Текст книги "Теория государственного управления"

Вопросы для повторения и обсуждения

1. Раскройте сущность и специфические особенности государственного управления.

2. Раскройте содержание понятия «объект» государственного управления.

3. Рассмотрите специфику управляемых объектов и их отличие от государственных органов.

4. Раскройте содержание понятия «субъект» государственного управления и приведите их классификацию по различным признакам.

5. Выявите специфические особенности объекта и субъекта государственного управления.

6. Объясните сущность понятия «меритократия».

Тесты по теме

1. Характерные черты управляющего воздействия:

A) знание

B) прогнозирование

C) планирование

D) мысль

E) целеполагание

2. Под методами управленческой деятельности понимаются:

А) инструменты достижения поставленных целей

B) способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций

C) совокупность норм, принципов, используемых государством

D) приемы и способы стимулирования

E) достижение поставленных целей и задач

3. Специфика государственного управления:

A) распространенность на все общество, системность, властная сила

B) принуждение и убеждение

C) политический режим

D) господство над людьми

E) контроль, стимулирование, мотивация

4. Субъекты государственного управления различаются по следующим признакам:

A) по видам государственной власти

B) по принадлежности к ведомству

C) по юридическим признакам

D) по этическим нормам

E) по видам управления

5. По отношению к государственной власти и характеру реализации функции управления субъект государственного управления подразделяется на:

A) субъект государственного управления

B) субъект гражданских правоотношений

C) субъект авторского права

D) субъект административно-правовых отношений

E) субъект контроля

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ

Вопросы:

1. Теоретическое содержание понятия «государство»

2. Сущность и основные признаки государства

3. Типология государств по формам правления и государственного устройства

4. становление и развитие гражданского общества в Республике Казахстан

2.1. Теоретическое содержание понятия «государство»

Рассмотрение всего комплекса проблем теории государственного управления следует начать с анализа базовой категории – государство.

При определении понятия государства важно учитывать не только субъективный характер, заключающийся в неодинаковом восприятии одних и тех же государственно-правовых явлений разными людьми, но и объективные обстоятельства.

Из многих определений государства, которые встречаются в научной литературе, можно выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: государство – высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховной власти, форма организации, имеющая главную цель выражение единой воли.В соответствии со вторым пониманием, государство – это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти.

В соответствии с этим определением государство является сложной общественно-политической системой, важнейшими компонентами которой являются народ, территория, система права, система власти и управления.

Различные стороны государства могут стать основанием для определения государства различными авторами.

Социолог понимают государство – как определенным образом организованное население, форму организации общества.

Политолог определяет государство – как высший элемент политической системы общества, механизм власти.

Правовед видит в государстве определенный нормативный порядок, организующий жизнедеятельность людей.

Государство как субъект управления общественными процессами, существуя не одно тысячелетие, проявило себя как универсальная организация общества. Оно есть форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей. Это самая большая и всеобъемлющая в мире организация, которой присуще такое качество, как всеобщность. Государство обладает всеми чертами организации, имеет иерархическую структуру, аппарат управления, т.е. государственный аппарат, подобного которому не имеет ни одна организация. Он специализирован по ветвям власти, наделен публично-правовыми функциями, выступает в качестве необходимого механизма обеспечения реализации общественных функций государства внутри страны и на международной арене [6].

Понятие «государство» иногда используется в самом широком смысле, например, для обозначения общества как такового или же какой-либо особой формы общества. Нередко же он применяется и в очень узком смысле для обозначения какого-либо особого органа или органов общества, например, органов управления, или же субъектов, а также нации или территории, на которой проживает население той или иной страны.

Понятие государства может употребляться:

– в юридическом смысле. Государство может представляться как юридическое лицо, правовой феномен, как своеобразная корпорация. От других корпораций государство отличается при этом лишь установленным в масштабе нации или страны правовым порядком. В силу этого с юридической точки зрения проблемы государства в значительной мере проявляются как проблемы национального правового порядка;

– понятие государства может употребляться в социологическом смысле. В данном аспекте государство должно рассматриваться как некая «социологическая общность», социальная реальность, существующая независимо от ее правового порядка и правовой реальности.

Для государства, рассматриваемого в социологическом смысле, характерной чертой является исходное (с момента его возникновения и функционирования) рассредоточение власти по различным органам. Фактически не существует таких государств, где все акты и действия (команды, подаваемые от имени государства) исходили бы первоначально от одного правительства. В обществе всегда существовало и существует несколько командных структур. В результате их деятельности всегда возникало значительное число доминирующих в обществе отношений, бесчисленное количество всякого рода актов управления и подчинения, совокупность которых отражала то, что называется социологическим государством;

– понятие государства может определяться как живой, «естественный организм». В соответствии с таким подходом оно рассматривается не иначе как «форма социальной биологии»;

– понятие государства определяется как система норм, нормативный порядок или же как политически организованное общество как государство-власть.

