Текст книги "Государственные служащие. Особенности регулирования труда"

1.5. Административная реформа в Российской Федерации

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в семи субъектах РФ, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 % опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации являются серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти. Решение этой проблемы предполагает ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти, и формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003 – 2005 гг. были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.

В рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. В связи с этим приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.

В 2005 г. внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Для этой цели Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. При этом органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.

В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:

– наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

– высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;

– высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

В связи с этим Концепция административной реформы предполагает:

– создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;

– деперсонализацию взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией;

– детальную регламентацию процедуру взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);

– деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

– ротацию должностных лиц.

На сегодняшнем этапе административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах являются:

– повышение качества и доступности государственных услуг;

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

– внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

– разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

– повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

– модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

– формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Необходимо также продолжить работу по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции.

Другой составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга – механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Должны быть разработаны и внедрены механизмы:

– раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

– проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

– проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

– включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;

– создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;

– определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Необходимо также обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.

Российский опыт последних 10 лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости – корректировку.

2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

2.1. Правовое положение государственных служащих

Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от профессионализма персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

Исполнение государственной службы предполагает вступление государственного служащего в определенного рода правовые отношения. Характер возникающих правоотношений и определяет содержание его правового статуса.

Отношения служащего с государственным органом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением именуются «внутренними» отношениями. Они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права, закрепленными в законе о госслужбе.

Отношения государственного служащего с третьими лицами – организациями или гражданами, возникающие в соответствии с компетенцией органа, в котором государственный служащий состоит на службе (например, должностные лица государственных инспекций, таможенных органов, следователи прокуратуры). Такие отношения, именуемые в правовой литературе «внешними», являются административно – правовыми и регулируются нормами административного права.

Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно – распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно – правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и др.

В правовой литературе существует мнение, что отношения, связанные с прохождением государственной службы являются административно – правовыми, поскольку у государственно-служебных отношений отсутствует возмездность, а денежное содержание госслужащих якобы не является платой за затраченный труд и его результаты.

Однако по своей сущности указанные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями, ибо отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжениям и указаниям начальников (администрации) и др.

Назначение на должность, которое оформляется приказом соответствующего должностного лица и которое, по мнению некоторых специалистов в области административного права, влечет за собой возникновение административно – государственных отношений, фактически является оформлением поступления государственного служащего на работу (службу) в соответствии с заключенным им трудовым договором. Тот факт, что при исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий может вступать в административные «внешние» правоотношения, не изменяет сущности трудового «внутреннего» правоотношения, возникающего в связи с поступлением его на государственную службу.

В трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения своей службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий в соответствии с его компетенцией. Следует отметить, что право вступать во «внешние» правоотношения предоставлено далеко не всем государственным служащим, а лишь ограниченному кругу должностных лиц. Подавляющая часть государственных служащих по характеру своих должностных обязанностей не наделена таким правом, то есть не обладает властными полномочиями, наличие которых и выдвигается в качестве одного из аргументов в пользу признания «внутренних» отношений государственно – служебными, регулируемыми нормами административного и государственного права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяется должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных законом о госслужбе, то они относятся как к гражданскому служащему, так и другой стороне служебного отношения – представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности он не может быть переведен на другую должность и пр.

В отношении акта назначения на должность как основания возникновения служебного отношения, наличие которого рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений, надо иметь ввиду, что акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть, необходим сложный юридический состав.

Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 закона о госслужбе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.

ТК РФ нельзя применить в полном объеме к служебным отношениям на государственной службе. В частности, невозможно применения к таким отношениям правило о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. В соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не может применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ.

Однако принципиального различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства. Но только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту – гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

Анализ закона о госслужбе показывает, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения ТК РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Закон о госслужбе не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина «трудовой» на «служебный» (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и «трудоправовая» терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу с февраля 2005г.).

Некоторые положения закона о госслужбе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно ст. 38 этого закона при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, закон о госслужбе ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. Подобных положений довольно много. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем в ранее действовавшем законе) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в законе о госслужбе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. Поэтому регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами закона о госслужбе, переписанными из ТК РФ, а наполовину – путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но целые его институты. В частности, законом о госслужбе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Вместе с тем попытки предусмотреть в законе о госслужбе что-то отличное от трудового законодательства все-таки были предприняты. Новеллой являются, в частности, положения о приостановлении служебного контракта. В предусмотренных законом о госслужбе случаях служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в соответствующем реестре и включением в кадровый резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе: призыв гражданского служащего на военную службу, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность по решению суда, избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (ст. 39).

Трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права.

Тот факт, что государственные служащие не являются обычными работниками, не подвергается сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов трудовых, а не административных правоотношений.

Правовой статус государственных служащих характеризуется их правами, обязанностями, ограничениями, социальными гарантиями и ответственностью. Важной особенностью, характеризующей правовой статус государственных служащих, является ограничение законом некоторых из их общегражданских прав, прежде всего, в политической и экономической сферах. Подробно эти вопросы будут рассмотрены ниже.