Текст книги "Административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века"

1.2. Особенности управления Сибирью в 1730–1760-х годах

Непрочность системы государственного управления, возникшей в результате административных реформ первой четверти XVIII века, была очевидна. Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда – от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой, в отличие от передовых западноевропейских стран, господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался), действовали грубые формы насилия в области государственного строя и права. Поэтому именно с местного управления ещё при жизни Петра I началась реорганизация новых учреждений, завершившаяся при его ближайших преемниках.

В 1726–1727 годах были ликвидированы многие дорогостоящие и малоэффективные местные учреждения: Главный магистрат, земские и полковые комиссары, конторы рекетмейстерские и камерирских дел; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало финансовое положение страны. В манифесте от 9 января 1727 года правительство было вынуждено признать, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной…»114114
  Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII. М.: РОССПЭН, 2007. 338 с.


[Закрыть].

В 1726 году были упразднены дистрикты, а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 году Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В следующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения115115
  Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высш. шк., 1983. С. 113.


[Закрыть].

Созданные по местной реформе 1719 года отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и для осуществления своих задач были вынуждены обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.

Основным актом в сфере местного управления, определившим компетенцию местных правителей 30–50-х годов, стал общероссийский наказ губернаторам и воеводам, изданный 12 сентября 1728 года116116
  ПСЗРИ – 1. Т. 8. № 5333 от 12 сент. 1728 г.


[Закрыть]. В соответствии с этим законодательным актом губернаторы и воеводы заменили всю сложную систему местной власти конца правления Петра I. В наказе закреплялось объединение в руках местных правителей административно-полицейских, судебных и фискальных функций. Наказ был инструкцией, унифицирующей структуру и функции местного управления в границах всей России.

Вместе с тем общероссийский наказ 1728 года воеводам и губернаторам не смог учесть сибирской специфики. Кроме того, в наказе отсутствовала регламентация целого ряда важнейших направлений деятельности местных правителей (в частности, роли губернатора в командовании военными частями на территории губернии).

Новый порядок взаимного подчинения местных органов был установлен законодательством 1727–1728 годов в общероссийском масштабе, но фактически в Сибири он действовал с начала провинциальной реформы 1719 года. Исполнительными органами при губернаторе, воеводах и управителях были Сибирская губернская, Енисейская и Иркутская провинциальные, воеводские и управительские канцелярии.

В течение 1720-х годов сибирский губернатор отвечал за деятельность всех управителей в пределах губернии, провинциальные воеводы несли ответственность за городовых воевод, последние – за управителей пригородов, им подведомственных.

Вместе с тем особенностью управления Сибири с 1727 года стало сохранение в ней дистриктов как особых административно-территориальных образований. Сопоставимыми по значению с уездами были дистрикты, управители (комиссары) которых назначались указом Сената, а с 1730 года – восстановленного Сибирского приказа; они подчинялись напрямую губернской канцелярии. С 1727 года в Тобольской провинции такой статус имели Краснослободский, Ишимский, Ялуторовский и Тобольский подгородный дистрикты; в Иркутской – Верхоленский, Балаганский, Селенгинский и Иркутский подгородный. Из Сибирской губернской канцелярии с 1730 года стали «назначаться» управители Абаканского и Каинского «комиссарств», входивших в состав Енисейской провинции117117
  Быконя Г. Ф. Русское неподатное население… С. 25.


[Закрыть].

Структура губернской и провинциальных канцелярий включала присутствие, канцелярию и внеканцелярских служителей. Для губернских и провинциальных канцелярий было характерно следующее: замещение должностей губернаторов и вице-губернаторов по указу монарха либо Сената; решение губернатором отдельных дел без оглашения в присутствии и существование при губернаторах собственной канцелярии, выделенной в особую структурную часть; наличие должности прокурора; наличие должностей штатных переводчиков. Канцеляристы, подканцеляристы, копиисты и писчики Сибирской губернской канцелярии назначались губернатором и находились в подчинении секретаря.

При Сибирской губернской и Иркутской провинциальной канцеляриях действовали особые финансовые органы – рентмейстерские конторы. В Иркутске рентмейстерская контора была упразднена в 1726 году, но в 1753 году вновь выделена из состава Иркутской провинциальной канцелярии, так как ежегодный приход последней с 1748 года достигал 30 тыс. руб.118118
  ПСЗРИ – 1. Т. 14. № 10300 от 23 сент. 1754 г.


