Текст книги "Административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века"

Предложения князя А. М. Черкасского были утверждены Сенатом только в 1724 году после назначения губернатором князя М. В. Долгорукова. В 1726 году в административно-территориальном делении Сибири произошло еще одно изменение: из Енисейской в Тобольскую провинцию были переданы Томский, Кузнецкий, Нарымский и Кетский уезды8383
  Там же. Ф. 24. Оп. 1. Д. 25. Л. 1–17.


[Закрыть].

В Енисейске и Иркутске провинциальные воеводы появились только в 1724 году (И. Вердеревский и лейб-гвардии капитан М. П. Измайлов). Однако в противоречие законодательству провинциальной реформы они оказались в зависимости от сибирского губернатора, и их взаимоотношения с ним, скорее, следует сравнивать со взаимоотношениями тобольского и разрядных воевод XVII века. В каждой из трех провинций Сибири учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерирской конторе «обретались… сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов»8484
  Там же. Л. 1–7.


[Закрыть].

Наряду с административными и фискальными органами общей компетенции в Сибири создавались специализированные органы по управлению делами церкви во главе с Синодом. Горными делами стала заниматься Берг-коллегия, именно с этого момента началось формирование уральского горного округа с особым административным устройством8585
  Геннин В. Уральская переписка с Петром I и Екатериной I. Екатеринбург: Банк культурной информации, 1995; История Урала с древнейших времен до 1861 г. М.: Наука, 1989. С. 296; Пензин, Э. А. Сибирский обер-бергамт – орган управления горнозаводской промышленностью Урала в первой половине XVIII в. // Проблемы генезиса и развитии капитализма на Урале: История, историография, источниковедение. Свердловск: УрГУ, 1986.


[Закрыть]. Управление приписными крестьянами в декабре 1721 года было поручено земской конторе и судной канцелярии.

Согласно провинциальной реформе вместо старых уездов предполагалось создать новую единицу административного деления – дистрикт, включавший 2 000 тяглых дворов. Дистриктом должен был управлять земский комиссар, назначаемый Камер-коллегией и подчиненный непосредственно провинциальному воеводе. Комиссар был главным агентом воеводской власти в дистрикте, объединяя в своих руках все административно-полицейское управление. Его обязанности также устанавливались в специальной должностной инструкции, единой для всей России.

Сохранение в Сибири уезда как основной административной единицы предопределило большие отступления от установленной в законодательстве структуры управления губерниями. Дистрикты были созданы только в ведомстве уральских горных заводов (Камен-ский, Камышловский, Краснослободский, Ишимский, Окуневский, Уктусский, Шадринский и Ялуторовский) и на пограничных с Китаем территориях Восточной Сибири (Балаганский, Верхоленский, Иркутский подгородный и Селенгинский). Государственная власть в них была представлена земским комиссаром, земским судьей (с 1722 года судебным комиссаром)8686
  ПСЗРИ – 1. Т. 6. № 3935 от 4 апр. 1722 г.


[Закрыть] и фискалом.

Несмотря на то, что основная часть территории Сибирской губернии не была разделена на дистрикты, а во главе уездов оставлены воеводы и управители, должность земских комиссаров была введена. Недостаток кадров на должности земских комиссаров в высших центральных учреждениях приводил к тому, что сибирские губернаторы и воеводы назначали их из сибирских служилых людей.

В Илимском уезде в феврале 1720 года управителем из Иркутска был назначен местный дворянин И. С. Литвинцев, и в 1721 году ему велено было выбрать земского комиссара и камерира. В апреле того же года «илимские всяких чинов служилые люди» выбрали камериром сына боярского П. Щегорина и земским комиссаром сына боярского П. Завьялова. Новое преобразование управления уездом было проведено в связи с организацией Иркутской провинции. С июля 1723 года вместо «управителей» из Иркутска в Илимск стали присылать земских комиссаров – сына боярского П. И. Соловарова (июль – декабрь 1723 года), сибирского дворянина Ф. Г. Лоншакова (1724 – январь 1725 года), П. И. Татаринова (январь 1725 – март 1727 года)8787
  Шерстобоев В. Н. Илимская пашня: в 2. Т. 1. Пашня Илимского воеводства XVII и начала XVIII в. Иркутск: Иркут. обл. гос. изд-во, 1949. С. 130–134.


