Текст книги "Теория государственного управления"

В информационной сфере жизни современного общества важную роль играет общественное мнение. Общественное мнение как независимый социальный фактор формируется лишь в условиях самостоятельного и независимого от политико-властного деления гражданского общества. Такое свободное общественное мнение возможно лишь там, где человек свободен как частный индивид, а не только как гражданин. Только там, где есть гласность, где имеется реальный плюрализм индивидуальных мнений, может появиться и общественное мнение как самостоятельный, общественно значимый феномен как общественный институт.

Именно поэтому политическая государственная власть Казахстана стремится законодательно регламентировать отношения, связанные с публичным распространением сведений об общественном мнении в средствах массовой информации.

Современное правовое государство и гражданское общество предполагают развитые институты представительной и непосредственной демократии и различные формы самоуправления.

Местное самоуправление – это негосударственная форма выражения народовластия, осуществляемого определенным территориальным сообществом населения в целях развития и укрепления гражданского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения [10].

Важным компонентом гражданского общества в Казахстане являются разнообразные общественные объединения – политические партии, профессиональные, различные общественные организации, учреждения, движения, фонды, трудовые коллективы.

Задачей демократического, светского, правового и социального государства является создание необходимых условий для всемерного развития гражданского общества, в котором различные по своей природе объединения граждан и юридических лиц (партии, правительственные объединения, средства массовой информации, союзы, ассоциации, инициативные группы и другие) осуществляют связь между человеком и государством и не позволяют последнему узурпировать власть.Задача гражданского общества – быть посредником между индивидуумом и государством.

К институтам гражданского общества относятся политические партии, местные сообщества, профессиональные союзы, религиозные объединения, творческие, общественные и научные союзы и объединения, средства массовой информации, а также неправительственные организации, реализующие широкий спектр услуг для общества, осуществляющие различные виды деятельности, созданные в виде негосударственных фондов, некоммерческих учреждений, союзов юридических лиц, других организаций и инициативных групп в целях решения общественно-полезных задач.

Политическая партия – добровольное объединение граждан Республики Казахстан, выражающее политическую волю граждан, различных социальных групп, в целях представления их интересов в представительных и исполнительных органах государственной власти, местного самоуправления и участия в их формировании.

Профессиональные союзы – самостоятельные, с фиксированным индивидуальным членством общественные объединения, добровольно создаваемые гражданами на основе общности их профессиональных интересов, для представления и защиты трудовых, а также других социально-экономических прав и интересов своих членов, улучшения условий труда.

Религиозные объединения – местные религиозные объединения (общины), религиозные управления (центры), а также духовные учебные заведения и монастыри [11].

Конституция РК закрепляет право граждан на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Существенное значение имеет признание в Казахстане идеологического и политического многообразия и многопартийности, равенства общественных объединений перед законом. Запрещается создание и деятельность лишь таких общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Республики Казахстан, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Перспективы демократических преобразований и достижение стабильного социально-экономического и политико-правового развития страны во многом зависят от характера взаимоотношений между гражданским обществом и государством. Эти взаимоотношения должны включать в себя два взаимосвязанных момента:

– всестороннее развитие общественной инициативы и самодеятельности;

– утверждение прочного правопорядка во всех сферах гражданского общества и государства.

Республика Казахстан стремится создать демократическое общество с многоукладной экономикой, открывающей каждому человеку равные возможности самостоятельного выбора и экономического самоопределения в реализации своих экономических, социальных, национальных, политических интересов, общество, где будут верховенствовать закон, воля народа и здравый смысл, а предприимчивые и трудолюбивые станут состоятельными и зажиточными гражданами.

Вопросы для повторения и обсуждения

1. Назовите основные признаки, которые характеризуют государство.

2. Укажите типы государств по различным основаниям и раскройте их основные характеристики.

3. Рассмотрите классификацию государств по форме государственного устройства.

4. Раскройте типы государств по типу политического устройства.

5. Определите тип политического устройства в Казахстане.