[Закрыть].

Рентмейстерские конторы находились в ведении губернских и провинциальных канцелярий, Сибирского приказа и Штатс-контор-коллегии. Их подведомственность и структура регулировались Инструкцией рентмейстеру 1719 года, штатами Сибирской губернской канцелярии 1726 года, именными указами и указами Сибирского приказа. В качестве органа финансового управления они являлись губернскими и провинциальными казначействами: осуществляли прием, хранение и выдачу поступавших от разных местных учреждений и непосредственно от населения губернии и провинций денежных сборов.

При Сибирской губернской и Иркутской провинциальной канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарство. Соляная контора и соляное комиссарство находились в подчинении у Главной соляной конторы и осуществляли надзор за добычей и продажей соли, организацией ее поставок и соляными сборщиками. В Тобольске соляная контора была открыта в 1740-х годах, в Иркутске соляное комиссарство – в 1751 году119119
  Быконя Г. Ф. Русское неподатное население… С. 26.


[Закрыть]. Корчемная канцелярия, учрежденная в Москве и находившаяся в ведении Камер-коллегии, и подчиненные ей и губернским канцеляриям конторы создавались на основании указов 1751 года120120
  Указ. соч. Т. 13. № 9741 от 30 апр. 1750 г., № 9806 от 11 окт. 1750 г., № 9815 от 1 нояб. 1750 г.


[Закрыть]. В Тобольске корчемная контора была создана в 1751 году, в Иркутске – в 1755 году121121
  Быконя Г. Ф. Указ. соч. С. 26.


[Закрыть]. К их обязанностям относилась борьба с корчемством.

Реорганизация местного управления в 1727 году привела к подчинению городских органов (переименованных из магистратов в ратуши) губернаторам и воеводам. Источники свидетельствуют, что такое подчинение произошло не сразу. В частности, верхотурский воевода Парфентьев не мог забрать из Верхотурской ратуши ни собранных подушных денег, ни ведомостей о полученных указах. При этом бурмистр ратуши Павел Шубников ссылался на указы Тобольского губернского магистрата «о непослушании воевоцкому правлению» до указа из Главного магистрата. Для решения вопроса потребовалось вмешательство губернской канцелярии122122
  РГАДА. Ф. 415. Оп. 2. Д. 300. Л. 38.


[Закрыть].

Судебные дела, начатые в городских учреждениях, но по разным причинам оставшиеся без решения, были поручены воеводам. В апреле 1728 года, в соответствии с сенатским указом от 23 января того же года, Тобольская губернская канцелярия предписывала: «которые дела касаютца тех (сибирских) городов до обывателей, те дела из ратуш при описях отдать для решения в воевоцкие и управительские канцелярии и в тех описях написать, сколько по тем надлежало быть пошлин во взятье и сполна ли взяты или сколько не взято и для чего в доимках запущины»123123
  Там же. Л. 161–162.


[Закрыть]. Указом от 8 ноября 1729 года из Коллегии иностранных дел сибирскими властями предложено в городских делах местных жителей судить только в «криминальных» делах, в «прочих же их ссорах дать им позволение суды отправлять меж собою по родам»124124
  ПСЗРИ – 1. Т. 8. № 5497 от 8 нояб. 1729 г.


[Закрыть].

Воеводы наблюдали за сбором ратушами подушных денег с посадского населения, под их контролем была отдача на откуп кабацких сборов. Механизм кабацких сборов ратушами описан в указе губернской канцелярии, которая в августе 1728 года писала верхотурскому воеводе капитану Якову Воейкову, чтобы он в Верхотурье и в уезде всего Верхотурского ведомства «кабацкие зборы на Верхотурскую ратушу отдал». Воевода должен был взять у всех посадских людей «подписки», «что им те кабацкие зборы против откупу… платить по третям года по вся годы сполна без доимки» (за «питейную и картяную» продажу – по 1224 руб. 50 коп., за «пивную явку» – по 31 руб. 88 коп.)125125
  Зубов В. Е., Рабцевич В. В Численность и социальная роль местной администрации в городе и деревне Сибири (конец XVIII – перв. половина XIX в.) // Город и деревня Сибири досоветского периода в их взаимосвязи: межвуз. сб. науч. тр. Новосибирск: НГПИ, 1988. С. 39.


