Текст книги "Приживется ли демократия в России"

Часть II
Настоящее

Глава 6
Путинский этап

Владимир Путин стал президентом в чрезвычайно сложное и в то же время весьма благоприятное для него время. Страна устала от больного президента, от дергавших за ниточки кукловодов-олигархов, от бессильных попыток реформ, воспринимавшихся уже как угроза национальному благосостоянию. Люди хотели перемен, и они должны были наступить. Казалось очевидным, что на выборах 2000 года Ельцин выдвигать свою кандидатуру уже не будет: и Конституция, и здоровье этого сделать не позволяли.

Накануне парламентских выборов 1999 года складывалась принципиально новая политическая обстановка. Финансовый кризис 1998 года смел реформаторов с политической сцены, обозначил поражение их общего курса. Оживление в экономике, начавшееся после кризиса, считалось заслугой единственно Евгения Примакова.

Коммунисты на предстоящих выборах могли рассчитывать по меньшей мере на сохранение позиций: они ничем не провинились перед своим электоратом.

На первое место выдвигалась левоцентристская коалиция региональных лидеров от Ю. Лужкова и В. Яковлева до М. Шаймиева и части федеральной бюрократии, ориентированной на Примакова, – будущий блок «Отечество – Вся Россия» (ОВР).

Правящая элита – лидеры и олигархи в несколько обновленном составе (появились новые фигуры – А. Волошин, О. Дерипаска, Р. Абрамович, П. Бородин; В. Гусинский же взял сторону ОВР) – оказались перед угрозой полного поражения и утраты всех позиций, некоторым из них это обещало даже уголовные преследования. Они не могли позволить себе отдать власть. Нужна была новая мобилизация, но уже без разбиения политического спектра на два противостоящих друг другу лагеря, как это случилось в 1996 году. Элите надлежало: 1) выдвинуть достойного преемника Ельцину; 2) создать политическую организацию, способную успешно выступить на думских выборах; 3) провести предвыборную кампанию, в ходе которой добиться продвижения своих кандидатов и дискредитации оппонентов, главным из которых оказался ОВР; 4) сконцентрировать необходимые финансовые и административные ресурсы.

Для решения этих задач вновь были пущены в ход методы управляемой демократии. Подходящего кандидата в президенты подобрали не сразу: в деле фигурировали и Сергей Степашин, и Николай Аксененко, и, наконец, Владимир Путин, занимавший тогда пост директора ФСБ. Политическая организация «Единство» была создана практически на пустом месте, с расчетом на актив федеральных и местных властей, всегда склонных поддержать партию власти. Реформаторы, не без труда объединившиеся в Союз правых сил (СПС), рассматривались как союзники. Они и в самом деле, из идейных и прочих соображений, не были заинтересованы в победе ОВР и коммунистов. Средства массовой информации, прежде всего первый и второй каналы телевидения, начали информационную войну против Лужкова и Примакова. Лужков понял, что его ждут разоблачения, экономические и политические потери, и отказался от собственных президентских амбиций. То же следом за ним сделал и Примаков – после нескольких сеансов телевизионной терапии с Сергеем Доренко. Лозунг правых «Путина – в президенты, Кириенко – в Думу» также имел успех. Деньги на все это нашлись прежде всего в государственных монополиях.

Я не смогу описать эту кампанию в деталях. Важен результат: несмотря на некоторое ощущение нечистоплотности проделанной работы, поставленные цели были полностью достигнуты. Помог и сам Путин, его решительность в операциях против чеченских сепаратистов в Дагестане и знаменитое «мочить в сортире» сыграли не последнюю роль. Избиратели с восторгом приняли нового лидера – молодого, умного, энергичного и в то же время простого, похожего на всех, выгодно отличавшегося от первого российского президента, проводившего время на даче за «работой с документами». Маневр с отставкой Ельцина перед миллениумом, трогательная прощальная речь, заявление, что Путин наконец сможет сплотить народ и преодолеть конфликт революционной эпохи, досрочная передача власти преемнику накануне выборов были завершающим аккордом блестящей операции.