[Закрыть]. В результате чего в 1723–1727 годах Илимский уезд управлялся как обычный дистрикт. «Выборные комиссары от земли», вводившиеся в России при проведении податной реформы с 1723 года, в Сибири не были учреждены. Среди документов Сената М. М. Богословский выявил список выборных комиссаров 1724 года, в котором перечислены комиссары, выбранные из помещиков в центре и из крестьян в Поморье; данных о Сибири там нет8888
  Богословский М. М. Указ соч. С. 405–408.


[Закрыть]. В том же году князь М. В. Долгоруков доносил в Сенат, что не может прислать к князю И. В. Солнцеву-Засекину «комиссаров к сборам», так как все сибирские дворяне и дети боярские определены в подушный оклад. Сенатская справка 1725 года свидетельствует, что из Сибири о выборных комиссарах «ведомости не прислано»8989
  РГАДА. Ф. 248. Кн. 711. Л. 512.


[Закрыть].

При реализации провинциальной реформы суд был отделен от губернской администрации. По мнению Петра I, суд должен был создаваться «от высокого начальства», т. е. верховной судебной властью обладает монарх, от его имени суды и осуществляют правосудие; дела в суде разбирают коллегиально «некоторое число честных особ»; суд не может отказать в челобитье относящемуся к его подсудности и после разбора дела должен вынести «по правам» решение9090
  Законодательство Петра I. М.: Юрид. лит, 1997. С. 824.


[Закрыть].

Идеологическое обоснование судебной реформы было дано в именном указе от 22 декабря 1718 года. Вмешательство монарха в осуществление правосудия было ограничено изветами по первому и второму пункту «слова и дела». Петр I объяснил такое ограничение своей загруженностью: «челобитчики непрестанно его царскому величеству докучают о своих обидах, везде, во всяких местах не дают покою», он же, обремененный «воинскими и прочими несносными трудами», не способен удовлетворить всех прошений. Однако он понимает, «что всякому своя обида горька есть и несносна», и «для полного удовольства челобитчикам всем суда правого» учреждает нижние суды в городах и провинциях. На их решения можно было жаловаться в надворные суды, создаваемые в «знатных губерниях», на решения надворных судов – в Юстиц-коллегию, а на ее решения можно было подавать жалобы сенатскому секретарю. Сенат решал дело окончательно, в последней инстанции9191
  ПСЗРИ – 1. Т. 5. № 3261 от 22 дек. 1718 г.


[Закрыть].

С 1720 года основными судебными органами на местах стали надворные суды и городовые судьи. Надворные суды были созданы по именному указу от 8 января 1719 года9292
  Указ. соч. Т. 5. № 3453 от 16 нояб. 1719 г.


[Закрыть]. На территории Сибирской губернии было создано два надворных суда – Тобольский (1720 года) и Енисейский (1722 года). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиальных началах. Присутствие их составляли президент, вице-президент и несколько асессоров. При них действовали канцелярии, возглавлявшиеся секретарями. При создании надворных судов предполагалось, что они будут отделены от администрации. В «Инструкции, или наказе воеводе» 1719 года говорилось, что воеводе «не подлежит ссор тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их помешательства чинить»9393
  Законодательство Петра I. М.: Юрид. лит., 1997. С. 430.


[Закрыть]. Однако на практике с 1721 года Юстиц-коллегия, как правило, назначала президентами и вице-президентами надворных судов губернаторов и вице-губернаторов, считая, что от соединения должностей будет «лучшее в делах отправление»9494
  Указ. соч. Т. 5. № 3282 от 15 янв. 1719 г., 3453 от 16 нояб. 1719 г.; Т. 6. № 3847 от 10 нояб. 1721 г.


