Текст книги "Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография"

И. А. Алексеев
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ:
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Монография

[email protected]

Информация о книге

УДК 347.51

ББК 67.400.5я73

А45

Автор:

Алексеев И. А. – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института, директор Юридического института ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет».

В монографии представлена авторская позиция по концептуальным основам муниципально-правовой ответственности, выработанная на основе современных реалий, состояния законодательства Российской Федерации, практики, сложившейся в субъектах Российской Федерации, и теоретических исследований в этой сфере.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2014 г.

Исследование представляет интерес для государственных и муниципальных служащих, преподавателей общегуманитарных дисциплин, аспирантов и магистрантов.

УДК 347.51

ББК 67.400.5я73

© Алексеев И. А., 2015

© ООО «Проспект», 2015

Введение

Важнейшим этапом в формировании муниципального уровня власти и основ местного самоуправления в России явилось принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая закрепила концептуальные начала организации и гарантии деятельности местного самоуправления, направленные на создание и функционирование самостоятельного уровня публичной власти.

Государство, признавая принцип местного самоуправления, отраженный в Европейской хартии местного самоуправления, как неотъемлемую составляющую демократического строя, закрепляет перечень прав, обязанностей и гарантий органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность муниципального уровня власти, наделенного широким спектром полномочий, предполагает и наличие ответственности как важнейшей гарантии защиты прав и соблюдения баланса интересов всех участников муниципально-правовых отношений, а также служит укреплению законности и созданию системы эффективного управления в системе местного самоуправления.

В своем Послании Федеральному Собранию 2013 г. Президент России В. В. Путин специально отметил: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района – в регион, с поселения – на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы»¹.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривает, что органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами².

Однако, как показывает практика реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон), имеется немало общетеоретических проблем, непосредственно связанных с ответственностью в системе местного самоуправления.

Динамичное развитие отрасли муниципального права, законодательства о местном самоуправлении, даже несмотря на появление научных исследований, посвященных различным аспектам муниципально-правовой ответственности, не позволило выработать единую, устоявшуюся точку зрения в отношении определения муниципально-правовой ответственности. Ее особенности обусловлены, прежде всего, самой природой местного самоуправления, формой публичной власти, которая сочетает в себе государственное и общественное начала, предполагающие определенную автономность в системе управления государством.

Предмет муниципального права носит комплексный характер, имеет смежные сферы с другими отраслями, где происходит взаимопроникновение норм гражданского, финансового, земельного права и т. д., и здесь возникает проблема отделения муниципального права не только от конституционного, но и от других смежных отраслей права.

Все вышеперечисленное предполагает использование системного, комплексного подхода к изучению муниципально-правовой ответственности.

Для модернизации сложившейся системы местного самоуправления и построения гражданского общества необходимо не только законодательно установленные основные формы ответственности, но и решение теоретических проблем, имеющих место в сфере применения муниципально-правовой ответственности.

Отсутствие единой государственной политики в области применения муниципально-правовой ответственности не позволяет создать действенный механизм защиты права населения на местное самоуправление и эффективную систему управления муниципальными образованиями. Об этом, в частности, свидетельствует проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского и Южного федеральных округов³.

Муниципально-правовая ответственность наступает за реализацию задач и функций, которые законодательство возлагает на органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ей присущи те общие черты и признаки, которые свойственны всем видам юридической ответственности. Однако муниципально-правовая ответственность имеет свои специфические черты.

Муниципально-правовая ответственность возникает непосредственно в сфере местного самоуправления и напрямую с ним связана. Как самостоятельный вид юридической ответственности она направлена на стимулирование развития местного самоуправления, пресечение негативных явлений в этой сфере, создание условий реализации населением права на осуществление местного самоуправления, формирование системы контроля за деятельностью органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Спецификой муниципально-правовой ответственности является то, что она развивается внутри публичного права, поскольку государство также осуществляет контроль за развитием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, устанавливая принципы и требования к этой отрасли. В связи с этим возникает одна из основных проблем в этой сфере – разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.

