Текст книги "Демократия в России: инструкция по сборке"

14. Многопартийная система

Второй фактор, тормозящий развитие партий, – это мажоритарная система. Можно, конечно, вспомнить о том, что с 1993 г. на думских выборах применялась смешанная. Что ж, без этого в России никаких партий не было бы вообще. Это было необходимое условие. Но недостаточное. Практика показала, что для партийного развития нужно использовать пропорциональные или смешанные правила на региональном уровне, а не только на общероссийском. Желательно также, чтобы губернатор нес ответственность перед выдвинувшей его партией. К роме того, часто забывают о том, что первые свободные выборы в новой России состоялись не в 1993 г. (те выборы были, как раз, не особенно свободными), а в 1989—90 гг., когда избирались съезды народных депутатов – сначала СССР, а потом РСФСР. И проходили они по мажоритарной системе. Эти выборы ныне почти забыты, но напомню: именно они в значительной мере породили нынешний российский правящий класс, создали репутации, которые продолжали работать на выборах в течение всего следующего десятилетия. Партийность не была частью этих репутаций. Наоборот, нередко политики играли на усталости народа от КПСС, подчеркивая свой беспартийный статус.

И, кстати, о КПСС. Она, как известно, была запрещена после августовского «путча». Не берусь судить, насколько необходимой была эта мера в тогдашнем политическом контексте. Но ее долгосрочные последствия для развития российской демократии были, безусловно, отрицательными. В восточноевропейских странах именно структуры, образовавшиеся на месте коммунистических партий, послужили основой для кристаллизации новых партийных систем. В России такая возможность была упущена, и к тому времени, когда партии по-настоящему понадобились, – в 1993 г., – их просто не было.

Не стоит повторять эти ошибки. Во-первых, следует отказаться от системы с сильным президентом в пользу более сбалансированной системы, в которой партии несли бы правительственную ответственность. Во-вторых, нужно использовать пропорциональную избирательную систему, но только не нынешнюю шулерскую, а нормальную, подобную тем, которые применяются в большинстве демократических стран. В-третьих, необходимо распространить нормы ответственного правительства на региональный уровень. В-четвертых, нужно бережно относиться к партийным структурам, унаследованным из прошлого, не уничтожать, а способствовать их демократической трансформации. Опыт Восточной Европы показал, что при выполнении этих простых условий можно создать работающую многопартийную систему в сравнительно короткие сроки.

Многое из этого нужно не только для того, чтобы стимулировать развитие партий. Общее исправление политических институтов само по себе откроет путь к формированию партийной системы, которая, конечно, вторична по отношению к политической системе в целом. Но, даже будучи вторичным, этот элемент исключительно важен. В России продолжают бытовать представления о том, что демократия может как-то обойтись без партий. Но это возможно только в очень маленьких странах когда-то давно – в греческих городах-государствах, а сегодня – на тихоокеанских островах Современная представительная демократия – это партийная демократия. «Беспартийные демократии», существующие в Белоруссии, Иране, Ливии, Уганде, – это авторитарные режимы. Не хотите партий? Добро пожаловать в Уганду!

Часть III
Как подчинить губернатора народу?

15. Кто на самом деле организует выборы В России?

Восстановление свободы политических объединений – ключ к демократизации. Массовые фальсификации на выборах связаны, прежде всего, с тем, что в России нет политических партий, ориентированных на реальную борьбу, а не на подачки исполнительной власти. Будет борьба – будет и контроль за результатами. Но я вовсе не считаю, что свобода политических объединений решила бы все проблемы автоматически. Восстановление свободных выборов потребует кардинальной реформы избирательной системы. Об этом предстоит поговорить в деталях, но начну с другого.

Кто организует выборы? Казалось бы, ясно: система избирательных комиссий во главе с Центризбиркомом. Важная пропагандистская задача властей состоит в том, чтобы мы думали именно так. Время от времени в телевизоре появляется сосредоточенный человек с окладистой бородой и сообщает, что на очередных выборах в очередной раз было все в порядке. Это – пиар-менеджер по выборам Владимир Чуров. В действительности, однако, роль ЦИК в организации подавляющего большинства выборов (всех, к роме общероссийских) – весьма скромная. Она систематически уменьшается с того самого момента, как Чуров возглавил это учреждение. Если при предыдущем председателе ЦИК, Александре Вешнякове, «организаторы избирательного процесса» еще пытались как-то влиять на ситуацию на местах, то задача чуровского ведомства свелась почти исключительно к пропагандистским выступлениям в СМИ. А если что не так – обращайтесь, пожалуйста, в российские суды, самые справедливые в мире. О том, чтобы так их обращений было мало (ввиду очевидной бессмысленности этого занятия), позаботятся другие.

