Текст книги "Государственные служащие. Особенности регулирования труда"

Г. А. Корнийчук
Государственные служащие. Особенности регулирования труда

1. Система государственной службы

1.1. Виды государственной службы Российской Федерации

Государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Это определение дано в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее Закон о системе госслужбы).

Государственная служба органично связана с органами государственной власти, которые реализуют через государственных служащих свои функции.

Государственная служба, прежде всего, характеризуется тем что, это профессиональная деятельность, предполагающая наличие у лица соответствующего профессионального образования и соответствующей специализации. Профессионализм и компетентность государственных служащих являются законодательно установленными принципами государственной службы (ст. 3 Закона о системе госслужбы). За подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей государственные служащие несут юридическую ответственность.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются (ст. 3 закона о системе госслужбы):

– федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Законом о системе госслужбы установлено (ст. 2), что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В России сложилась двухуровневая система государственной службы, которая учитывает федеративное государственное устройство страны. Именно двухуровневой системой российской государственной службы во многом обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового статуса государственных служащих РФ.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация – в ведении субъекта РФ.

Систему государственной службы Российской Федерации можно представить в виде следующей схемы.

Схема. Виды государственной службы

Федеральная государственная служба – профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

В отличие от государственной гражданской службы субъекта РФ федеральная государственная служба имеет своей целью обеспечение полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Еще одно отличие – это комплексность федеральной государственной службы. Закон о системе госслужбы выделяет следующие виды федеральной государственной службы: федеральную государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу. Кроме того, законом допускается возможность установления и других видов федеральной государственной службы. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в закон о системе госслужбы.

Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта РФ – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

В отличие от военной и правоохранительной службы, государственная гражданская служба ставит своей целью обеспечение полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности и обеспечение полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих должности субъекта РФ (государственная гражданская служба субъекта РФ).

Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

Возникает вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых может считаться гражданской службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (такие как федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности, в регионах?

В соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий указанных федеральных государственных органов, относится к гражданской службе Российской Федерации.

Частью 1 ст. 78 Конституции РФ предусматривается возможность создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных структур. Поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой.

Гражданская служба РФ представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на штатных должностях гражданской службы в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. Каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции государства.

Государственная служба РФ осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной гражданской службе. Соответственно профессиональная деятельность на госпредприятиях, в государственных учреждениях, не имеющих властных функций, не является гражданской службой. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным. На гражданской службе не состоят депутаты, судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы РФ иных видов обеспечивается учетом стажа государственной службы иных видов при исчислении стажа гражданской службы. В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

1.2. Должности государственной службы Российской Федерации

Государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Согласно закону о системе госслужбы (ст. 8) должности государственной службы подразделяются на:

– должности федеральной государственной гражданской службы;

– должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

– воинские должности;

– должности правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ.

В целом выделяются два типа федеральных государственных органов: первый – органы, ведающие вопросами федерального значения; второй – органы, имеющие полномочия вести вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Второй тип федеральных государственных органов обычно имеет в субъектах Федерации свои территориальные органы. В последнем также учреждаются должности федеральной гражданской службы. В таких государственных органах сочетается единое руководство сферой государственной жизни с разделением полномочий федерального и территориального уровней.

Статья 8 закона о госслужбе устанавливает, что должность государственной гражданской службы устанавливается с двойной цепью: «...обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность». Понятие «государственный орган» означает государственную структуру органа либо лица, замещающего государственную должность. Поэтому важно отличать понятие должности гражданской службы от близко примыкающего к нему понятия специальности. Специальность характеризует род трудовой деятельности, требует определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта, например, в области финансов, юстиции, экономики и др.

Должность гражданской службы – это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, должность гражданской службы заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.

Должность гражданской службы содержит основную функцию, выполняемую гражданским служащим. Наименование должности гражданской службы представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального гражданского служащего; ее назначение – обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень – главная (высшая) должность гражданской службы; замещается в порядке назначения. Наименование «главный специалист администрации области» отражает другие признаки – должность гражданского служащего субъекта РФ, а именно области; ее назначение – выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень – старшая (ведущая) должность гражданской службы; замещается в порядке конкурса.

Государственные должности РФ устанавливаются федеральными законами. Сводный перечень наименований государственных должностей РФ, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 № 32. Всего в Сводном перечне содержится тридцать восемь государственных должностей.

Второй вид государственных должностей составляют должности субъектов РФ, которые устанавливаются конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов. Иногда их перечень в систематизированном виде содержится в законах субъектов РФ о государственной службе. При этом в законах некоторых субъектов РФ категории государственных должностей отсутствуют.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее закон о госслужбе) установлено (ст. 9), что должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

1.3. Реестры должностей государственной гражданской службы РФ. Классные чины

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается Указом Президента РФ.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы РФ утверждается Указом Президента РФ.

Перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по установленным признакам (например, по государственным органам), являются соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.

Принципиальное значение имеет наименование должностей государственной гражданской службы.

В Российской Федерации в принципе не может быть должностей федеральной гражданской службы иных наименований. Все государственные органы обязаны определять наименования должностей федеральных гражданских служащих строго в соответствии с Реестром. Равным образом это требование относится и к субъектам РФ.

Допускается двойное наименование должности гражданской службы в следующих случаях:

– при возложении дополнительно на заместителя руководителя государственного органа или заместителя руководителя структурного подразделения государственного органа функций по руководству подчиненными подразделениями;

– при возложении на руководителя структурного подразделения государственного органа и его заместителя функций главного бухгалтера и заместителя главного бухгалтера;

– при возложении на соответствующего специалиста государственного органа функций бухгалтера.

Наименования должностей гражданской службы в реестре являются обобщающими. В государственном органе может быть принято решение о конкретизации наименования должности гражданской службы исходя из направления деятельности и уровня квалификации гражданского служащего, замещающего соответствующую должность (например, главный экономист, главный бухгалтер). Такое решение может быть принято руководителем, утверждающим штатное расписание соответствующего государственного органа.

Наименование должности гражданской службы обязательно для всех государственных органов со дня ее включения в Реестр. Если определенный факт (изменение или дополнение наименования должностей, введение новых должностей, ликвидация, изменение группировок и т.д.) не был внесен в Реестр, то ссылаться на него в отношениях с государственными органами и организациями неправомерно. Указом Президента РФ от 03 сентября 1997 г. № 981 «Об утверждении Перечней государственных должностей федеральной государственной службы» (п. 3) руководителям федеральных органов государственной власти и их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, или их аппаратов предписано «привести наименования государственных должностей федеральной государственной службы в аппаратах этих органов в соответствие с настоящим Указом». Данное предписание хотя и касается лишь государственных должностей, предусмотренных в Перечнях, утвержденных в п. 1 Указа, тем не менее сохраняет общее значение. Этот правило распространяется на все должности федеральной государственной гражданской службы, включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы.

Реестр должностей государственной гражданской службы должен быть утвержден законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Практика утверждения реестров должностей государственной гражданской службы РФ разная. Указанные акты утверждаются законами либо решениями главы исполнительной власти. Так, Реестр государственных должностей государственной службы г. Москвы утвержден Указом мэра Москвы от 17 июня 2002 г. № 29-УМ.