[Закрыть]. Копии с «подписок» надлежало высылать в Тобольскую губернскую канцелярию без отлагательства. В указе особо подчеркивалось, что «подписки» с посадских людей воевода должен взять в воеводской канцелярии, а не в ратуше126126
  Цит. по Ананьеву Д. А. Проблемы взаимодействия органов городского самоуправления с воеводскими канцеляриями Сибири в XVIII веке // Местное самоуправление в истории Сибири XIX–XX веков. Новосибирск: ИД «Сова», 2004. С. 44; РГАДА. Ф. 415. Оп. 2. Д. 300. Л. 250.


[Закрыть].

С изданием Наказа губернаторам и воеводам (1728) за местной администрацией была сохранена обязанность надзора за хозяйственно-финансовой деятельностью ратуш.

Прочими делами продолжали ведать ратуши, хотя воеводы оставались апелляционной инстанцией для городского населения в случае жалоб последнего на неправый суд бургомистров. В случае возникновения конфликтов воеводские канцелярии и органы городского управления были вынуждены обращаться за их решением в губернский центр.

М. О. Акишин приводит пример конфликта между тюменской воеводской канцелярией и тюменской ратушей в 1736 году. Воевода Ф. Филисов, обвинявший бургомистра А. Стукалова в подстрекательстве посадских людей к совершению противозаконных действий в отношении воеводы, был вынужден обратиться в губернский центр с просьбой разрешить ему провести расследование. Однако следствие было проведено самой губернской канцелярией, которая уличила воеводу в клевете и впредь указала ему не вмешиваться в дела ратуши127127
  Цит. по Ананьеву Д. А. Проблемы взаимодействия органов городского самоуправления с воеводскими канцеляриями Сибири в XVIII веке // Местное самоуправление в истории Сибири XIX–XX веков. Новосибирск: ИД «Сова», 2004. С. 45; Акишин М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века. М. – Новосибирск: Древлехранилище, 2003. С. 168.


[Закрыть].

В «доношении» тарского воеводы майора Бобровского в Сибирскую губернскую канцелярию от 28 ноября 1744 года сообщалось о жалобе сторожа Тарской ратуши отставного казака Ивана Некрасова и наемных ходоков разночинцев Алексея Шпаденкова и Петра Бичюрина на бургомистра ратуши Ульяна Шестакова и подканцеляриста Никиту Быкасова, которые «велели им к делу приложить руки, а к какому, того им не объявили». Когда сторож и ходоки заявили о своем отказе, они были избиты и принуждены дать согласие, причем руку за Некрасова и Бичюрина приложил посадский Иван Неворотов.

После этого Неворотов был отправлен в Сибирскую губернскую канцелярию «с секретным указом». В свою очередь, майор Бобров-ский обращал внимание губернской канцелярии на то, что «Быкасов говорил такие речи, что он… Тарской и Сибирской губернской канцелярии не подсуден». Майор Бобровский в форме доноса излагал характеристику бургомистра: «Того ради Сибирской губернской канцелярии доношу, означенный Тарской ратуши бургомистр Ульян Шестаков… обстоятелно донесено богомерской человек, имея в Тарской ратуше началство не сочиняет ли подобных прежнему других каких богомерских и злодейских к разсылке и размножению оных в народе и к превращению к такому своему злодеянию других людей письменных к тому тайных корреспонденций и опасно того, чтоб от него Шестакова не произошло какого богомерского злаго в других людех разсевания»128128
  Цит. по Ананьеву Д. А. Указ. соч. С. 45; РГАДА. Ф. 415. Оп. 1. Д. 293. Л. 1–1 об.


[Закрыть].

Одной из целей реформ 1727–1728 годов было сокращение расходов на государственный аппарат. Поэтому вопрос о штатах новым учреждениям и жалованьи чиновникам встал особенно остро.