Вы предполагаете, что эти другие – система нижестоящих избирательных комиссий, от региональных до участковых? Технически так оно и есть. По существу, однако, избирательные комиссии выполняют на выборах сугубо служебные функции. Во-первых, они не располагают собственными ресурсами для того, чтобы организовывать чрезвычайно сложные и широкомасштабные мероприятия, каковыми являются выборы. А во-вторых, у них нет прямой заинтересованности в итогах. Для того, чтобы машина имитационной «демократии» сработала, в процесс должны быть вовлечены гораздо более сильные игроки, на которых можно было бы возложить всю полноту политической ответственности. Эти игроки – региональные власти, т. е. губернаторы. Они располагают ресурсами для организации выборов, они же отвечают за результаты.

О том, что губернаторы способны влиять на результаты выборов, известно давно. Однако масштабы этого влияния выявили думские выборы 1999 г., когда блок «Отечество – Вся Россия», полностью разгромленный в ходе агитационной кампании, все же смог набрать подавляющее большинство голосов в нескольких регионах, главы которых входили в его руководство. И действительно, современные «избирательные технологии» «Единой России» вовсе не изобретены в одночасье после авторитарного поворота. Во многих регионах – Татарстане, Башкортостане, Саратовской области, республиках Северного Кавказа – они обкатывались годами. И всегда центральную роль в их реализации играли губернаторы. Скажем, сегодня многие из них не затрудняются с предсказанием результатов выборов. Но можно вспомнить, что у Минтимера Шаймиева в Татарстане эта чудесная способность проявилась еще в середин е 90-х.

Когда федеральная власть в 2004 г. решила избавиться от свободных выборов, она уже знала, на кого положиться. К 2003–2004 гг. губернаторы не только полностью овладели мастерством собственного переизбрания на энный срок (случаи вроде победы Михаила Евдокимова в Алтайском крае запомнились именно своей исключительностью), но и формировали под себя полностью лояльные составы законодательных собраний. Ситуация не очень изменилась и после навязанного центром перехода к выборам этих собраний с использованием партийных списков. Но если немногие тяжеловесы вроде Шаймиева сразу же стали отдавать «Единой России» по 60–70 % мест, то тактика многих губернаторов послабее была иной: помогать сразу нескольким партиям в обмен на будущую лояльность. Осенью 2004 г. доля мест «Единой России» в законодательных собраниях начала стремительно падать. И это сулило не очень приятные перспективы в общероссийском избирательном цикле 2007–2008 гг.

Вот тут-то и пришло судьбоносное решение о замене прямых губернаторских выборов на фактическую назначаемость. Обсуждая это решение, часто обращают внимание на то, что оно положило конец российскому федерализму. Это правильно. Но практические последствия показали еще и другое: как выяснилось, федерализм и демократия в России взаимосвязаны. Назначаемость губернаторов привела к усилению их зависимости от центра по всем параметрам, но важнейшим среди них с самого начала стала прямая политическая ответственность за результаты выборов. Если у «Единой России» плохие результаты, значит, не справляешься: должен уйти. И если хочешь лояльное законодательное собрание, то пожалуйста, никто не мешает, но только с большинством у «Единой России». В одну корзину. Действительно, после отмены губернаторских выборов результаты партии власти стали расти, как на дрожжах, и в декабре 2007 г. мы оказались там, где находимся по сей день.

От губернаторов не требуют напрямую, чтобы они подделывали результаты, напрягали «административный ресурс», подавляли всякие ростки предвыборных дискуссий. От них просто ждут хороших результатов (хотя и не без подсказок о том, какие именно результаты надлежит считать «хорошими»), а уж как их достигать – дело хозяйское. Как умеют, так и достигают. К этому добавляется собственная заинтересованность: ведь если единственный доступный способ контролировать законодательное собрание – это большинство у «Единой России», то расстараешься. Стимулы очень сильны. Иногда усердие зашкаливает. Это нечисто российский феномен: скажем, в Казахстане на последних парламентских выборах все – включая, полагаю, руководство страны – ожидали результата «приличного», процентов 70 за «Hyp Отан», а получился «неприличный» – 88 %. Губернаторы перестарались. А как не перестараться? Ведь всё относительно. Ты дашь этому «Hyp Отану» 70 %, ау соседнего губернатора будет 85 %, вот и ходить ему в передовиках, а тебе – в кандидатах на вылет. Конкуренция.