Управляемая демократия еще раз продемонстрировала свою высокую эффективность и придала уверенность власть предержащим в том, что они и впредь могут рассчитывать на этот инструмент. При этом как мнение избирателей, так и содержание политических программ борющихся за власть партий не являются существенным аргументом. Важно иметь в распоряжении команду хороших политтехнологов и пиарщиков, не брезгующих никакими средствами, много денег и, главное, власть. Отдавать власть глупо. Смена президента произошла законно, в срок, чего еще нужно? Впрочем, с этими событиями произошла и смена политических вех современной российской истории.

Многие либералы и демократы, еще недавно воротившие нос от дурно пахнущих методов предвыборной борьбы, вздохнули с облегчением: мол, зато курс на либеральные реформы и демократические преобразования будет продолжен. Можно рассчитывать и на политическую стабильность.

И действительно, с самого начала новый президент заявил, что курс экономических реформ будет продолжен, более того, получит новый энергичный импульс. Экономическому развитию благоприятствовал и тот факт, что – впервые с 1992 года – правительство при проведении необходимых законов всегда могло опереться на крупный блок центристских и правых фракций во вновь избранной Государственной думе.

Финансовый кризис миновал, в экономике началось вызванное им оживление: девальвация рубля и дефолт существенно усилили позиции отечественных производителей, снизили их издержки, ослабили давление импорта. Заметно выросли накопления промышленности. Пострадало, конечно, население: его реальные доходы, прежде всего вследствие инфляции, сократились примерно на треть. Однако народ терпел, радуясь хотя бы своевременным выплатам зарплат и пенсий.

Путин поручил своему давнему питерскому знакомцу Герману Грефу разработать программу экономических реформ, получившую название «программы Грефа». Специально созданный для этого Центр стратегических разработок под руководством Грефа собрал лучшие интеллектуальные силы. Все заделы, созданные прежде реформаторами, были использованы. Закипела работа, привлекшая внимание всей страны. В итоге определилась основная повестка дня: дебюрократизация, налоговая реформа с целью снижения налогового бремени, реформы естественных монополий, земельная реформа (принятие Земельного кодекса, разрешение оборота сельхозугодий), реформа трудовых отношений (новый Трудовой кодекс), пенсионная реформа, реформы образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и др.

Вскоре были подготовлены и проведены через Думу такие важные новации, как плоская шкала подоходного налога, снижение налога на прибыль, законы о лицензировании, об ограничении числа проверок на предприятиях. Разгорелись дискуссии вокруг реформы электроэнергетики. Жизнь забила ключом. Важно, что общество, еще недавно резко отрицательно воспринимавшее рыночные реформы, в целом благожелательно и с надеждой отнеслось к программе Грефа.

Во второй половине 1999 года подоспело повышение мировых цен на нефть, в страну хлынул поток нефтедолларов: в результате стали аккуратно выплачиваться зарплата бюджетникам и пенсии, резко пошли на убыль неплатежи и бартер, улучшился сбор налогов, наполнился бюджет (его дефицит сменился профицитом). В 2000 году на 10% вырос внутренний валовой продукт (ВВП), стал сокращаться внешний долг, висевший дамокловым мечом над пиковым 2003 годом. Все еще жаловались, но жизнь очевидным образом налаживалась. Экономические успехи способствовали популярности молодого президента.

Путин, вне всякого сомнения, считал укрепление государства и преодоление его постреволюционной слабости главной задачей своего президентского правления. Юлия Латынина впоследствии отмечала, что путинский проект подобен самолету с двумя крыльями: одно – либеральные экономические реформы, другое – усиление государственной власти. В этом президент видел свою миссию.

В политике Ельцин, конечно, оставил незавидное наследство: влияние олигархов, самоуправство губернаторов. Общество было весьма расположено к новому лидеру, но каждый ожидал от него своего: выбор политики в будущем неизбежно должен был привести к возникновению у кого-то негативных настроений и усилению оппозиции, поскольку удовлетворить ожидания всех было невозможно. Но поначалу надеяться позволено было всем: коммунистам – на усиление социальной политики, реабилитацию советского прошлого, национал-патриотам – на укрепление государственной власти и заботу о державном величии, либералам – на реформы и становление подлинной демократии. Всем хотелось порядка, хотелось покончить с анархией и разноголосицей, столь характерной для ельцинской эпохи, от которой атрофировалась воля.