На основании именного указа от 20 марта 1727 года и новых штатов местного управления было сокращено жалованье воеводам, а некоторым категориям канцелярских служителей вместо денежного жалованья разрешено «довольствоваться от дел… по прежнему»129129
  ПСЗРИ – 1. Т. 7. № 5039 от 20 марта 1727 г.


[Закрыть]. Указом 1727 года в городах им был определен «ранг майорский», а в пригородках – «ранг поручичий»130130
  Указ. соч. Т. 7. №. 4613 от 14 дек. 1724 г.


[Закрыть]. В соответствии с указом от 14 декабря 1724 года воеводы получали жалованье в половинном размере против соответствующих армейских чинов.

Наибольшее сокращение жалованья произошло у канцелярских служителей. Вместе с тем сокращался штат приказных людей: должность секретаря при воеводе сохранялась только там, где до реформ Петра I были дьяки, в остальных же городах воскрешались подьячие «с приписью»131131
  Там же. Т. 7. № 5039 от 20 марта 1727 г.


[Закрыть]. Таким образом, этот указ фактически легализовал взяточничество.

Вопрос о введении жалования за должность в 30-х – начале 60-х годов XVIII века с целью борьбы со взяточничеством не раз ставился перед правительством крупными государственными деятелями России. В частности, об этом писал иркутский вице-губернатор Л. Ланг. Он предлагал ввести жалованье для всех чиновников, а виновных в злоупотреблениях наказывать строже. Сенат одобрил предложение поощрять добросовестных чиновников 1/4 частью от собранных сборов, но высказался против введения жалованья для всех из них, так как для этого потребуются значительные затраты, а «таких расходов прежде сего никогда не бывало». Кабинет-министры поддержали мнение Сената132132
  ПСЗРИ – 1. Т. 11. № 8017 от 1 февр. 1740 г.; Рафиенко Л. С. Лоренц Ланг и Восточная Сибирь // Известия СО АН СССР. Серия обществ. наук. Вып. 2. 1977. № 6. С. 130.


[Закрыть].

Так, в 1730-х годах расширилась и усложнилась структура государственного аппарата власти, что противоречило общей установке, направленной на сокращение расходов на содержание государственного аппарата. Во взаимодействие центральных органов (Сената и коллегий) и местных учреждений Сибири было внесено изменение, связанное с восстановлением Сибирского приказа133133
  Указ. соч. Т. 8. № 5659 от 20 дек. 1730 г.


[Закрыть]. Именным указом от 20 декабря 1730 года Анна Иоанновна повелела «…Сибирский приказ в Москве по-прежнему возобновить и быть под ведением сенатским, определяя к тому судей 2 или 3 человека, и поручить в дирекцию одному из сенаторов, а Камер-коллегию от того Приказа и от всех сибирских доходов отрешить»134134
  Там же.


[Закрыть]. Восстановить Сибирский приказ предложили сенаторы, обосновывая необходимость этой меры снижением доходов от торговли и от поступлений в казну пушнины в связи с тем, что Сибирь «не в таком смотрении состоит, как преж сего бывало», когда в Москве был особый Приказ, из которого во все сибирские города назначались воеводы, непосредственно сносившиеся со столицей. Сибирский приказ стал непременным участником и посредником между коллегиями и губернской канцелярией при решении самых различных вопросов.

Инициатором восстановления Сибирского приказа был генерал-прокурор Сената П. И. Ягужинский, назначенный в 1730 году его главой. Правительство стремилось сосредоточить все сибирские дела в Сибирском приказе, но восстановленный орган власти оказался в условиях коллегиального центрального управления, что вынуждало ряд региональных вопросов решать в Сенате и коллегиях.

Структура Сибирского приказа в 1730-х годах отражала основные черты центрального управления. Сибирский приказ состоял из судьи П. И. Ягужинского, членов присутствия действительного статского советника И. Шереметева, полковников В. Титова и И. Карта-шова, князя Ф. Борятинского и стольника князя В. Мещерского135135
  Власть в Сибири XVI – начало XX: межарх. справ. / сост. М. О. Акишин, А. В. Ремнев. 2-е изд., перераб. и доп. Новосибирск: ИД «Сова», 2005. С. 73.