Таким образом, если без восстановления свободы политических объединений о демократии в России говорить просто бессмысленно, то изменение конструкции региональной власти оказывается вторым необходимым условием. Я не против возможностей центра влиять на региональную политику. Однако в первую очередь губернаторы должны нести ответственность перед гражданами регионов. Так оно, попросту говоря, следует из действующей Конституции, и сейчас ее положения о федерализме не соблюдаются, что бы ни говорил по этому поводу самый конституционный суд в мире. Вопрос состоит в том, как сделать федерализм в России действительно демократическим.

16. Почему не нужно восстанавливать прямые губернаторские выборы

Я считаю, что существующий порядок назначения губернаторов несовместим ни с демократией, ни с федерализмом. Можно понять так, что я выступаю за восстановление прямых выборов. Действительно, эта система была лучше нынешней. Но восстанавливать ее не следует. Рассчитывать на популярность мне с таким подходом, конечно, не приходится. Лишившись за последнее десятилетие почти всех политических прав, россияне умудрились этого не заметить, – видно, заняты были другим. Есть лишь одно исключение, и это – именно губернаторские выборы. Ноя попробую отстоять свою позицию.

Против восстановления прямых губернаторских выборов можно привести несколько аргументов. Некоторые из них не заслуживают подробного разговора. Если сама власть считает, например, что может существовать только в вертикальной форме, то спорить с этими фрейдистскими фантазиями так же бессмысленно, как обсуждать вопрос о том, действительно ли отмена губернаторских выборов покончила с терроризмом в России. Нет, не покончила, и не могла покончить, потому что реальная цель была другая, а Беслан к случаю пришелся. Не хочется мне останавливаться и на традиционных «либеральных» рассуждениях о быдле, которому никакие права не нужны: сразу же изберут сталинистов и нацистов, дай им только волю. Это полная ерунда.

Более разумным был бы аргумент о том, что если уж губернаторы «Единой России» умудряются обеспечить 60 %, то себе, любимым (или тщательно подобранным преемникам), они по 95 % сделают легко. Конечно, в текущих условиях требовать восстановления губернаторских выборов совершенно ни к чему. Этого не понимают только крайне наивные люди. Но мы говорим о том, какие институты подошли бы для России после восстановления базовых политических свобод. И тогда этот аргумент теряет смысл: во многих странах глав регионов избирают напрямую. Больше того, я думаю, что на раннем этапе демократизации прямые губернаторские выборы сыграли бы положительную роль. Они не подходят именно как долгосрочный институциональный выбор.

Главный вопрос, касающийся губернаторских выборов, состоит в том, зачем они нужны. Какова цель? Казалось бы, ответ очевиден: граждане избирают губернатора, оценивают его действия у власти, а на следующих выборах продлевают срок его правления или нет – в зависимости от достигнутых результатов. Это и есть политическая подотчетность. Но реализуется она лишь при условии, что на следующих выборах действующему губернатору будет противостоять заслуживающий доверия альтернативный кандидат; что у этого кандидата будут средства – организационные, финансовые, медийные – довести свою позицию до избирателя; и что в его распоряжении будет механизм, который обеспечит смену власти. Скажем, в США, где губернаторов избирают напрямую, эти условия выполняются (хотя и там – не всегда и не в каждом штате). А что в России?

В России было по-разному. Но если попытаться вычленить из многообразного политического опыта двух десятилетий компактную картинку, то получится примерно так. В начале 90-х гг. Ельцин назначил губернаторов. Некоторые из них вскоре прижились, были приняты местными правящими группами в качестве своих ли деров. В так их регионах оп позиция была представлена, главным образом, коммунистами, к которым все – как правящие группы, так и население – относились как к не имеющим шансов маргиналам. Более сложный путь прошли те регионы, где ельцинские назначенцы не смогли возглавить местные правящие группы. Там на первых губернаторских выборах часто побеждали «кандидаты левых сил», изредка – коммунисты, гораздо чаще – ставленники местного партхозактива, для которых союз с КПРФ был временным и тактическим. Придя к власти, эти деятели в первую очередь искореняли все следы ельцинских назначенцев, так что оппозиции в таких регионах не осталось вовсе. И еще были республики, в которых Ельцин никого не назначил, и все утряслось таким наилучшим образом, что об оппозиции и помыслить было невозможно. Эти три сценария к первой половине 2000-х гг. сошлись воедино, создав совершенно непотопляемую модель регионального авторитаризма.