Над Путиным довлело распространенное мнение, что он поставлен окружением Ельцина, «семьей» и не будет самостоятелен в своей политике, должен будет все время оглядываться на Волошина, Касьянова, Березовского. Но в то же время было понятно, что теперь все козыри у него в руках и, даже при условии выполнения им взятых на себя перед Ельциным обязательств, он может все решать сам. Будет ли? Заявлением о «равноудалении» олигархов Путин дал понять, что будет самостоятелен, и вскоре доказал это. Кроме того, он привел и свою команду, состоявшую из бывших коллег по КГБ и администрации Собчака.

Расстановка сил в новой Думе была чрезвычайно благоприятной. «Единство» имело достаточно голосов, чтобы, блокируясь то с правыми, то с левыми, проводить в жизнь любые решения. ОВР, получив около 13% мест, стремился к сотрудничеству с властями вплоть до полного слияния с пропрезидентской фракцией. Подобный политический дрейф кажется естественным, ибо обе партии представляли прежде всего интересы бюрократии, федеральной и, соответственно, региональной. СПС претендовал на роль союзника партии власти, находящегося в идейном авангарде. Коммунисты также поначалу поддерживали Путина: первый его думский маневр состоял в том, что почти все комитеты были поделены между двумя самыми большими фракциями. Этим, кстати, он с самого начала показал свое пренебрежительное отношение к демократическому флангу: мало голосов, можно и не считаться.

Началась и работа по перестройке государственных институтов – разграничению полномочий федеральных и региональных властей, реформированию местного самоуправления – ее возглавил Дмитрий Козак. Заметный импульс получила судебная реформа, наконец был узаконен суд присяжных. Новый Уголовно-процессуальный кодекс ограничил права прокуратуры: отныне она не могла самостоятельно выдавать ордер на арест, для этого было необходимо иметь на руках решение суда.

Действия Путина в Чечне в 1999—2000 годах можно оценивать по-разному. Сейчас, после трагедии в Беслане, после попыток решить проблему руками самих чеченцев со ставкой на кланы Кадырова и Ямадаева и превращения федеральной власти в их заложника, многое выглядит иначе. Правда, и тогда разумные люди, такие, как Примаков, советовали остановиться на Тереке и не стремиться к силовому решению конфликта. Но как в обществе, так и в армии преобладали реваншистские настроения, ожидания, что власть проявит волю к победе. Демократы впоследствии осуждали Анатолия Чубайса за то, что он поддержал активные действия в Чечне и высказался в том смысле, что новая победоносная война необходима для возрождения боевого духа российской армии. Следует одновременно констатировать, что Чубайс лишь выразил преобладавшую точку зрения. Это чувствовал и сам Путин: успехи в Чечне были нужны и для политической стабилизации в России, для укрепления государства, на что были направлены и иные меры, вроде усмирения излишне самостоятельных губернаторов и изгнания олигархов с федеральных каналов. И эти цели были достигнуты.

После революции, как правило, возникает потребность в стабилизации. Однако подобная стабилизация всегда осуществляется действиями самих людей – множеством взаимодействий и противодействий, результаты которых трудно предусмотреть. Когда достигается стабильность, когда общество успокаивается и, казалось бы, обретает способность к созидательной работе, проявляется опасность иного рода – точка или область оптимума может быть быстро пройдена и маятник качнется в противоположную сторону. Недовольные будут наверняка думать, что сделанной работы недостаточно или же они не получили желаемого вознаграждения и т. п. Так на смену эпохе стабилизации приходит период неустойчивости. Хорошо, если массовые взаимодействия приведут к тому, что через относительно непродолжительное время новые институты укоренятся в достаточной степени и колебания маятника войдут в нормальный ритм. Например, установится верховенство закона, укрепятся партии и процедуры свободных выборов, социалисты будут сменять либералов у власти, а потом наоборот – как это происходит, например, в Польше.