[Закрыть]. Подобное же коллегиальное руководство Приказом сохранилось и в 1754 году, когда его судьей был статский советник М. В. Сушков, а членами присутствия – коллежские советники А. В. Коротнев, И. И. Дурнов, коллежские асессоры И. Н. Данилов, А. П. Игнатьев, И. Д. Дмитриев, Н. И. Бушуев, Н. Н. Яров. Таким образом, на основе сравнения списков руководителей Приказа можно говорить о понижении значения Сибирского приказа, потому что рядового чиновника М. В. Сушкова невозможно сравнить с «птенцом гнезда Петрова» П. И. Ягужинским ни по его роли в высшей администрации России, ни по государственному опыту.

Характеризуя внутреннюю структуру Приказа, можно говорить о том, что, скорее всего, данный орган власти напоминал фискальное учреждение, а не центральный орган власти управления Сибирью. В непосредственном подчинении Сибирского приказа находилась Сибирская канцелярия ревизии счетов, учрежденная в Тобольске, осуществлявшая контроль над финансовым управлением в губернии. В 1736 году в целях улучшения управления огромным сибирским краем напрямую Сибирскому приказу была подчинена Иркутская провинция136136
  ПСЗРИ – 1. Т. 9. № 6876 от 30 янв. 1736 г.


[Закрыть]. В 1746 году делами Иркутской провинции занимался секретарь И. Дмитриев, который руководил тремя повытьями: повытчик В. Кастрицкий занимался секретными, ревенными и прочими делами, канцелярист А. Михайлов заведовал Иркутским повытьем, а канцелярист И. Петров ведал делами Камчатской экспедиции и Охотского порта137137
  Рафиенко Л. С. Политика российского абсолютизма… С. 222.


[Закрыть].

В компетенцию Сибирского приказа по указу о восстановлении 1730 года входило назначение всех сибирских чиновников, за исключением губернатора138138
  Указ. соч. Т. 8. № 5659 от 20 дек. 1730 г.


[Закрыть]. Воеводы и управители городов и дистриктов, входивших в состав Иркутской провинции, стали назначаться по указам Сибирского приказа и иркутского вице-губернатора и были в исключительном ведении Иркутской провинциальной канцелярии. Низшим звеном в этой системе были воеводские канцелярии. В Тобольской провинции они действовали в Верхотурье, Туринске, Таре, Березове, Пелыме, Нарыме, Сургуте, Тюмени, Кузнецке и Томске и подчинялись непосредственно губернской канцелярии. В Енисейской провинции в ведении провинциальной канцелярии находились воеводы Красноярска и Мангазеи. Иркутской провинциальной канцелярии подчинялись воеводы Илимска, Нерчинска и Якутска, с 1745 года – Селенгинска. С начала 1730-х годов до 1775 года в Сибири должность провинциального воеводы существовала только в Енисейске139139
  Ананьев Д. А. Воеводское управление Сибири в XVIII веке. М.: ИД «Сова», 2005. С. 125.


[Закрыть].

В присутствие воеводской канцелярии, которое первоначально составлял один воевода, в 1736 году был введен штаб-офицер «у подушного сбора», действовавший как помощник воеводы не только при взыскании налогов, но и при исполнении остальных обязанностей и зачастую выступавший как его заместитель. Управительская канцелярия возглавлялась управителем единолично.

Воеводские и управительские канцелярии делились на повытья, в которых работали приказные (канцелярские) служители. Канцеляристы, подканцеляристы, копиисты и писчики воеводских и управительских канцелярий назначались воеводой (управителем). Наблюдение за работой канцелярии осуществлял секретарь (или подьячий «с приписью»). К внеканцелярским служащим воеводских канцелярий относились команды рассылыщиков из 4–27 отставных солдат (по штатам от 19 октября 1732 года), наделявшихся вместо жалованья земельными участками, счетчики, а также солдаты действительной службы при офицерах «у подушного сбора».

В 30–50-х годах XVIII века Сибирский приказ мог ходатайствовать перед Сенатом об увеличении штатов местных органов власти. Сибирских губернаторов и вице-губернаторов (товарищей губернаторов) назначали императрица и Сенат, но Сибирский приказ мог входить в Сенат с предложениями по этому вопросу. Влиял Приказ и на условия службы чиновников в Сибири. 14 июля 1744 года Сенат после многочисленных просьб Сибирского приказа решил продлить срок пребывания сибирских воевод на должности с двух до трех лет в связи с тем, что «в Сибирской губернии городы находятся от Москвы в дальнем разстоянии, и ежели тем воеводам быть против прочих российских воевод по два года, то оные не столько будут у дел, как в проезде»140140
  ПСЗРИ – 1. Т. 11. № 8767 от 12 авг. 1743 г.