Тесты по теме

1. Тип верховной власти:

A) монархия, аристократия, демократия

B) парламент, правительство, судебные органы

C) парламентская и президентская республики

D) государственная и муниципальная власть

E) командно-административная, рыночная экономики

2. Форма государственного устройства:

A) унитарная, федеративная

B) деспотическая, либеральная, демократическая

C) президентская, королевство

D) республика – автономия – округи – области

E) верховное, самостоятельное, независимое устройство

3. Политический режим представляет собой:

A) стиль государственного управления, в котором воплощается способность управленческих кадров

B) деятельность государства по изданию юридических правил поведения людей

C) совокупность способов, средств и методов осуществления высшими должностными лицами государственной властной воли

D) конституционный принцип распределения и осуществления государственной власти

E) поиск гипотезы при отклонениях от норм общественного поведения

4. Под термином «государство» понимается:

A) основное орудие политической власти в классовом обществе, появление которого обусловлено наличием разных классов, общин

B) форма общества, которая в сознании и в жизни общества отражается разными гранями;

C) демократическое общество, которое не вовлекает трудящихся в управление государственными и общественными делами

D) совокупность людей, профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей на определенной территории

E) государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества, т.е публичная и легитимная властная сила общества

5. По источнику и суверенному носителю властной силы со времён классификации Аристотеля государство подразделяется на:

A) самостоятельное, независимое, верховное

B) парламентское и президентское

C) унитарное и федеративное

D) политическое и административное

E) монархию, аристократию, демократию

ГЛАВА 3. СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Вопросы:

1. Сущность системного подхода

2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления

3. Типичное и уникальное в государственном управлении

3.1. Сущность системного подхода

Системные концепции. Теория систем впервые была применена в точных науках и в технике. Применение теории систем в управлении в конце 50-х годов явилось важнейшим вкладом школы научного управления.

Характерными чертами развития социально-экономических систем являются:

– интеграция научных знаний, рост числа междисциплинарных проблем;

– комплексность проблем и необходимость их изучения в единстве технических, экономических, социальных, психологических, управленческих и других аспектов;

– усложнение решаемых проблем и объектов;

– рост числа связей между объектами;

– динамичность изменяемых ситуаций;

– дефицитность ресурсов;

– использование инновационных технологий в реализации производственных и управленческих процессов;

– глобализация конкуренции, производства, кооперации, стандартизации и т.д.;

– усиление роли человеческого фактора в управлении и др.

Перечисленные выше характеристики вызывают неизбежность применения системного подхода в управлении, который может обеспечить качество принимаемых управленческих решений.

Системный подход – это способ мышления по отношению к организации и управлению, методология исследования объектов как систем.

Система – это некоторая целостность, состоящая из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристики целого. Условно можно эти части подразделить на две составляющие: 1) внешнее окружение, включающее в себя вход и выход системы, связь с внешней средой и обратную связь; 2) внутренняя структура, т.е. совокупность взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих процесс воздействия субъекта управления на объект, переработку входа системы в ее выход и достижение целей системы [12].

Машины, компьютеры, телевизоры – все это примеры систем. Они состоят из множества частей, каждая из которых работает во взаимодействии с другими для создания целого, имеющего свои конкретные свойства. Эти части взаимозависимы. Если одна из них будет отсутствовать или неправильно функционировать, то и вся система будет функционировать неправильно. Например, телевизор не будет работать, если неправильно установлена настройка. Все биологические организмы представляют собой системы. Все организации являются системами. Поскольку люди являются компонентами организаций наряду с техникой, которые вместе используются для выполнения работы, они называются социотехническими системами. Точно так же, как и в биологическом организме, в организации части ее взаимозависимы.