[Закрыть]. В отличие от современных судов, надворные суды не были самостоятельными и независимыми, но находились «под особливым… повелением» Юстиц-коллегии. Несмотря на это, они обладали некоторой самостоятельностью: если суд считал, что распоряжение коллегии противоречит «указам и высокому интересу его величества», он, не исполняя предписанного, сообщал об этом коллегии. Если коллегия подтверждала распоряжение, а суд продолжал не соглашаться с ним, он был обязан исполнить распоряжение, однако немедленно должен был довести свое мнение до Сената.

Важнейшим принципом кадровой политики было требование Петра I назначать судейских чиновников из офицеров, «которые много служили» и отставлены за старостью или за ранами. С одной стороны, это вело к дефициту кандидатов для назначения на эти должности, с другой – судьями становились отставные ветераны, не способные «из-за болезней и ран» и «по старости» к военной службе, т. е. искалеченные на войне пожилые люди. Кроме того, судьи из бывших офицеров были не знакомы с обширным, противоречивым и трудным для понимания гражданским законодательством.

Эти принципы кадровой политики старались соблюдать в Сибири. В 1720–1721 годах дела Тобольского надворного суда вершили князья С. М. и М. И. Козловские9595
  РГАДА. Ф. 941. Оп. 1. Д. 2.


[Закрыть]. В 1722 году президентом суда стал губернатор князь А. М. Черкасский, вице-президентом – подполковник Р. Ушаков, асессорами – майоры князь Н. Мещерский, Н. Кондырев, ротмистр А. Коротеев, капитан Ф. Старого-Милюков9696
  Кирилов И. К. Указ. соч. С. 206.


[Закрыть]. В 1723 – начале 1724 года Сибирскую губернию и надворный суд возглавляли, сменив уехавшего в столицу князя А. М. Черкасского, бригадир А. М. Сухарев, а затем комнатный стольник князь С. М. Козловский. С 1724 года губернатором и президентом надворного суда стал князь М. В. Долгоруков9797
  Памятники Сибирской истории XVIII в. СПб.: Тип. М-ва внутр. дел, 1885. Кн. II. № 90, 98, 107, 108.


[Закрыть]. Дела суда вел «писарь за секретаря» Н. Злобин. Подбор членов присутствия надворного суда оказался неудачным – все они в последующем обвинялись в злоупотреблениях.

Из отставных офицеров состоял Енисейский надворный суд: его президентом с 1722 года был отставной полковник А. Т. Возницын, вице-президентом – подполковник Г. Т. Опухтин9898
  Быконя Г.Ф. Русское неподатное население… С. 71.


[Закрыть].

Надворный суд рассматривал уголовные («криминальные») и гражданские дела, а также дела о должностных преступлениях местной администрации, включая провинциальных воевод. Надворный суд в первой инстанции рассматривал дела о должностных преступлениях и по фискальным доносам, а также все уголовные и гражданские дела в том уезде, где он располагался. В качестве второй инстанции надворный суд рассматривал дела, поступавшие в порядке апелляции из нижних судов. Однако компетенция надворного суда (как и нижних судов) была ограничена по роду дел и кругу лиц. Из юрисдикции надворного суда были изъяты дела о государственных преступлениях, рассматривавшиеся в Преображенском приказе, и поземельные дела, судившиеся в Вотчинной коллегии. Из его ведения были изъяты дела об офицерах и солдатах гвардии, которые обладали привилегией на подсудность в качестве истцов и ответчиков только Преображенскому приказу, и о посадском населении городов, чьи тяжбы рассматривались в Главном и городовых магистратах.

Низшей инстанцией государственных гражданских судов были «провинциальные» (коллегиальные) суды и единоличные трибуналы «городовых» («земских») судей, создававшиеся с 1719 года9999
  ПСЗРИ – 1. Т. 6. № 3577 от 4 мая 1720 г., 3847 от 10 нояб. 1721 г.


[Закрыть]. Судебный округ этих судов составлял дистрикт (либо уезд). «Нижним» судам в первой инстанции были подсудны «дела судныя, розыскныя, сыскныя и прочия земския дела, принадлежавшие до государственной коллегии Юстиции», из которых простые дела судья должен был вершить сам, а в важных и спорных случаях отсылать свой приговор на утверждение в надворный суд. Как и надворным, «нижним» судам были подсудны сельские обыватели и те из горожан, которые не принадлежали к составу посадских людей. Провинциальные суды и городовые судьи в 1719–1722 годах были полностью отделены и независимы от административных органов.