Нормы конституционного и муниципального права устанавливают не только карательные, но и стимулирующие меры, и в этой связи возникает вопрос о соотношении негативной и позитивной муниципально-правовой ответственности.

С учетом всех обозначенных выше обстоятельств необходимым и актуальным представляется формирование современной концепции муниципально-правовой ответственности и отражение ее в законодательстве.

Раздел I
ДИНАМИКА СТАНОВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИИ
Глава 1
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Целью данного исследования является анализ исторических периодов становления и развития института юридической ответственности в России, в том числе и такой ее разновидности, как публично-правовая ответственность, которая, в свою очередь, лежит в основе становления муниципально-правовой ответственности российских органов местного самоуправления перед населением.

Автор считает необходимым изложить данное исследование в двух аспектах: историческом и сравнительно-правовом.

Первый аспект – это становление и развитие местного самоуправления в России, второй – теоретическое и нормативное развитие муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением.

История становления местного самоуправления, как правило, делится на дореволюционный, советский и современный этапы развития. Н. С. Тимофеев выделяет постсоветский период, а в нем четыре этапа реформ местного самоуправления⁴.

Однако некоторые исследователи предлагают иную периодизацию. Например, исследуя исторические периоды становления и развития судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в России, А. В. Ахрамеев выделяет 11 периодов⁵.

Исходя из нормативистского подхода предлагается девять периодов развития института ответственности органов публичной власти.

Первый этап – с XVI века до XVII века.

Становление русского государства на ранних этапах было связано со своеобразным двоевластием. С одной стороны, существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально-клановой организацией. С другой стороны, были и институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно-соседские связи.

На протяжении долгого периода времени князь и создаваемые им военно-административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общинное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно-клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и племенных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Как отмечает Н. А. Емельянов⁶, вплоть до XVI века общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая и сложившихся традиций. Это, если можно так выразиться, являлось несовершенством тогдашней административной власти⁷.

На разных этапах развития местного самоуправления в России его органы и должностные лица несли различные виды ответственности, хотя эта ответственность не была регламентирована правовыми актами и вытекала скорее из обязанностей отдельных должностных лиц перед государством (например, перед князем). Следовательно, выделение ответственности субъектов местного самоуправления на ранних этапах развития российской государственности и местного самоуправления практически невозможно в силу ряда причин:

– во-первых, местного самоуправления как такового в России IX века еще не существовало, а было местное управление с некоторыми элементами местного самоуправления;

– во-вторых, само понятие юридической ответственности и ее подробная правовая регламентация также отсутствовали.

При этом, как отмечал В. О. Ключевский, «выборные» несли уголовную ответственность за различного рода злоупотребления властью⁸.

В 1551 году указом Ивана IV после упразднения системы кормлений были введены земские учреждения, избираемые на неопределенный срок. С этого периода, по мнению ряда российских ученых, начался процесс последовательного и постепенного развития местного управления и самоуправления на Руси.

Земская власть осуществлялась выбранными миром старостами, которые несли ответственность за свои служебные ошибки не перед избирателями, а перед центральной правительственной властью. Только в одной грамоте упоминается о том, что местные жители могут сменить старост по своему усмотрению. Об ответственности же старост перед избирателями не упоминается. Выборные лица несли ответственность перед государством. В грамотах встречаются указания на то, что старост ожидает за служебные упущения смертная казнь «от меня, от царя и великого князя»⁹.

Земские органы стали правопреемниками упраздненной власти наместников, поэтому к ним перешел большой объем государственно-властных полномочий, что в большой степени предопределило возможность контроля за их деятельностью со стороны государства, а не местного населения.

Установление системы приказно-воеводского управления на местах стало следствием реформы местного самоуправления в XVII веке. Воевода имел большие права и обязанности. При этом, так как его права строго не регламентировались, имелись большие возможности для злоупотреблений и произвола. Являясь лицом государственным, воевода руководил деятельностью и органов местного самоуправления.