Хуже, если силам, толкнувшим маятник укрепления государства за пределы области оптимума, удастся монополизировать власть и использовать ее для того, чтобы осуществить свои идеи, вредные для общества в целом, удержать маятник в новом положении и, например, ликвидировать достижения революции, произвести реставрацию старых порядков, разумеется, в их новом, более привлекательном обличье.

Завоеванием эпохи Горбачева–Ельцина была демократия, явление для России практически новое. Пусть она была не очень привлекательна, управляема и порой препятствовала наведению порядка, все же эта демократия реально функционировала. Угроза стабилизации состояла в том, что ради порядка и безопасности пока еще малые успехи на демократическом поприще будут заморожены, а меры, положившие начало формированию жизнеспособных демократических институтов, сменятся действиями иного характера, свидетельствующими скорее о незыблемости национального менталитета. И тогда у скептиков появится возможность сказать: мы же говорили, ничего у вас не выйдет.

Вернемся к образу политики Путина, предложенному Латыниной: с высокой долей вероятности самолет с двумя крыльями разной конструкции может заносить, скорее всего – в сторону укрепления государства. В дальнейшем действия новой власти по укреплению государства развернулись в следующих основных направлениях:

• федерация: построение вертикали власти;

• парламент, партии, избирательная система: повышение управляемости;

• контроль над СМИ;

• усмирение бизнеса.

Посмотрим, что из этого вышло.

Приступая к работе над следующими главами, я долго размышлял над тем, следует ли мне входить в детальное описание новых политических процессов. Все вроде бы и так ясно, и основные итоги можно подвести кратко, в пределах газетной статьи. Однако в результате я пришел к иному выводу: стоит глубже вникнуть в подробности происходящего, ибо, когда стране вновь придется решать задачи демократизации, данный опыт может оказаться чрезвычайно полезным. Кроме того, далеко не все, что кажется простым и однозначным, является таковым на самом деле: надо знать, что защищать, а что «зачищать».

Глава 7
Федерация. Построение вертикали власти

О том, что целью новой политики является построение вертикали власти, Путин предупредил своих сограждан сразу. Но, как часто случается при отсутствии исчерпывающих разъяснений, каждый истолковал смысл предложенного политического проекта по-своему. Впрочем, мало кто ожидал, что речь идет о восстановлении иерархии власти практически в советском ее виде, с полным подчинением нижестоящих уровней вышестоящим. Наоборот, представлялось, что Федерация, уже вроде бы окончательно утвердившаяся в качестве основной формы регионального устройства России, предполагает не подчинение, а разграничение полномочий между центром и периферией. Так, во всяком случае, определяет суть федеративного принципа российская Конституция. Там же записано, что местное самоуправление не является одним из уровней государственного управления. Отсюда напрямую выводится понятие об относительной независимости федерального, регионального (субъекты Федерации) и местного уровней власти. Вертикаль при этих ограничениях можно строить только при сохранении административной субординации между федеральным центром и его учреждениями в регионах и на местах.

Задача наведения порядка в этой сфере действительно стояла довольно остро. С самого начала были предприняты меры по преодолению самоуправства региональных лидеров, которые еще не вполне отошли от ельцинской «вольницы»: максимальное количество суверенитета, особые полномочия при совместном ведении с федеральным центром, концентрация государственной собственности под своим контролем, формирование по своему усмотрению регионального законодательства, в том числе с нарушением федерального.

Решение проблемы потребовало проведения трех реформ: 1) образования семи федеральных округов с поручением полномочным представителям президента (полпредам) привести местное законодательство в соответствие с федеральным. На деле полпреды стали присматривать за губернаторами и поправлять их, когда это было необходимо. Федеральные инспекторы с небольшим штатом появились в каждом субъекте Федерации.

2) введения – в пределах изменений, предусмотренных Конституцией, – нового порядка формирования Совета Федерации, смысл которого заключался в политическом устранении всевластных губернаторов и президентов. Их место заняли «ручные» представители исполнительной и законодательной властей субъектов Федерации, что во многом копировало германскую систему формирования бундесрата. Кроме того, в результате изменения российского законодательства стало возможным приостанавливать полномочия избранных губернаторов и вводить в регионах прямое президентское правление.