[Закрыть].

Анализ компетенций Сибирского приказа в кадровой политике показывает, что даже в начале 1730-х годов «по-прежнему возобновить» его влияние не удалось. Ограничение компетенции Приказа проявилось не только в вопросах кадровой политики. После восстановления Приказа горные и металлургические заводы Урала и Сибири остались в ведении Берг-коллегии, а с приобретением казной Колывано-Воскресенских заводов они перешли в ведение Кабинета. Ямская гоньба в Сибири была в компетенции Ямской канцелярии (позднее переименованной в Почтамт)141141
  Указ. соч. Т. 12. № 9319 от 19 авг. 1746 г.


[Закрыть]. Посольскими отношениями с сопредельными странами заведовала Коллегия иностранных дел, большую роль в них играл сибирский губернатор. Сибирский приказ совместно с Коммерц-коллегией, Коллегией иностранных дел и сибирскими губернаторами участвовал в решении только некоторых вопросов внешней торговли и пограничной таможенной политики, в особенности в организации китайского каравана142142
  Указ. соч. Т. 8. № 6276 от 8 дек. 1732 г., № 6714 от 27 марта 1735 г.; Т. 10. № 7498 от 31 янв. 1738 г.


[Закрыть]. Регулярными пограничными и гарнизонными войсками Сибири через сибирского губернатора руководила Военная коллегия. В 1734 году в связи с угрозой границам Сибири со стороны джунгарского владельца Галдан-Церена по предложению Военной коллегии Сенат передал командование всеми регулярными и нерегулярными войсками Сибири в ведение главного командира Сибирского корпуса, непосредственно подчинявшегося коллегии. Главным командиром был назначен генерал-майор Киндерман.

Сибирский приказ очень быстро превратился в типичное московское бюрократическое учреждение с раздутыми штатами и волокитой. Однако важнее было другое. В послепетровской системе управления страной Приказ уже не мог быть органом, на котором бы замыкалось управление огромным краем. С одной стороны, его компетенция постоянно сужалась за счет расширения компетенции других центральных органов управления, с другой – судья Сибирского приказа имел сильного конкурента в лице сибирского губернатора, имевшего обширные связи в высшем управлении страной и стремившегося к самостоятельному управлению губернией.

После издания новой инструкции Камер-коллегии указом от 20 августа 1734 года Сибирскому приказу предписывалось ежемесячно сообщать в Камер-коллегию и Штатс-контору «о приходе и расходе денежной казны и всяких товаров», а в Ревизион-коллегию – посылать счета и «без ассигнаций Штатс-конторы… как денег, так и товаров… ни в какие расходы, кроме именных указов… не употреблять»143143
  ПСЗРИ – 1. Т. 9. № 6617 от 20 апр. 1734 г.


[Закрыть].

Снижение роли Приказа в системе центрального управления Россией началось уже в 1733–1734 годах. В 1733 году П. И. Ягужинский после конфликта с Э. Бироном был отправлен послом в Берлин144144
  Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево: Российские прокуроры. XVIII век. М.: РОССПЭН, 1994. С. 32.


[Закрыть], что сказалось на деятельности Сибирского приказа. В 1734 году возник крупный скандал о злоупотреблениях в Сибирском приказе: член его правления, князь Ф. Борятинский, по указу Анны Иоанновны, попал под следствие по обвинению в незаконной торговле ревенем. Видимо, в связи с этим скандалом 27 августа 1734 года по представлению Сената императрица утвердила прокурором Приказа капитана В. Римского-Корсакова. Прокурор был непосредственно подчинен генерал-прокурору Сената, что окончательно определило несамостоятельность Приказа и его место в системе высшего и центрального управления.