Государство, подчеркивают теоретики в области государственного управления, имеет политический характер. Оно является политической организацией потому, что устанавливает порядок использования силы, потому, что оно обладает монополией на применение силы.

Итак, сложность и многогранность государства как явления и понятия, с одной стороны, и субъективизм его восприятия различными авторами, с другой, объективно обусловливает возможность и неизбежность его многовариантного понимания и не менее разнообразного его толкования.

Исходя из этого, вполне понятным является сам факт возникновения в различные периоды развития общества множества определений и понятий государства и их активного использования. Сколько существовало государствоведов и философов, столько существовало и определений государства. Весьма заметно при этом сказывался субъективизм.

Например, один из величайших мыслителей античности Аристотель определял государство как самодовлеющее общение граждан, ни в каком другом общении не нуждающихся, и ни от кого другого не зависящих.

Выдающийся мыслитель эпохи Возрождения никколо Макиавелли определял государство как общее благо, которое должно получаться от реализации реальных государственных интересов. Макиавелли рассматривает государство как политическое состояние общества: отношение властвующих и подвластных, наличие соответствующим образом устроенной, организованной политической власти, учреждений, законов.

По мнению Макиавелли, максимально жизнеспособными государствами в истории цивилизованного мира были те республики, граждане которых обладали наибольшей степенью свободы, самостоятельно определяя свою дальнейшую судьбу. Он считал независимость, мощь и величие государства тем идеалом, к которому можно идти любыми путями, не задумываясь о моральной подоплеке деятельности и о гражданских правах. Макиавелли был автором термина «государственный интерес», который оправдывал претензии государства на право действовать вне закона, который оно призвано гарантировать, в случаях, если это соответствует «высшим государственным интересам». Правитель своей целью ставит успех и процветание государства, мораль и добро при этом отходят на другой план. «Государство» Макиавелли представляет собой своеобразное политтехнологическое наставление по захвату, удержанию и применению государственной власти.

Крупный французский мыслитель ХVI столетия Жан Боден рассматривал государство как правовое управление семействами и тем, что у них есть общего с верховной властью, которая должна руководствоваться вечными началами добра и справедливости. Эти начала должны давать общее благо, которое и должно составлять цель государственного устройства.

Известный английский философ ХVI века Томас Гоббс – сторонник абсолютной власти государства как гаранта мира и реализации естественных прав определял его как единое лицо, верховного владыку, суверена, воля которого вследствие договора многих лиц считается волею всех, так что оно может употреблять силы и способности всякого для общего мира и защиты.

Создатель идейно-политической доктрины либерализма, английский философ-материалист Джон Локк (1632-1704 гг.) представлял государство как общую волю, являющуюся выражением преобладающей силы, то есть большинства граждан, входящих в государство. Он рассматривал государство как совокупность людей, соединившихся в одно целое под началом ими же установленного общего закона.

По-разному определялось государство и другими авторами-юристами, философами, социологами, жившими в более поздний период и вплоть до настоящего времени. В немецкой литературе оно определялось, например, в одних случаях как организация совместной народной жизни на определенной территории и под высшей властью. В других – как союз свободных людей на определенной территории под общей верховной властью, существующей для всестороннего пользования правовым состоянием. В третьих же случаях государство рассматривалось как естественно возникшая организация властвования, предназначенная для охраны определенного правопорядка.

В послереволюционный период в СССР (1917 г.), представлялось как особая организация силы, организация насилия для подавления какого-либо класса. В академических изданиях и в учебной литературе оно зачастую трактовалось в строго классовом смысле как политическая организация экономически господствующего класса, аппарата власти, посредством которого этот класс осуществляет свою диктатуру или как исторически преходящая, выделившаяся из общества и обусловленная его экономическим строем классовая организация политической суверенной власти, обеспечивающая и защищающая общие интересы собственников основных средств производства.

В последнее десятилетие, начиная с так называемой перестройки 1985 г., когда на первый план в официальной общесоюзной, а затем казахстанской политике и идеологии вместо узко классовых стали выступать общечеловеческие ценности, классовая тональность в определениях государства и права стала постепенно вытесняться общесоциальной тональностью. Государство вновь пытаются определять как организацию или институт всех и для всех. Довольно типичным при этом является определение понятия государства, где оно рассматривается как единая политическая организация общества, которая распространяет свою власть на всю территорию страны и ее население, располагает для этого специальным аппаратом управления, издает обязательные для всех веления и обладает суверенитетом.

При определении понятия государства важно учитывать не только его классовые элементы и соответствующие признаки, но и внеклассовые, общечеловеческие признаки и черты.