Основу этой модели составляли: политическая монополия, основанная на консолидации региональных правящих групп вокруг единоличных лидеров; полный контроль губернаторов над всей гражданской и политической активностью в регионах; отсутствие законодательной власти в качестве сколько-нибудь реального противовеса исполнительной; а на этой основе – монополизация «контроля над финансовыми потоками». Ничего не напоминает? Да, теперь так устроена вся Россия. Но началось это в регионах, а не в столице. Конечно, федеральному центру приятно тешить себя иллюзией о том, что это он выстроил вертикаль. В действительности, однако, путинское руководство – вместо того, чтобы реформировать региональную власть, – просто подстроилось под нее, выписав региональным группам ярлык на княжение в обмен на политическую лояльность. Это была взаимовыгодная сделка. Внакладе остались только граждан е России.

Важно подчеркнуть: прямые губернаторские выборы были вполне органичным элементом регионального авторитаризма. Именно на них, в первую очередь, обкатывались те технологии, с помощью которых сегодня побеждает «Единая Россия». А теперь представим, что базовые политические свободы – по меньшей мере, свобода политических ассоциаций – восстановлены. На федеральном уровне это дало бы немедленные результаты: первые же выборы позволили бы избрать работоспособный парламент. В регионах, однако, годами складывалась система, сводившая роль законодательных собраний к абсолютному нулю. О том, сколь ничтожна партийная составляющая региональной жизни, вряд ли стоит распространяться. И, в отличие от федерального центра, там не приходится рассчитывать на скорое партийное строительство. И вот в эту систему – без парламентаризма, без партий, без независимых СМИ – возвращается выборный губернатор. Что тогда будет? Да то же самое, что мы наблюдали раньше. Конечно, кого-то из губернаторов на первых выборах прокатят. К власти придут новые, хорошие. Но мы помним о том, как стремительно новые, хорошие губернаторы «портились» в 90-х Власть портит, а человеческая природа неизменна.

Цель демократизации состоит не в том, чтобы выгнать негодяев и привести к власти героев, а в том, чтобы создать условия, при которых герои не становились бы негодяями, даже если соблазн очень силен. Между тем прямые выборы – это настолько сильный механизм наделения властью, что при отсутствии работающих контрольных механизмов этот соблазн реализуется почти автоматически. Я полагаю, что новое устройство региональной власти должно включать в себя элементы, систематически исключающие контроль исполнительной власти над другими институтами. Эти институты – законодательные собрания и партии – сегодня так слабы, что для них нужны парниковые условия, которые при прямых губернаторских выборах создать невозможно.

17. Как выбирать губернаторов?

В основе моего подхода к формированию региональной власти – идея о том, что губернаторов должны выбирать региональные законодательные собрания (ЗС). Есть ли разница с нынешним порядком? Есть, и принципиальная. Состоит она в том, что губернаторов нужно именно выбирать, а не «наделять полномочиями по представлению президента РФ». В России существует правовое понятие о выборах, согласно которому они должны проходить на соревновательной основе, т. е. с участием нескольких кандидатов. При нынешнем порядке единственный избиратель, которому предоставлено право выбора, – это президент. Именно ему кто-то (говорят, «Единая Россия», но многие считают, что Сурков) заранее подает список кандидатур. Однако ЗС голосует лишь по той из них, на которой уже остановился благосклонный взгляд президента. Или, возможно, кого-то другого в политическом руководстве страны. Называть эту процедуру выборами – заведомая ложь.

Предлагаемая мною альтернативная система преследует три цели. Во-первых, даже на непрямых выборах необходимо обеспечить как можно более тесную связь между политическим итогом и волеизъявлением граждан. Во-вторых, необходимо добиться того, чтобы и в процессе выборов, и после них у губернатора были сильные стимулы к коалиционному взаимодействию с иными региональными политическими силами. Это позволит свести к минимуму возможности монополизации губернатором политического пространства, запустит механизм развития региональной политики. В-третьих, надо сделать так, чтобы это взаимодействие проходило не в форме «прагматичного» торга с отдельными сильными личностями региона, а в цивилизованных политических формах, т. е. на партийной основе.

Пара оговорок. Сейчас ЗС не столько избираются, сколько, как и губернаторы, «наделяются полномочиями», только в более изощренной форме. Поэтому мои предложения будут иметь смысл только после восстановления базовых политических свобод на федеральном уровне, и прежде всего – права на политическое объединение. Это позволит избирать ЗС в условиях реальной, а не имитационной многопартийности. Зачаточный опыт такого рода у России есть. Это региональные выборы осени 2004 – весны 2005 г., когда среднее число партийных списков было 7,1 (доходило до 11), а средняя доля голосов у «Единой России» – 28,4 %. При предлагаемом мною порядке регистрации партий количество списков на региональных выборах несколько возрастет по сравнению с тем периодом. Вероятно, их будет по 10–15.