В 1722 году по указу Сената «нижние» суды были реформированы: провинциальные суды и должности городовых судей ликвидировались, вместо них в провинциальных городах, где не было надворных судов, вводились новые провинциальные суды (в Сибири они созданы не были), а в мелких городах – подчиненные воеводам судебные комиссары100100
  Указ. соч. Т. 6. № 3935 от 4 апр. 1722 г.


[Закрыть]. Судебный округ судебного комиссара составляли один или несколько уездов. Судебным комиссарам были подсудны незначительные гражданские и уголовные дела «челобитчиковы», т. е. возникавшие путем иска со стороны частных лиц. Указ от 4 апреля 1722 года ограничил цену иска, подлежавшего ведению судебного комиссара, 50 рублями. Из подсудности судебных комиссаров были изъяты дела по донесениям фискалов, они проводили по таким делам только предварительное дознание и передавали их в надворный суд. На них распространялись ограничения по разбору дел о посадских людях и населению церковных земель.

Для городовых судей (судебных комиссаров) апелляционными инстанциями были надворные суды. Однако это закрепленное в законе право истца и ответчика на практике оказывалось бессмысленным. Юридически безграмотные и коррумпированные судьи надворного суда ничем не могли им помочь. Если последние в затруднительных случаях обращались за разъяснениями в Тобольский надворный суд, то «тем никакой резолюции того суда судьи не чинят, только чинят волокиты и разорение»101101
  ПСЗРИ – 1. Т. 7. № 5015 от 21 февр. 1727 г.


[Закрыть].

По правилам законодательства 1720 года в Сибирь городовые судьи назначались Сенатом из кандидатов Юстиц-коллегии. Так, в этом году был послан в Тобольский надворный суд Л. Верещагин, начавший службу среди «потешных» солдат молодого Петра I, в дальнейшем – участник азовского похода, солдат Преображенского полка, подключник Сытного двора. В 1721 году Л. Верещагин из надворного суда был переведен городовым судьей в Тару. В 1722 году Л. Верещагин пытался активно влиять на ход следствия о Тарском бунте, поэтому у него и возник конфликт со следователем И. Ботасовым. Последнему удалось доказать, что Л. Верещагин был виновен в двух убийствах102102
  Покровский Н. Н. Антифеодальный протест урало-сибирских крестьян-старообрядцев в XVIII в. Новосибирск: Наука, 1974. С. 35, 36.


[Закрыть].

Из-за недостатка кандидатов для замещения должностей городовых судей с 1720 года их нередко стали назначать губернатор и воеводы. В Сибири кандидатов на эту должность было также недостаточно, и на должности судей попадали случайные люди103103
  Власть в Сибири: XVI – начало XX в. 2-е изд., перераб. и доп. / сост. М. О. Акишин, А. В. Ремнев. Новосибирск: ИД «Сова», 2005. С. 65.


[Закрыть]. В 1720 году на должность верхотурского судьи был назначен шведский пастор – принявший православную веру Карл Страндберг. Позднее он попал под следствие, и о его моральном облике были допрошены знавшие его шведы. С их слов «ево, Стандберга, не только в России, но и в своей Швецкой земле за доброго человека не признавали, но токмо за злодея»104104
  РГАДА. Ф. 371. Оп. 1. Д. 1685. Л. 1–27.


[Закрыть].

Подушная перепись населения и реформы в провинции привели к кардинальным изменениям в сословном самоуправлении. В обеспечении этих крупных реформ важную роль сыграл чрезвычайный орган управления (переписная канцелярия «свидетельства м. п. душ» полковника князя И. В. Солнцева-Засекина), подчиненный непосредственно Петру I и Сенату. Действовала канцелярия на основании высочайше утвержденной 5 февраля 1722 года «Инструкции, или наказа генералитету и штаб-офицерам», назначенной к «свидетельству м. п. душ» и «расположению полков», которые впредь должны были содержаться на сборы подушной подати Сибирской губернии.