Наиболее приемлемым определением государства было бы определение, в соответствии с которым оно рассматривается как организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества. Данное определение точнее других отражает не только понятие, но и социальное назначение государства как института, обслуживающего интересы и стоящих у власти классов или групп, и самого общества.

2.2.Сущность и основные характеристики государства

Вопрос о сущности и признаках государства является столь же сложным, как и само государство. К нему постоянно обращались философы и юристы всех времен. Главным является вопрос о политической власти. Власть присуща любой организованной, более или менее устойчивой и целенаправленной общности людей. Она характерна как для классового, так и для бесклассового общества, как для общества в целом, так и для различных составных его образований. Соответственно принято различать виды власти: власть рода, племени, общины, власть общественных объединений, родительская, церковная, политическая, экономическая и т.д. Каждая из разновидностей общественной власти имеет известное своеобразие, отличается специфическими особенностями. Вместе с тем всем им присущи общие черты, синтез которых позволяет дать характеристику власти как общей социальной категории. Власть есть средство функционирования любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в ней воле. Отсюда неотъемлемым элементом содержания любой власти является принуждение. Общественная власть немыслима без принуждения, которое в соответствии с исторической обстановкой и характером власти приобретает различные содержание и форму. Государство представляет собой особую публичную власть, отделенную от общества. Государственная власть осуществляется органами, которые занимаются только управлением. Противоположность этой власти – власть общественная, реализация которой характеризуется отсутствием социальных публичных учреждений [7].

Проблема сущности государства – это проблема определения самой важной его характеристики, совокупности наиболее важных, устойчивых свойств, определяющих самые необходимые, глубинные связи и отношения предмета, явления, от которых зависят остальные их свойства и признаки.

В соответствии с современными философскими представлениями сущность, главная, определяющая характеристика любого предмета (явления, процесса), созданного или используемого человеком, обычно связывается с его назначением, со способностью удовлетворять те или иные потребности человека. С этих позиций сущность государства состоит в его социальном назначении, в регулировании общественных отношений, управлении обществом. Для продолжения существования человеческого общества необходимо обеспечивать постоянное производство и воспроизводство общественной жизни, что достигается наличием социального управления. Назначение государства как особой организации власти заключается в управлении процессами реализации стоящих перед обществом задач. Государственное управление – это целенаправленное воздействие государства на систему общественных отношений с целью их упорядочения и планомерного развития. Практически все проблемы теории государства связаны с категорией «сущность государства» [7].

С точки зрения отражения в управленческой деятельности определенных интересов в современной теории государства и права принято различать две стороны сущности государства, поскольку управление обществом может осуществляться государством как в интересах всего общества, так и в интересах отдельных классов или социальных групп. С одной стороны, государство есть особая организация власти, которая выступает в качестве инструмента организации жизни общества, средства управления им с учетом общественных интересов. С другой стороны, государство может служить орудием насилия в руках меньшинства для подавления большинства населения, например, эксплуатируемых классов, является средством реализации интересов относительно немногочисленных социальных групп, которым принадлежит экономическая или политическая власть. Эти две стороны сущности в различных сочетаниях присутствуют во всех государствах.

ХХ век, несмотря на войны, революции, другие общественные драмы глобального и локального масштабов, так и не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Не прекращается дискуссия между либералами и этатистами, по-прежнему популярна односторонняя трактовка государства как машины насилия, орудия подавления. Государство нередко рассматривается и как собственность тех политических сил или лиц, которые обладают в нем в данный момент властью. Ряд теоретиков пишут о государстве как о структуре, обеспечивающей всеобщее благоденствие, обязанной каждому человеку сделать добро.

Государство предстает перед каждым человеком в качестве формы общества. Оно связано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной территории. Государство объединяет людей, проживающих на очерченной государственными границами территории, и обеспечивает их взаимодействие между собой.

Государство – это территориальная организация людей, что имеет принципиальное значение. Во-первых, тем самым преодолеваются родоплеменные взаимосвязи, и они заменяются сугубо общественными. Во-вторых, создается структура, нейтральная по отношению к национальным, религиозным и социальным признакам разных людей. Исторически государство ведет к новому сообществу людей.

Вся специфика, имеющая сущностное значение, состоит здесь в том, что государство особым, юридическим способом объединяет людей, формой чего выступает институт гражданства. Однако, он до сих пор не получил у нас того внимания, которого заслуживает, поскольку институт гражданства в правовом смысле делает людей равными между собой, а по отношению к государству еще и равноправными.

Поскольку государство объединяет людей, проживающих на его территории, в том числе лиц без гражданства, а также граждан других государств, оно объективно выражает общие для всех, интегрированные потребности и интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей. История, однако, знает немало примеров, когда по вине бездарных правителей или по их злому умыслу власть противостояла интересам своих граждан, что не способствовало прочности государственных основ.