3) образования Государственного совета – совещательного органа во главе с президентом, в котором обиженные губернаторы могли бы «выпустить пар» и продемонстрировать собственное участие в федеральных делах. Поскольку фактически права губернаторов были урезаны, в качестве компенсации они приобрели возможность управляться с руководителями муниципалитетов аналогично тому, как федеральный центр намеревался действовать в отношении самих губернаторов.

Кроме прочего, доля регионов в доходах консолидированного бюджета за три года снизилась с 50 до 41%, а Федеральная налоговая служба и Казначейство стали жестче контролировать движение финансовых ресурсов в регионах в интересах центра.

С местной «самостийностью» было покончено. Многие политики и эксперты возражали, утверждая, что централизация нанесла ущерб федерализму и демократии. Но, поскольку демократии в регионах было много меньше, чем в самом центре, подобные у тверждения не нашли отклика ни у власти, ни у населения. Впрочем, после реализации указанных изменений демократии в регионах не прибавилось.

Бывший губернатор о своих коллегах.

Из интервью сенатора от Тюменской области Л. Рокецкого «Независимой газете»: «НГ: Существует мнение, что история с Дмитрием Аяцковым (против Саратовского губернатора Аяцкова в феврале 2003 года прокурор области выдвинул обвинение в превышении служебных полномочий, а генпрокуратура через какое-то время иск отозвала. – Е. Я. ) – лишь начало серии репрессий по отношению к губернаторам „ельцинского призыва“…

ЛР: Я тоже был губернатором. И те, о ком вы говорите, это мои знакомые, друзья или приятели. При Ельцине мы – губернаторы, главы администраций – вели себя намного скромнее и больше работали, потому что было такое бурное „революционное“ время. 91-й, 93-й – это годы забастовок, невыплат зарплат, встреч на митингах. Мы вынуждены были быть все время на виду у людей, решать их проблемы. Были вышколены этой обстановкой. И мало кого волновало, удастся ли заработать на этом авторитет или нет. Но уже в конце 90-х, когда стало чуть-чуть спокойнее, я увидел, что некоторые мои друзья стали отходить от демократических принципов организации власти. Я бы сказал, у региональной власти появился некий привкус „феодализма“. Развито чинопочитание, лизоблюдство. Люди пытаются крепко держать в своих руках все кадровые назначения. И получается, что те же мои коллеги, которые в 90-х годах боролись за демократические принципы, вдруг начали проявлять в руководстве какие-то элементы сталинистского толка.

Вот многие полагают, что в нашей стране выстраивается жесткая вертикаль власти. На самом деле нет этой вертикали. Потому что в каждом регионе своя „феодальная“ власть. К тому же отсутствует единое правовое поле. Между тем единая вертикаль необходима. В каждом регионе должны действовать одинаково, согласно закону, а не в угоду губернатору. Те демократические основы, которые были заложены нами в 90-е годы, надо развивать, а не останавливать. Там, где их остановят, люди региональную власть сметут.

Когда почитаешь закон, выясняется, что губернатор не может организовывать Совет безопасности, не имеет права решать вопросы пенсионного обеспечения… А он все это привык делать и преподносить публике как заслугу. И никто не задумывается, что губернатор действует вопреки законодательству» (Независимая газета. 2004. 3 июня).

Стоит напомнить, что были губернаторы первого демократического призыва – Немцов, Прусак, Титов, Кресс, Николай Федоров, Рокецкий. А были бывшие первые секретари, такие, как Горячев в Ульяновске. Были «красные», как Кондратенко на Кубани, Суриков на Алтае, Строев в Орле. Были крепкие хозяйственники и бизнесмены, как Лужков, Россель, Ишаев. Все они вели себя по-разному, но практически все были авторитарны и самостоятельны настолько, насколько им позволяла федеральная власть. Сейчас она позволяет намного меньше…

Права губернаторов были урезаны, за ними был установлен более жесткий контроль, однако – в отведенных рамках – это не мешало им оставаться феодальными владыками, как в свое время и советским секретарям обкомов, и – в меньшей степени – царским генерал-губернаторам.