Изучение истории Сибирского приказа в 1730–1763 годах позволяет говорить о том, что восстановление Сибирского приказа было временной мерой, так как общие узаконения не отражали специфики управления отдельными исторически сложившимися регионами. Центральное учреждение Сибири не было самостоятельным. Приказ находился «под Сенатским ведением», многие вопросы были изъяты из его компетенции, а власть сибирского губернатора продолжала укрепляться, чему способствовала упрощенная система местного управления, созданная в конце 1720-х годов и во многом напоминавшая губернское правление 1711–1719 годов.

В переходный период происходила постепенная передача функций центрального областного органа управления губернатору. Компетенция сибирских губернаторов была обширной, что вызвало составление специальной инструкции сибирскому губернатору 1741 года145145
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 4. Кн. 180. Лл. 355–412.


[Закрыть], учитывающей сибирскую специфику.

В инструкции 1741 года подробно регламентировались административно-полицейские обязанности сибирского губернатора: ему поручалось наблюдение за содержанием колодников, причем особое внимание предписывалось уделять политическим преступникам146146
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 4. Кн. 180. Л. 394 об.


[Закрыть]. В инструкции расписывались обязанности губернатора в военных делах. Губернатору были подчинены только гарнизоны городов, но не полевые полки. Он заботился о рекрутских наборах, комплектовании и довольствовании армейских частей на территории губернии, об охране государственных границ, содержании и постройке пограничных крепостей, состоянии гарнизона и т. п.147147
  Там же. Л. 376.


[Закрыть] Сибирский губернатор должен был проверять личный состав сибирских дворян, детей боярских, служилых и т. п. Ему предписывалось не увеличивать жалованья ружникам и оброчникам, из чина в чин не переводить, а верстать на вакантные места в прежний оклад без надбавок. Сибирскому губернатору предлагалось всячески поощрять доносы «об измене», награждая доносчика деньгами, сукном или имуществом обвиняемого. В связи с этой обязанностью сибирского губернатора Сенат впервые заговорил о бессмысленности существования Сибирского приказа. Новый сибирский губернатор И. Шипов просил включить в инструкцию пункт о том, чтобы о всяких делах, «кроме пушнины», он мог прямо доносить в Сенат, так как «Сибирский приказ, получая доношении мои, сам собою… резолюции дать не может, а будет писать и требовать резолюции из Сената, и так в том может последовать одна только остановка и в делах продолжение». Сенаторы возражали: «ежели мимо Сибирского приказа писать ему прямо в Сенат, то и Сибирскому приказу быть уже не для чего, а от умножения в Сенате дел может в делах быть крайняя остановка».

В инструкции 1741 года был очерчен ряд обязанностей губернатора по дипломатической части. Сибирский губернатор должен был заботиться о присоединении «немирных землиц» и поддерживать дипломатические отношения с Китаем. В связи с враждебными действиями калмыков правительство рекомендовало губернатору не вступать с ними в ссору, но в случае нападения организовать специальные отряды, чтобы отогнать их за границу. Губернатор должен был также призывать в подданство Российской империи аборигенов соседних государств и с этой целью посылать туда служилых людей. Инструкция 1741 года вносила дополнения в обязанности губернатора в финансовых делах. В связи с отдаленностью региона ему разрешалось «держать деньги» на чрезвычайные расходы.

Государство в Сибири обладало монополией на торговлю пушниной, табаком, вином, ревенем и солью. Поэтому в инструкции 1741 года упоминается об обязанности губернатора следить, чтобы никто не торговал «заповедными товарами». Большое внимание в инструкции 1741 года обращалось на обязанности губернатора в сборе ясака148148
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 4. Кн. 180. Лл. 401–402.


[Закрыть]. Ему предписывалось обращаться с ясачными людьми «ласково». В случае голода и массовых болезней аборигенов губернатор мог отсрочить уплату ясака. Деньгами ясак принимать запрещалось. Даже те ясачные, которые не промышляли пушного зверя, должны были покупать меха для уплаты ясака. Губернатору категорически запрещалось принимать у ясачных в подарок меха или скупать их.

