Текст книги "Руководство по обжалованию административных проверок"

Евгений Викторович Жаров
Руководство по обжалованию административных проверок

Инструкция содержит подробное описание порядка проведения проверочных мероприятий (проверок и административных расследований).

Цель ее – уменьшить для предприятий неприятные последствия, которые могут повлечь за собой проверки со стороны государственных органов (Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Росрыболовства и проч.), повысить результативность взаимодействия сотрудников предприятий с инспекторами при проведении проверок.

Документ представляет собой доступное изложение действующих правовых положений, регулирующих проверочные мероприятия, без казенных формулировок и отсылочных правовых норм, что позволяет сотрудникам предприятий быстро подготовиться к проверке либо погрузиться в новую для себя правовую обстановку.

Инструкция также содержит практический раздел, который посвящен разбору процессуальных документов, составляемых при проверочных мероприятиях, а также процессуальных действий должностных лиц государственных органов при осуществлении ими надзорной деятельности. Практический раздел инструкции содержит базу для обжалования результатов проверки (постановлений о привлечении к ответственности и ненормативных правовых актов органов) в случае принятия такого управленческого решения.

Инструкция позволит минимизировать риски необоснованного привлечения к административной ответственности. Прочитав ее, вы сможете быстро освежить в памяти положения действующего законодательства, вспомните, какие документы можно подписывать, а какие нельзя, каковы права государственного органа и его обязанности, ваши права, которые зачастую не соблюдаются, а также ваши обязанности.

P. S. Авторы инструкции не претендуют на революционность предложенного подхода, однако небезосновательно полагают, что стиль изложения материала позволит большому количеству сотрудников компании в кратчайшие сроки подготовиться к проверке, что очевидным образом позволит уменьшить правовые последствия ее проведения.

Введение
Общие положения

За совершение государственными органами (должностными лицами) действий, выходящих за рамки их полномочий, установлена уголовная (ст. 286 Уголовного кодекса Российской Федерации) и гражданско-правовая (ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации) ответственность.

При этом процессуальным законом установлена возможность самостоятельного оспаривания таких действий государственных органов (Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, гл. 24 АПК РФ). Однако закон не запрещает оценивать законность действий органов в рамках рассмотрения иных категорий дел, в том числе при возмещении ущерба (см., например, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 03.11.2015 г. по делу № А14-1705/2015, оставленное без изменения определением Верховного суда Российской Федерации от 17.02.2016 г. № 310-АД15-20132).

Полномочия государственных органов могут быть установлены только нормативными правовыми актами.

Нормативно-правовая база

Действующим законодательством Российской Федерации установлено несколько видов проверочных мероприятий, которые уполномочены проводить органы государственного надзора. К ним относятся: плановые, внеплановые проверки, плановые (рейдовые) осмотры (проведение всех этих мероприятий урегулировано федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ)) и административные расследования, проведение которых регулируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ).

Вопросы возбуждения дела об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности также регулируются КоАП РФ.

Раздел I
Виды проверочных мероприятий и иные теоретические вопросы

Предмет проверок:

• соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в процессе его деятельности;

•  соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям;

•  выполнение предписаний.

Плановая проверка

Объект проверки: конкретные производственные объекты юридического лица или индивидуального предпринимателя, указанные в приказе о проведении проверки и плане проверок.

Основание: истечение трехлетнего срока с момента проведения последней проверки.

Согласование с прокуратурой: не требуется, но проверка должна быть включена в план проверок, утвержденный Генеральной прокуратурой Российской Федерации, опубликованный в сети Интернет.

Уведомление: не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения.

Срок проведения: 20 рабочих дней; в исключительных случаях он может быть продлен руководителем государственного органа, но не более чем на 20 рабочих дней.

Особенности: проверка проводится только по тому предмету, который указан в приказе о ее проведении. Предмет проверки, указанный в приказе, должен совпадать с предметом, указанным в плане проверок на сайте Генеральной прокуратуры РФ. Как правило, при проведении плановой проверки ревизии подвергается вся деятельность предприятия за проверяемый период.