Задача государства заключается в том, чтобы на каждом этапе развития находить то решение проблемы, которое, с одной стороны, обеспечивало бы права и свободы человека, давало простор его активности и творчеству, а с другой – вносило в общество определенное организованное начало, упорядочивало деятельность индивидуумов. Государство само по себе не решает проблемы, как обычно считается, так как ничего не производит, а создает и поддерживает организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества, людей, занятых производством материальных, социальных и духовных благ. Для государства важно видеть, в чем заключаются национальные интересы своего народа, каковы их взаимосвязь с интересами народов мирового сообщества и зависимость от них, и делать все необходимое для их практического осуществления.

Особый статус государства в обществе заключается в том, что только через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство посредством своих органов принимает законы и другие нормативные акты и обеспечивает их проведение в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными и уголовно-правовыми. Можно сказать, что государству принадлежит легитимная монополия на законодательство и принуждение при его реализации.

Следует отметить, что государство отличается от общественных организаций и объединений своими специфическими признаками и чертами:

– наличие выделенного из общества и нередко стоящего над ним аппарата власти и управления. Этот аппарат состоит из особого слоя людей, основное занятие которых заключается в выполнений властных и управленческих функций. Важнейшими составными частями этого аппарата являются органы государственной власти, органы управления, суда, прокуратуры и др. Отличительной особенностью государства является наличие, наряду с аппаратом власти и управления, аппарата принуждения. Он состоит из особых отрядов вооруженных людей в виде армии, полиции, разведки, контрразведки, а также всякого рода принудительных учреждений как тюрьмы, лагеря и т.д. Аппарат управления вместе с особыми отрядами вооруженных людей в литературе нередко называют публичной властью, придавая ей первостепенное значение;

– объединение населения по признаку гражданства на определенной территории. Государство в пределах своей территории является единственным официальным представителем всего населения. Территория государства – это своего рода материальная база любого государства, без которой оно не может существовать. Это естественное условие существования и функционирования государства. Один из важнейших признаков государства – суверенитет. Он означает, во-первых, верховенство государственной власти внутри страны, и, во-вторых, независимость ее на международной арене. Верховенство проявляется в способности государственной власти самостоятельно издавать общеобязательные для всех членов общества правила поведения, устанавливать и обеспечивать единый правопорядок, определять права и обязанности граждан, должностных лиц, государственных, партийных, общественных органов и организаций. В суверенитете выражается способность государства, независимо от других государств, формировать и проводить в жизнь свою внутреннюю и внешнюю политику.

В большинстве конституций современных государств содержатся указания на то, что их власть исходит от народа и принадлежит народу. Теоретически государственная власть должна выражать интересы всего народа и служить народу. Однако практически это далеко не всегда так. Государственная власть и суверенитет не всегда совпадают с народной властью и суверенитетом народа.

Характерным признаком государства являются займы и налоги. Первоначально они были необходимы лишь для того, чтобы содержать армию, полицию и другие принудительные органы, а также государственный аппарат. Позднее они стали использоваться и на различные образовательные, медицинские, культурные, воспитательные и иные программы, осуществляемые государством;

– наличие законов, целой системы правовых норм и нормативно– правовых актов, которые регулируют все разнообразные отношения, возникающие в обществе.

Кроме названных отличительных признаков каждое государство имеет свои атрибуты, символы, памятные даты. У каждого государства есть свои гимн, флаг, герб, установившиеся правила официального поведения, традиции, формы обращения людей друг к другу и приветствия, которые, как правило, отличаются краткостью, экспрессивностью и легкостью произношения. Вместе с присущими каждому государству признаками и чертами они позволяют провести достаточно четкую грань между государственной организацией, с одной стороны, и негосударственной организацией, с другой.

Сущность государства также заключается и в том, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей (с соответствующими средствами), профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и разработкой государственно-правовых норм общества. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательную функцию, исполнение законов и судебную защиту граждан, то есть связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая – поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, его взаимоотношения с мировым сообществом.

Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от него, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления.

Из многих определений государства, встречающихся в научной литературе, можно остановиться на следующих двух. Первое характеризует государство в самом широком смысле: как высшую форму организации человеческих сообществ; как политический союз людей, подчиненных единой верховной власти; как форму организации, имеющей главной целью выражение единой воли, обеспечение общих интересов, а также защиту прав и свобод человека. В соответствии с другим пониманием, государство – это система политических и правовых связей и отношений между людьми, регулирующих общезначимые виды их поведения и деятельности. Государство – политико-правовой институт, а точнее, система особого типа социальных институтов, образующих организацию политической власти. Позиция, акцентирующая институциональную сторону государства, наиболее четко выражается в сведении его к системе норм, определяющих поведение людей в обществе.