 29 мая 1719 года о разделении российских губерний на провинции сразу стали заметны отступления от замысла реформы. По этому указу из состава Сибирской губернии выделялись две самостоятельные провинции – Соликамская и Вятская7979
  ПСЗРИ – 1. Т. 5. № 3380 от 29 мая 1719 г.


[Закрыть]. В именном указе о назначении губернатором князя А. М. Черкасского выделение этих провинций из старой Сибирской губернии дополнялось предписанием подготовить проект разделения «сибирских городов» еще на несколько провинций8080
  РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 127–127 об.


[Закрыть].

А. М. Черкасский в своем донесении Сенату от 10 мая 1720 года предложил создать три провинции: Тобольскую (Тобольский, Верхо-турский, Туринский, Пелымский, Тюменский, Тарский и Березовский уезды); Енисейскую (Енисейский, Туруханский, Томский, Кузнецкий, Сургутский, Нарымский и Кетский уезды) и Иркутскую (Иркутский, Илимский, Красноярский, Нерчинский и Якутский уезды)8181
  РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 128–129 об.


[Закрыть]. Рассматривая этот проект, можно предположить, что князь А. М. Черкасский при выделении провинций исходил из старого деления «сибирских городов» на разряды. В своем предложение князь учел активное развитие торговли с Китаем в начале XVIII века, и в этой связи повышалось значение Иркутской провинции, к которой были отнесены части старого Енисейского и Ленский разряды.

Примерно через год губернатор внес некоторые изменения в свой проект, предложив Сенату передать Сургутский уезд к Тобольской провинции, а Красноярский – к Енисейской, аргументируя свое предложение «близостью расстояния» между этими городами. Проводя в Сибири одну из самых бюрократических реформ местного управления XVIII–XIX веков, князь в своих действиях продолжал опираться, по его словам, на мнение обывателей8282
  Там же. Л. 1197–1198.


[Закрыть].