Текст книги "Теория государственного управления"

При построении функциональной структуры:

– предоставление подсистеме государственных органов (либо одному органу) управленческих функций, совместимых по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления;

– сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, концентрированного объема управленческих функций, позволяющего самостоятельно реализовывать комплексные управленческие задачи;

– обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и комбинировании отдельных из них соответствовали месту, роли и целям подсистемы управления;

– «наполнение» управленческих функций адекватными их содержанию и объему организационными, юридическими, информационными и иными ресурсами.

При создании организационной структуры необходимо:

– распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, коллективное осуществление управленческих функций и полномочий подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным ответственным ведением конкретной управленческой работы;

– установление отчетливо видимых субординационных взаимосвязей, вычленяющих руководящие центры, оперативно исполнительские процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля;

– обязательное формирование координационных, горизонтальных взаимосвязей между одно– и разновидовыми элементами с тем, чтобы они имели значительный объем свободного, самостоятельного согласования своих действий;

– непременное выделение реординационных (инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и само управляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие;

– согласованное «расположение» человеческого субстрата организационной структуры и технических средств управления, ведущее к повышению продуктивности управленческих усилий [5].

При организации управленческой деятельности необходимо учитывать:

– обеспечение совпадения социальной роли элементов государственного управления и возможностей людей, призванных его реализовывать;

– использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента государственного управления;

– последовательную ориентацию при работе с элементами государственного управления на их информационное, психологическое и педагогическое восприятие всеми участниками управленческих процессов.

Системное освоение всего лишь названных правил может способствовать развитию многообразия государственного управления и придания ему необходимых устойчивости и динамики.

Вопросы для повторения и обсуждения

1. Перечислите системные характеристики государственного управления, укажите на их различие.

2. Раскройте значение прямых и обратных связей в обеспечении системности государственного управления.

3. Раскройте содержание типичного и уникального в государственном управлении. Рассмотрите различия между ними.

Тесты по теме

1. Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

A) система дипломатическая

B) управляющая, управляемая и взаимодействия

C) система этическая, эстетическая

D) инновационная, инвестиционная

E) управляемая

2. Под специфическим видом труда, требующим адекватной профессиональной подготовки и реализации в соответствующих приемах, способах, формах и методах следует понимать:

A) управленческую деятельность

B) государственную службу

C) управление

D) управленческую технологию

E) управленческую технологию

3. Публичная или легитимная властная сила общества:

A) президент

B) парламент

C) акимат

D) государство

E) фирма

4. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют следующие виды управления:

A) культурное и духовное

B) политическое и социальное

C) управление массами

D) этическое и эстетическое

E) управление продажей товаров

5. Типичное в государственном управлении – это:

A) выделение наиболее общего, определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и охватывает в нём самое существенное

B) типичное означает классическое

C) типичное означает традиционное

D) типичное должно проявляться в равной мере повсеместно

E) типичное означает унификацию

ГЛАВА 4. ЦЕЛИ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Вопросы:

1. Цели государственного управления

2. Общественные функции государства и виды государственного управления

4.1. Цели государственного управления

Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий для достижения определенного уровня развития общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития. Цели государственного управления вытекают из целей государства и имеют уровневую структуру, построение которой основано на принципе «древа целей», позволяющем проследить взаимосвязь и согласованность целей разного уровня и содержания. Центральное место в иерархии целей государственного управления занимает стратегический уровень – генеральное направление государственной политики.

Управленческие решения по сути своей сводятся к деятельности по осуществлению избранных целей. Выбор цели является самым важным в разработке и принятии любого решения.

Вопрос о целеполагании в управлении вообще, а в государственном управлении особенно, относится к числу актуальных и важных для управленческой практики. Цель в государстве формируется под влиянием господствующих в обществе ценностей. Они отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Цели разнообразных текущих решений исполнительных органов мотивируются установками вышестоящих организаций, здравым смыслом управляющих и повседневными потребностями людей.

Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей, благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для достижения поставленной задачи. Центральными, определяющими «ствол древа» целей государственного управления являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. Иначе говоря, древо целей образует систему, каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, оперативные – в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей.

Древо целей – это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.

Под влиянием марксистской концепции экономического детерминизма в нашей стране первичной, основополагающей целью государственного управления считалось экономическое развитие. Такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что экономика создает ресурсную базу для общества и решения его проблем. Превращение же экономики в самоценность часто ведет к разрушению системы «природа – общество – человек», что наблюдается во многих странах, в том числе и развитых. Поэтому главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребности и интересов развития общества [14].

При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель. Атаманчук Г.В. выделяет следующие виды целей государственного управления, которые образуют следующие структуры [5]:

– общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

– социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

– духовные, связанные с восприятием духовных ценностей, которыми руководствуется общество, потенциал которых станет условием реализации общественно-политических и социальных целей;

– экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

– производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

– организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления;

– деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

– информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

– разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Разумеется данная иерархия целей государственного управления во многом условна, но она создает определенный ориентир, представляющий собой последовательную этапность разработки целей государства.

Управленческие цели классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей – высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности – общегосударственные, национальные, классовые, корпоративные, коллективные, индивидуальные; по значимости сфер жизнедеятельности общества – экономические, социальные, политические, культурологические, конфессиональные; по временным параметрам – долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие: по актуальности – требующие безотлагательного осуществления независимо от ситуации и актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости – реально достижимые и возможно выполнимые и т.д.

Ранжирование целей – существенный аспект разработки решений [3]. В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости). Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты [14].

Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. На это нацеливает и Конституция Республики Казахстан, в которой человек провозглашается высшей ценностью, а соблюдение его прав и интересов является обязанностью государства.

Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни: упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, обеспечения права народа на достойное человеческое существование.

Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей государственного управления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве – открытость, прозрачность и гласность.

Сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.

Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

– субъективность;

– большое число целей, их изменчивость и противоречивость;

– неопределенность в развитии и функционировании государственного управления, управления регионами, экономикой и социальной сферой.

Важно также определить иерархию целей государственного управления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.

Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан основным источником власти является народ, а политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан. Достижению этой цели подчинены другие цели государственного управления, к которым следует отнести:

– обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;

– создание условий для развития демократических институтов общества;

– гарантированная защита прав и свобод граждан;

– создание равных правовых условий для развития всех форм собственности, формирования рыночных механизмов;

– создание благоприятной экологической среды обитания;

– взаимовыгодное сотрудничество центральной и местной властей.

Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.

Антонова и ее коллеги в государственных организациях выделяют три вида целей: цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранении [15].

Цели-задания государственным организациям устанавливаются вышестоящим субъектом управления – это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.

Для любой организации важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.

При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:

– неадекватное восприятие их органом управления;

– возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;

– противоречие между высокой важностью задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.

Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.

Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.

Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.

Устойчивость – это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.

Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность – сотрудник, осуществляющий оперативно-управленческую деятельность, либо руководитель по контролю.

Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.

Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей-заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации.

Цели должны быть:

– масштабными, но реально достижимыми;

– понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

– скоординированными со всей своей совокупностью.

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен совокупностью общественно-политических, социальных, духовных, экономических, производственных, организационных, деятельностно– праксеологических, информационных, разъяснительных целей.

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Казахстан является движение к обществу постиндустриального типа с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Социальные цели предопределяются общественно-политическими целями. Следовательно, в Республике Казахстан они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.

Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации.

Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические. Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими.

Таким образом, можно сделать вывод, что анализируемые стратегии, программы, послания, концепции, доктрины, утвержденные Президентом Республики Казахстан, являются формой реализации полномочий Президента как главы государства в различных областях государственного управления. Их необходимость и целесообразность прямо вытекает из норм Конституции Республики Казахстан и Указов Президента Республики Казахстан.