Сибирскому губернатору предписывалось поощрять привоз ясака в города и остроги самими ясачными, к которым в случае сдачи ясака в срок не посылались сборщики. За исправную сдачу ясака князцы и старшины, по усмотрению губернатора, должны были получать вознаграждение. В те места Сибири, где аборигены не могли сами привозить ясак, посылались сборщики. Губернатор должен был тщательно следить за их деятельностью. При их возвращении из ясачных волостей они подвергались осмотру посланными навстречу досмотрщиками. Губернатор обязан был допрашивать всех приезжающих в Тобольск ясачных, «не чинил ли им сборщик каких обид». В случае уличения сборщика в злоупотреблениях у него конфисковывались все меха и выменянные товары, а его самого наказывали батогами. Свидетельством попыток правительства навести порядок в этой сфере явился указ Сената от 24 сентября 1745 года, в котором объявлено о посылке в Сибирь полковника Вульфа с обер– и унтер-офицерами для расследования обид и притеснений, причиненных должностными лицами местным народам при сборе ясака149149
  ПСЗРИ – 1. Т. 12. № 9210 от 24 сент. 1745 г.


[Закрыть]. Центральные власти прямо предписывали местным органам власти сохранять добрососедские отношения с аборигенами.

Инструкция 1741 года подробно останавливалась на хозяйственной деятельности губернатора. Ему предписывалось тщательно следить за содержанием казенного хлеба, назначать надежных людей в государственные магазины, стремиться сделать большие запасы хлеба на случай голодных лет. Он должен был поощрять распространение хлебопашества у коренных народов Сибири при условии, что они, заведя пашню, не оставят своих охотничьих промыслов. Предметом особых забот сибирского губернатора был надзор за государственной пашней, который осуществлялся низшими органами государственной власти в лице приказчика.

Таким образом, инструкция 1741 года предусматривала особое положение Сибири в составе империи, способствуя вхождению региона в состав государства. Инструкция расширила полномочия губернаторов на местах, что заложило основу для создания наместничеств.

В 1743 году был восстановлен Главный магистрат. По этому указу «магистратам в городах» было предписано быть «на прежнем основании», но вместе с тем введено разделение их на губернские, провинциальные и городовые магистраты, причем статус губернских и провинциальных получили бывшие ратуши в городах – центрах губерний и провинции. Городовые магистраты в остальных административных и торговых центрах часто продолжали именовать ратушами – особенно прочно это название закрепилось за магистратами малонаселенных посадов.

В Сибири восстановление магистратов произошло в 1745 году. В системе «городских» учреждений 1745–1764 годов городовые магистраты (ратуши), подчиненные, кроме Главного магистрата, последовательно губернским и провинциальным магистратам, составляли низшее звено. Одновременно они сохранили подотчетность канцеляриям местных «правителей», а под наблюдение им (в городах с развитой торговлей) в 1754 году были переданы существовавшие ранее при таможнях словесные суды. В новых условиях взаимодействие воеводских канцелярий и ратуш давало еще меньше оснований для вмешательства первых в дела последних.

Как следует из ведомости входящих указов Верхотурской воеводской канцелярии за 1754 год, Тобольский губернский магистрат и Верхотурская ратуша в обязательном порядке обменивались с воеводской канцелярией «промемориями» (как с равными учреждением), но её участие в делах ратуши сводилось, например, к отправке указов «о понуждении… в скорейшем сочинении и отправлении ведомостей о приборных деньгах» или назначению депутата к следствию об утраченной посадскими казенной соли150150
  Цит. по Ананьеву Д. А. Проблемы взаимодействия органов городского самоуправления с воеводскими канцеляриями Сибири… С. 45; РГАДА. Ф. 474. Оп. 1. Д. 33. Л. 2, 5.


[Закрыть].

В 1730-х годах, наряду с органами самоуправления, в крупных городах России стали создаваться регулярные полицейские учреждения. Полицмейстерская контора возглавлялась полицмейстером, в ее состав входили канцелярские и внеканцелярские служители. При создании полицмейстерских контор в губернских городах в 1733 году их штат был определен в составе полицмейстера в чине капитана, двух канцелярских служителей, одного унтер-офицера, одного капрала и восьми рядовых. Полицмейстер назначался Главной полицмейстерской канцелярией, остальные полицейские служители – губернской и провинциальными канцеляриями. В своей деятельности полицейские конторы опирались на органы городского самоуправления, в частности на старост, сотских, пятидесятских и десятских, избиравшихся посадскими людьми и утверждавшихся полицмейстером.