Системы характеризуются и отличаются друг от друга многими признаками и параметрами. Например, бывают закрытые и открытые системы, биологические, технические и другие. Для оперативного определения особенностей систем может быть представлена следующая классификация, разработанная на основе обобщения результатов исследования ученых в области управления:

в зависимости от степени взаимодействия системы с внешней средой:

– изолированные, т.е. не имеющие с внешней средой прямой и обратной связи (например, подопытное животное в закрытой емкости);

– закрытые, т.е. системы, имеющие с внешней средой одностороннюю связь (например, часы);

– открытые, т.е. системы, имеющие с внешней средой прямую и обратную связи;

в зависимости от размера системы:

– малые – системы с числом единичных компонентов менее 30 (например, организация с численность сотрудников 25 человек или авторучка);

– средние системы – системы с числом единичных компонентов от 31 до 300 (например, организация с численностью сотрудников 250 человек или пылесос);

– большие сложные системы – системы с числом единичных компонентов свыше 301 (например, корпорация с численность сотрудников 15000 человек, автомобиль или человек) [13];

в зависимости от степени свободы по отношению к внешней среде:

– относительно самостоятельные, юридически и физически независимые системы, функционирующие самостоятельно и выполняющие заданные функции;

– несамостоятельные системы, входящие в глобальную систему жестко как неотъемлемый компонент, например, сотрудник отдела или двигатель автомобиля;

в зависимости от уровня специализации:

– комплексные системы, выполняющие весь комплекс функций или работ по стадиям жизненного цикла объекта, например, строительство зданий и сооружений;

– специализированные системы, специализирующиеся на выполнении одной функции или работы на одной стадии жизненного цикла объекта, например, банк или отдел рекламы в организации;

в зависимости от продолжительности функционирования системы:

– системы кратковременного действия, функционирующие короткий промежуток времени, или разового применения (например, биологическая система – мотылек или техническая система – шприц);

– дискретные системы, функционирующие определенный промежуток времени, например, автомобиль или человек;

– долговременные системы, длительность функционирования которых практически не ограничена, например, солнечная система;

в зависимости от способа описания системы:

– детерминированные (функциональные) – системы, поведение которых точно описывается однозначной функцией;

– стохастические (вероятностные) – системы, поведение которых описывается в терминах распределения случайных величин или вероятностей;

– нечеткие (описательные) – системы, поведение которых описывается качественно, а не количественно;

в зависимости от типа величин, используемых в субстанции системы:

– физические – системы, имеющие вещественную субстанцию;

– абстрактные – системы, имеющие логическую, математическую и другие виды невещественной субстанции.

Кроме того, исследователями системного подхода выделяются следующие виды систем:

– космические системы (например, солнечная система);

– биологические системы (например, живые организмы);

– технические системы (например, изделия, состоящие из сборочных единиц и деталей, выполняющих заданные функции);

– социально-экономические и производственные системы – комплексные структуры, состоящие из экономических, производственно-технических и социальных структур, выполняющих различные функции (например, город или организация). Производственные системы – это структуры, состоящие из функциональных и производственных подразделений, выпускающие продукцию или оказывающие услуги производственного характера (например, предприятие с производственным и финансовым отделами).

Из всего перечня названных систем применительно к организации подходят следующие два основных типа систем: закрытые и открытые. Закрытая система имеет жесткие фиксированные границы, ее действия относительно независимы от среды, окружающей систему. Часы – знакомый пример закрытой системы. Взаимозависимые части часов двигаются непрерывно и очень точно, как только часы заведены или поставлена батарейка. И пока в часах имеется источник накопленной энергии, их система независима от окружающей среды. Закрытой была система государственного управления в СССР, очень трудно было выехать в другие страны. Люди не имели возможности изучить и проанализировать другие системы управления государством, предприятием, людьми.

Открытая система характеризуется взаимодействием с внешней средой. Энергия, информация, материалы – это объекты обмена с внешней средой через проницаемые границы системы. Такая система не является самообеспечивающейся, она зависит от энергии, информации и материалов, поступающих извне. Кроме того, открытая система имеет способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде и должна делать это для того, чтобы продолжить свое функционирование.

Руководители в основном занимаются системами открытыми, потому что все организации являются открытыми системами. Выживание любой организации зависит от внешнего мира. Даже для монастыря, чтобы действовать в течение длительного времени, необходимо, чтобы приходили люди и покупали продукты, поддерживался контакт с основавшей его церковью. Подходы, развиваемые ранними школами в управлении, не могли удовлетворить всем ситуациям, поскольку в них предполагалось, по крайней мере, неявно, что организации являются закрытыми системами. Они активно не рассматривали среду в качестве важной переменной в управлении.