Внеплановая проверка

Объект проверки: конкретные производственные объекты юридического лица или индивидуального предпринимателя, указанные в приказе о проведении проверки.

Основания:

•  истечение срока исполнения юридическим лицом выданного ранее предписания об устранении выявленных нарушений;

•  мотивированное представление должностного лица органа надзорного органа о фактах возникновения угрозы причинения вреда либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

•  поручения президента РФ, Правительства РФ о проведении внеплановой проверки;

•  требование прокурора о проведении внеплановой проверки.

Согласование с прокуратурой: обязательно; оформляется решением органа прокуратуры.

Уведомление: не менее чем за 24 часа любым доступным способом[1]1
  Телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью, электронной почтой и т. п., посредством СМС в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату.


[Закрыть] (в случае причинения вреда гражданам и окружающей среде предварительное уведомление не требуется).

Срок проведения: 20 рабочих дней, в исключительных случаях может быть продлен руководителем государственного органа, но не более чем на 20 рабочих дней.

Особенности: проверка проводится только по тому предмету, который указан в приказе о ее проведении. Как правило, предмет внеплановой проверки строго индивидуализирован и ограничивает инспектора в проведении проверочного мероприятия.

Плановый (рейдовый) осмотр

Объект планового (рейдового) осмотра: лесные участки, земельные участки, акватории водоемов, иные территории, не принадлежащие конкретным хозяйствующим субъектам.

Основания: плановое (рейдовое) задание.

Согласование с прокуратурой: не требуется.

Уведомление: не требуется.

Срок проведения: в соответствии с заданием ограничений нет.

Особенности:

•  плановый (рейдовый) осмотр не может подменять собой плановую или внеплановую проверки;

•  при непосредственном обнаружении проверяющими конкретных фактов, указывающих на подозрения в нарушении обязательных норм и правил, инспектором должно быть инициировано проведение внеплановой проверки в определенном законом порядке.

Грубые нарушения при проведении проверки

Законом № 294-ФЗ (ст. 20) предусмотрен закрытый перечень нарушений при организации и проведении проверки, допущение которых надзорным органом влечет за собой отмену результатов проверки вышестоящим органом или судом.

К их числу относится:

• отсутствие оснований проведения плановой проверки (проведение плановой проверки чаще, чем один раз в три года, либо отсутствие плановой проверки в ежегодном плане проверок);

• нарушение правила об уведомлении проверяемого лица о проводимой проверке (плановой – не менее чем за три дня до начала проверки, внеплановой – не менее чем за 24 часа до начала проверки);

• привлечение к участию в проверке неаккредитованной экспертной организации либо неаттестованных экспертов;

• отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки (отсутствие мотивированного представления должностного лица надзорного органа, отвечающего ряду требований, либо поручения президента Российской Федерации о проведении проверки, либо поручения Правительства Российской Федерации о проведении проверки, либо требования прокуратуры о проведении проверки);

• отсутствие согласования с прокуратурой – в случае проведения внеплановой проверки;

• нарушение установленного законом срока для проведения плановых проверок в отношении малого предпринимательства (пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год);

• проведение проверки в отсутствие приказа (распоряжения) надзорного органа о проведении проверки;

• требование проверяющим надзорным органом документов, не относящихся к предмету проверки;

• проведение проверки с нарушением установленных сроков проведения проверки;

• непредоставление надзорным органом акта проверки проверяемому лицу;

• проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок;

• привлечение к участию в проверках экспертных организаций и экспертов, состоящих в гражданско-правовых либо трудовых отношениях с проверяемым лицом.

Этот перечень грубых нарушений является исчерпывающим. Иные нарушения закона № 294-ФЗ, допускаемые надзорным органом при организации либо проведении проверок, грубыми не считаются и не влекут за собой признание недействительными результатов проверки.

Административное расследование

Объект административного расследования: установление либо опровержение факта нарушения законодательства Российской Федерации, за которое предусмотрена административная ответственность.

Основания:

• непосредственное обнаружение должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (например, в ходе обследования территории, рейда, рейдовых мероприятий, в ходе ревизии (анализа) разрешительной документации в органе);

• поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, от физических и юридических лиц материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Оформление: определение должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Согласование с прокуратурой: не требуется.