«Свидетельство душ» в Сибирской губернии фактически вылилось в новую всеобщую перепись, которая позволила переписной канцелярии И. В. Солнцева-Засекина заниматься решением проблем определения сословной принадлежности различных групп сибирского общества105105
  ПСЗРИ – 1. Т. 6. № 3898 от 5 февр. 1722 г., 3901 от 5 февр. 1722 г., 3919 от 15 марта 1722 г., 3999 от 10 мая 1722 г.; Анисимов, Е. В. Податная реформа Петра I: Введение подушной подати в России 1719–1728 гг. Л.: Наука, 1982. С. 80–115.


[Закрыть]. В 1722–1723 годах И. В. Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в государственные крестьяне106106
  РГАДА. Ф. 248. Кн. 711. Л. 496–517.


[Закрыть]. В рамках общероссийской политики по уничтожению «приборного» войска и замене его регулярными военными частями это начинание И. В. Солнцева-Засекина было совершенно логично.

Действия военного ревизора вызвали недовольство занимавшего губернаторскую должность князя С. М. Козловского, а затем губернатора – князя М. В. Долгорукова. В 1723 году в доношении в Сенат С. М. Козловский обосновывал необходимость сохранения служилых людей в Сибири их ратной службой и административно-полицейскими обязанностями. Эти же аргументы повторил в 1724 году в доношении в Сенат князь М. В. Долгоруков: «А Сибирскую губернию с другими губерниями сравнять невозможно для того, что царедворцев и прочих чинов и шляхетства никого не обретается, а служили… дворяне и дети боярские из денежного и хлебного жалованья, а окроме Тобольска Сибирской губернии в городех полков салдатских нет, и для розсылок казаков у воевод ни единого человека не имеется»107107
  Там же. Л. 496–517.


[Закрыть].

Князь М. В. Долгоруков в том же году подал в Сенат составленные им «штаты» необходимых для Сибирской губернии служилых людей. Он предложил установить их число во всех сибирских городах в 9 131 чел. с годовым жалованьем в 58 201 руб., 26 362 четверти ржи, 6 271 четверть овса и 1 120 четвертей круп. Сенатскими указами 1725 и 1727 годов эти «штаты» были утверждены, а находящиеся на службе сибирские дворяне, дети боярские и казаки «до указу» освобождены от подушной подати108108
  Кирилов И. П. Указ. соч. С. 260–300; История казачества Азиатской России: в 3 т. Т. 1. Екатеринбург: Уро РАН, 1995. С. 88, 89.


[Закрыть]. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению военной иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоуправления и резкому уменьшению роли казачества в общественно-политической жизни Сибири.

В 1720 году была проведена городская реформа, создан Главный магистрат, и в январе 1721 года опубликован его Регламент. Местными органами городского самоуправления стали губернские и городские магистраты. «Яко глава и начальство… всему гражданству» магистраты получали большую власть над посадским населением: судили его, содержали «в своем смотрении полицию», собирали подати и отсылали их по определению Камер-коллегии, учреждали «всю экономию (или домостроительство) города». По этим делам они подчинялись Главному магистрату109109
  ПСЗРИ – 1. Т. 6. № 3708 от 16 янв. 1721 г.


[Закрыть]. Наряду с магистратами, в городах сохранились посадские сходы и земские старосты.

Новые органы городского самоуправления энергично взялись за вопросы, важные для сибирских посадов. Прежде всего они занялись «верстанием» в посады новых «тяглецов» и поддержали предложенную И. В. Солнцевым-Засекиным инициативу о массовой записи в посады служилых людей по их торгам и промыслам.

Князь С. М. Козловский, выступавший против этих действий, пытался обосновать свою позицию правовыми аргументами. Он писал, что по указу 1722 года причисление к посадскому тяглу было возможно только для тех «охотников», которые предъявят капитала более 500 руб. Князь запросил у тобольского магистрата справку о торгах новозаписанных тяглецов. Оттуда смогли дать сведения только о двоих: «тобольского второго полку казак Нефед Едомин имеет торгу на 300 руб.», «казак Василей Глазунов имеет торги и с торгов платит многую пошлину». С. М. Козловский доказал, что тобольские бургомистры приписывали к посаду новых тяглецов с нарушением законодательства о «посадском строении».