Крупные составляющие сложных систем, таких как организация, человек или машина, зачастую сами являются системами. Эти части называются подсистемами. Понятие подсистемы это важное понятие в управлении. Посредством подразделения организации на отделы, руководством намеренно создаются подсистемы внутри организации. Если рассматривать подсистемы как отделы и различные уровни управления, каждый из этих элементов играет важную роль в организации в целом, точно так же как подсистемы человеческого организма, такие как кровообращение, пищеварение, нервная система и скелет. Социальные и технические составляющие организации считаются подсистемами.

Подсистемы могут, в свою очередь, состоять из более мелких подсистем. Поскольку все они взаимозависимы, неправильное функционирование даже самой маленькой подсистемы может повлиять на систему в целом. Проржавевший проводок от аккумулятора не подает ток в электросистему автомобиля, вследствие чего не может работать вся машина. Точно также работа каждого отдела и каждого работника в организации очень важна для успеха организации в целом.

В системе менеджмента А.Мескон и его коллеги выделяют четыре школы научного управления, которые внесли существенный вклад в теорию менеджмента. Это школа научного управления (представитель Ф.Тейлор), классическая (административная) школа управления (представители А.Файоль, Урвик), школа человеческих отношений (Э.Мэйо), наука управления (появление новых наук как информатика, кибернетика и др.). Каждая из этих направлений внесла определенную лепту в теорию управления, изучая какую-то важную часть управленческой науки. Каждая школа стремилась сосредоточить внимание на какой-то одной подсистеме организации. Бихевиористская школа в основном занималась социальной подсистемой. Школы научного управления и науки управления, главным образом, техническими подсистемами. Следовательно, они зачастую не могли правильно определить все основные компоненты организации. ни одна из школ серьезно не задумывалась над воздействием среды на организацию. Более поздние исследования показывают, что это очень важный аспект работы организации. Сейчас широко распространена точка зрения, что внешние силы могут быть основными детерминантами успеха организации, которые предопределяют, какое из средств арсенала управления может оказаться подходящим и, вероятнее всего, успешным.

Модель организации как открытой системы можно представить следующим образом. На входе организация получает от окружающей среды информацию, капитал, человеческие ресурсы и материалы. Эти компоненты называются входами. В процессе преобразования организация обрабатывает эти входы, преобразуя их в продукцию или услуги. Эта продукция и услуги являются выходами организации, которые она выносит в окружающую среду. Если организация управления эффективна, то в ходе процесса преобразования образуется добавочная стоимость входов. В результате появляются многие возможные дополнительные выходы, такие как прибыль, увеличение доли рынка, в бизнесе увеличение объема продаж, реализация социальной ответственности, удовлетворение работников, рост организации.

Изучая системный подход, необходимо уделить внимание свойствам систем как условию глубокого изучения их структуры и содержания для принятия качественных управленческих решений. К ним относятся свойства целостности систем, иерархичности, взаимосвязи с внешней средой, надежности, оптимальности и др.

Свойства систем можно разделить на четыре группы, характеризующие [13, с. 70]:

– сущность и сложность системы;

– связь системы с внешней средой;

– методологию целеполагания системы;

– параметры функционирования и развития системы.

Свойства систем и их характеристики представлены в таблице 1.

Таблица 1. Свойства систем

Все 30 свойств систем, описанных Фатхутдиновым Р.А., следует учитывать при осуществлении государственного управления на всех уровнях иерархии.

Государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным общественным явлением, придает государственному управлению также свойство системности. Без этого свойства государственное управление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и других структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность государственного управления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Организованная целостность во всем богатстве элементов и свойств системы государственного управления особенно актуальна для практики государственного управления. Не случайно самые большие трудности вызывает не познание государственного управления, а его применение.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1) система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

2) система управляемая – общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.