Уведомление: в случае если дело об административном правонарушении возбуждается в отношении конкретного физического, юридического лица либо индивидуального предпринимателя, определение о проведении административного расследования направляется этому лицу.

Срок проведения: один месяц, может быть продлен еще на один месяц.

Особенности:

• дело об административном правонарушении может быть возбуждено как в отношении конкретного лица, так и в отношении неопределенного круга лиц;

• принятие должностным лицом надзорного органа решения о проведении административного расследования не подлежит согласованию с прокуратурой;

• в рамках административного расследования должностное лицо надзорного органа вправе реализовать тот же комплекс мер, что и при внеплановой проверке: запрос информации, отбор проб и образцов, проведение экспертиз, опрос свидетелей и проч.

Момент возбуждения дела об административном правонарушении

Дело об АП считается возбужденным с момента:

• составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

• составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (например, протокола о временном запрете деятельности);

• составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

• вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.

Раздел II
Практические рекомендации при осуществлении проверочных мероприятий

Уведомление о проведении проверки

Обязанность уведомить проверяемое лицо лежит на надзорном органе. Это процессуальное действие влечет за собой серьезные последствия, которые для органа выражаются в определении даты начала проверки, а для проверяемого лица – в аккумулировании сил и средств предприятия для того, чтобы к этой проверке подготовиться.

Необходимо учитывать, что обязанность надзорного органа направить проверяемому лицу извещение о проведении проверки корреспондирует обязанности этого лица обеспечить доступ инспекторам на проверяемый объект. Иное может быть расценено как воспрепятствование законной деятельности надзорного органа и повлечет неблагоприятные правовые последствия.

В связи с этим нами выработаны следующие рекомендации.

• Систематически проверять почтовую корреспонденцию и электронную почту

Закон не конкретизирует способ уведомления проверяемого лица о проведении проверки. Определяющим является фиксация факта направления извещения – оно может быть совершено путем направления по почте заказного письма, телеграммы, доставки экспресс-почтой или курьером, а также направления уведомления по электронной почте.

Отсутствие информации о грядущей проверке очевидным образом не позволит к ней подготовиться (на объекте в день приезда проверяющих может не оказаться главного инженера, эколога или юриста, а формальные, легкоустранимые нарушения будут обнажены перед проверяющими).

Необходимо выстроить работу канцелярии таким образом, чтобы любые документы от надзорных органов в максимально короткое время (в идеале – в течение часа после поступления) доводились до сведения первого лица предприятия либо лица, его замещающего, – для возможности вовремя принять верное управленческое решение.

• Лица, не уполномоченные на получение корреспонденции, никакие документы на имя организации или ее руководства не принимают.

Закон говорит о необходимости известить о проверке не любого сотрудника предприятия (охранника, начальника объекта, юриста, главного инженера), а само предприятие – юридическое лицо, законным представителем которого по общему правилу является только генеральный директор (применительно к ООО). В связи с этим при отсутствии иных вводных обстоятельств формальное вручение надзорным органом рядовому сотруднику компании, пусть и под расписку, уведомления о проведении проверки предприятия не может считаться надлежащим уведомлением компании о проведении проверки. В этом случае результаты проверки будут отменены вышестоящим органом либо судом.

Между тем заблуждение, в котором находится надзорный орган, зачастую не препятствует проведению проверочных мероприятий, поскольку до отмены результатов проверки еще далеко, а проверку проводить надо. В ходе проверки, пусть даже и незаконной и с высокой вероятностью будущей отмены ее результатов, сотрудники надзорного органа смогут собрать о предприятии много информации, которая может быть использована ими в дальнейшем.

В связи с этим рекомендуется дать указания всем сотрудникам компании не получать никакой корреспонденции, адресованной на имя компании либо ее руководства, никому, кроме специально уполномоченных на это должностных лиц.

• При получении факсимильного уведомления либо уведомления по электронной почте никакой информации, подтверждающей получение документа (в том числе о регистрации данного документа, о работнике, принявшем звонок), не сообщать.