Кроме того, региональные избирательные системы нужно очистить от накопившихся за последние годы наслоений. Подробнее об этом – ниже. Сейчас отмечу, что оптимальной для выборов ЗС мне представляется смешанная избирательная система с соотношением списочников и одномандатников 50/50, с заградительным барьером не выше 3 %. Чисто пропорциональную систему на региональном уровне я считаю совершенно неуместной. К выборам должны автоматически допускаться списки, выдвинутые всеми зарегистрированными партиями, а также созданными ими блоками. Нуждается в значительном облегчении и порядок регистрации одномандатников.

Я считаю, что во главе каждого партийного списка, выдвигаемого на выборах ЗС, должен стоять кандидат в губернаторы. Таким образом, предлагаемая мною система в каком-то смысле узаконивает нынешнюю ситуацию, при которой действующий губернатор в почти обязательном порядке возглавляет список «партии власти». Но ныне эта практика носит селективный характер, поскольку применяется только «Единой Россией», а ее последствия для демократии в регионах ничтожны: если «Единая Россия» вдруг проиграет, то Кремль, конечно, может наказать губернатора, но это будет решение именно Кремля, а не избирателей региона. На самом деле, однако, совмещение выборов ЗС с волеизъявлением по поводу исполнительной власти могло бы быть мощным инструментом в руках граждан. Для этого нужно, чтобы все партии выдвигали ясные предложения по поводу курса исполнительной власти, принимая на себя обязательства по реализации этого курса в случае успеха на выборах. А без кандидатуры губернатора такие обязательства были бы пустой формальностью.

Для выборов ЗС такая система имела бы благотворные последствия. Она позволила бы переориентировать избирательные кампании на местные проблемы. Сегодня, даже если во главе списка «Единой России» стоит губернатор, голосовать предлагают все равно за Путина. Но Путин, к худу или к добру, не поедет на губернаторство в Рязань. Не поедут и депутаты Госдумы. Точно не поедет Жириновский, который в последние годы возглавлял почти все региональные списки своей партии. Конечно, формально запретить этот лохотрон нельзя (санкции против него ввести можно и нужно, но об этом потом), однако при предлагаемой системе ЛДПР просто не смогла бы вести кампанию под лозунгом «Жириновского – в губернаторы Тамбовщины!» Обман был бы слишком очевиден. Пришлось бы подыскивать реального кандидата и обсуждать реальные проблемы региона.

Однако более важными были бы последствия для самих губернаторских выборов. Я думаю, что их следовало бы проводить в два тура. В первом туре участвовали бы в обязательном порядке лидеры всех списков, получивших места в собрании. К роме того, право выдвинуть свои кандидатуры получили бы все избранные одномандатники, независимо от формы выдвижения. Адекватность результатов первого тура результатам волеизъявления избирателей при этом обеспечивалась бы тем, что у списочников не было бы права голосовать за кандидатов от других партий. Их голоса следует автоматически отдавать лидерам списков. В принципе, я не сторонник императивного мандата[6]6
  Императивный мандат – ограничение в действиях депутата парламента какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван. – Ред.


[Закрыть], но такое ограниченное его применение кажется оправданным. Напротив, одномандатники несут политическую ответственность перед населением округов, и поэтому их голосование в первом туре должно быть свободным. Если за кого-то из претендентов в первом туре высказывается более половины от общего числа избранных депутатов, то он считается избранным. В противном случае проводится второй тур.

Во втором туре голосование вновь должно быть свободным для одномандатников, а голоса списочников в обязательном порядке отдавались бы либо представителю их собственной партии, либо (если во втором туре его нет) тому кандидату, в поддержку которого официально выскажется региональное отделение этой партии. Участвуют, как водится, двое кандидатов, набравших наибольшее количество голосов в первом туре, а избранным считается тот из них, кто снискал поддержку больше чем половины от общего числа избранных депутатов. На этом процесс выборов завершается. Избранный кандидат вступает в должность и формирует свою администрацию. При этом ему придется выполнить коалиционные обещания, данные в ходе выборов. А на тот случай, если он этих обещаний выполнять не будет, в распоряжении большинства ЗС должен быть институциональный инструмент, который позволил бы наказывать за обман.