Проведение первой ревизии привело к оформлению сословия государственных крестьян. Согласно «Плакату о подушной подати» 1724 года, в его состав вошли «однодворцы, татары, ясашные и Сибирской губернии пашенные прежних служб, копейщики, рейтары, драгуны, солдаты, казаки, пушкари, зачинщики и рассыльщики и всякого звания люди, которые в поголовную перепись написаны и в расклады на полки положены, кроме астраханских и уфимских татар и башкирцев и сибирских иноверцев, которых переписывать и в полки раскладывать не велено»110110
  ПСЗРИ – 1. Т. 7. № 4533 от 26 июня 1723 г.


[Закрыть].

Оброчные и «государевы» пашенные и крестьяне стали основой для формирования сословия государственных крестьян в Сибири. Следует отметить, что десятинная пашня и оброк сохранялись в Сибири до начала 1760-х годов. Инициатором их сохранения был губернатор князь М. В. Долгоруков. В 1725 году он писал в Сенат: «…и ежели десятинной пашни не пахать, то крестьянам всей земли будет не вспахать. А хотя и покупать в разных местах провиант, то здешним обывателям купить будет про свою нужду негде, и вельми хлеб в то время будет дорогою ценою я продажу». В феврале 1726 года последовал сенатский указ: «З государевых крестьян, которые пашут десятинную пашню… четырехгривенных денег, положенных вместо помещичья доходу, не имать». Тем же указом восстанавливался хлебный оброк111111
  РГАДА. Ф. 214. Кн. 1596. Л. 30–37; История Сибири с древнейших времен до наших дней: в 5 т. Т. 2: Сибирь в составе феодальной России. Л.: Наука, 1968. С. 136.


[Закрыть].

Отсутствие в Сибири дворянского землевладения и сохранение десятинной пашни и хлебного оброка в качестве основных податей с государственных крестьян привело к тому, что управление государственными крестьянами было поручено «подчиненным земским комиссарам» (т. е. фактически повсеместно была восстановлена должность казенного приказчика). Они сохранили свои административные и фискальные обязанности, а также полномочия в сфере суда. Как и прежде, при выполнении своих обязанностей они опирались на крестьянское «мирское» самоуправление.

Также в ходе первой ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сибирских «иноземцев». В 1720–1721 годах губернатор князь А. М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещенных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого решения выступил митрополит схимонах Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и «Плакатом» 1724 года сибирских аборигенов в подушный оклад определять было не велено112112
  Акишин М. О. Российский абсолютизм … С. 71.


[Закрыть].

Сохранение правового статуса ясачных «иноземцев» означало и сохранение сложившейся в их «землицах» и «волостях» системы управления. Специфика Сибири отразилась и на компетенции государственных судов в отношении аборигенного населения, традиционно судившегося со своими князцами и старшинами на основании обычного права. В 1727 году губернатор и президент надворного суда князь М. В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пельше судебным комиссарам быть не надлежит… для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы»113113
  ПСЗРИ – 1. Т. 7. № 5015 от 21 февр. 1727 г.


[Закрыть].

Основные причины неудачи провинциальной реформы: противоречия законодательства о реформе, недостаток профессиональных кадров для заполнения мест в новых органах власти, нехватка денежных и иных средств для финансирования новых органов местного управления, глубокий хозяйственный кризис 1720-х годов и т. д. Особо следует отметить то, что российские администраторы и судьи были воспитаны в традициях XVII века, а новые бюрократические учреждения XVIII века оказались для них просто чужды.

Таким образом, в первой четверти XVIII века самодержавная монархия с Боярской думой и боярской бюрократией превратились в абсолютную монархию во главе с императором, приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений (коллегий), а на местах – губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.

Преобразования государственности в России в полном объеме были распространены на Сибирь. Основные направления этих преобразований заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становления государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным следствием этих преобразований явилось становление патримониальной бюрократии.