Направив уведомление, надзорный орган будет нуждаться в доказательстве его получения проверяемым лицом. Это необходимо для того, чтобы впоследствии (в ходе оспаривания проверки либо в ходе прокурорских мероприятий) доказать соблюдение надзорным органом установленного законом правила об уведомлении в установленный законом срок.

К таким доказательствам относятся вернувшееся отправителю уведомление о вручении отправленного почтой заказного письма, оттиск штампа входящей корреспонденции о принятии документа канцелярией проверяемого лица, сообщение входящего номера документа в реестре входящей корреспонденции проверяемого лица и ФИО сотрудника, зарегистрировавшего документ, отправка ответного письма о получении компанией документа по электронной почте, и проч.

Таким образом, сокрытие от органа информации о получении компанией уведомления о проведении проверки, направленного факсом либо по электронной почте, позволит повысить шансы при обжаловании результатов проверки.

По этой же причине рекомендуется не направлять по электронной почте системные уведомления о прочтении электронных писем, а также ответные сообщения с данного адреса электронной почты в адрес надзорного органа.

Проведение проверки

При начале проведения проверки необходимо обратить внимание и учитывать в дальнейшем следующее.

• В проверке могут участвовать только те лица, которые указаны в приказе или распоряжении

Иные лица, в том числе и действующие сотрудники надзорного органа и экспертных организаций, к допуску на объекты проверяемого не подлежат. Идентификация лиц, осуществляющих проверку, производится путем ознакомления с их служебными удостоверениями.

• Предмет проверки

Выходить за пределы предмета проверки надзорный орган не имеет права. Например, если предметом проверки является соблюдение требований в области недропользования, то соблюдение проверяемым лицом требований в области обращения с отходами проверено быть не может.

• Срок проведения проверки

Проверочные действия могут проводиться исключительно в сроки, определенные приказом о проведении проверки. Это относится не только к выездной части проверки, но и к документарной – запросу документов, опросу сотрудников предприятия, проведению исследований и экспертиз.

• Перечень документов, подлежащих представлению проверяющим

Предоставлять следует только те документы, которые относятся к проведению проверки и отсутствуют у проверяющего органа или у иных государственных органов. Иное позволит надзорному органу в необходимый момент времени возбудить в отношении компании дело об административном правонарушении «по факту непосредственного обнаружения правонарушения» – т. е. фактически провести дополнительную проверку.

При проведении проверки нельзя:

• допускать инспектора на объекты, не указанные в приказе (распоряжении) о проведении проверки

В противном случае существует риск возбуждения дела об АП по факту обнаружения правонарушений на объектах, не указанных в приказе о проведении проверки.

• предоставлять инспекторам документы, не указанные в приказе (распоряжении) о проведении проверки

• подписывать какой-либо документ, прямо не предусмотренный Законом № 294-ФЗ (могут быть подписаны протоколы отбора образцов продукции, протоколы отбора проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, объяснения работников)

Любой не подписанный со стороны проверяемого лица процессуальный документ при его оценке априори вызывает сомнения в его достоверности и толкуется в пользу этого лица в силу принципа презумпции невиновности. Из этого следует, что подписывать следует только определяющие проверку документы: акт и предписания. Дача проверяющим любых объяснений в конечном счете только облегчит для надзорного органа проведение проверки.

• не записывать на видеокамеру процесс отбора проб

Фиксация на видео отбора проб впоследствии, при обжаловании, позволит обратиться к этой записи и установить факт того, что нарушений при отборе проб допущено не было. Отсутствие же видеозаписи предполагает возможность ссылаться на допущенные при отборе нарушения в условиях невозможности перепроверить эти доводы. Линию защиты о нарушениях при отборе проб целесообразно строить на отсутствии у проверяющих и экспертной организации необходимого оборудования, аккредитации, нарушении ими установленных методик отбора проб.

• соглашаться с выявленными нарушениями

Согласие с выявленными нарушениями, выраженное где-либо в процессуальных документах, исключает в последующем возможность отменить решение о привлечении к административной ответственности по причине нарушения в данном конкретном деле принципа презумпции невиновности.