Фактически к середине XVII века губное самоуправление было ликвидировано, а сформированные выборные дворянские советы действовали под руководством воевод.

Второй этап – с XVII века до начала XVIII века.

Проведенные Петром I реформы существенно затронули и институт местного самоуправления. В 1699 г. им был создан новый орган местного самоуправления – Бурмистрская палата, состоявшая из избираемых лиц – бурмистров. Несколько позже Бурмистрская палата была переименована в ратушу. В других городах учреждались выборные земские избы, состоящие из бурмистров.

Нужно отметить, что бурмистры подчинялись не воеводе, а ратуше (земской избе) и несли ответственность перед нею за исполнение своих исполнительно-распорядительных полномочий.

В результате реформы 1718–1724 гг. во главе управления всех органов городского самоуправления России встал Главный магистрат, действовавший как коллегия. В городах существовали и другие органы самоуправления – городские магистраты, посадские сходы, которые созывались старостами. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и председательствовали на посадских сходах, перед которыми несли ответственность.

Однако созданная система очень быстро показала свою несостоятельность. «Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам»¹⁰.

В результате проведенных реформ выборные органы местного самоуправления и их должностные лица фактически стали зависимыми «инструментами правительства». Данная система была существенным образом реформирована в середине XVIII века во время правления императрицы Екатерины II, которая предоставила провинциям и общинным сообществам большее количество правомочий. Основными документами, призванными закрепить эти реформы, выступили «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г.¹¹, «Городовое положение» 1785 г.¹² Ответственность общинных учреждений наступала перед вышестоящими государственными институтами.

Ответственность в такой системе была вертикальной: нижестоящий подчинялся вышестоящему и перед ним же нес ответственность. Можно утверждать, что уже с периода кормлений органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством. Такой вид ответственности, как ответственность перед населением, отсутствовал.

Следует отметить, что поскольку полномочия, осуществлявшиеся выборными органами и должностными лицами органов местного самоуправления в рассматриваемые нами периоды носили в большей или меньшей степени государственно-властный характер, то центральная власть вполне закономерно оставила за собой право контроля и возложения ответственности на органы местного самоуправления. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах.

Этот этап вкратце можно охарактеризовать преобразованием государственного управления в Российской империи на основе реформ Петра I и на основе реформ Екатерины II.

Реформы Петра I связаны с существенным изменением системы центральных и региональных органов государственной власти, попыткой отделить судебную власть от органов исполнительной власти; продолжающимся развитием института ответственности органов публичной власти, явившимся результатом государственного контроля; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления как отдельного вида государственного контроля, но наличием определенных мер ответственности указанных субъектов.

Реформы Екатерины II связаны с созданием дворянских органов самоуправления, разделением компетенции между органами управления провинций и уездов, с одной стороны, и земских учреждений и органов городского самоуправления – с другой; множественностью судебных и квазисудебных органов; продолжающимся развитием института государственного контроля со стороны органов исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления в связи со все еще существующим соединением органов исполнительной власти (государственных и земских) с судебными учреждениями.

До XVIII века, по мнению А. В. Ахрамеева¹³, происходили постепенное формирование российской государственности, основанной на разделении властей по горизонтали и вертикали, и становление и видоизменение системы органов местного самоуправления. В то же время отсутствовали как четкое обособление органов местного управления от органов центрального государственного управления, так и самостоятельность судебной власти; не было также общего государственного контроля за органами местного управления.

Третий этап – с начала XVIII века до середины XIX века.

Коренные реформы местного управления были осуществлены Александром II. Вслед за крестьянской реформой 1861 года были объявлены земская реформа 1864 г., близкая ей по содержанию городская реформа 1870 г. и судебная реформа 1864 г.

Для заведования делами, относящимися к местному хозяйству и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образовывались губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном Александром II 1 января 1864 года. Уездные земские учреждения состояли из уездного земского собрания и уездной земской управы¹⁴.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским, т. е. государственным органам.

Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Последним было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.

С течением времени полномочия земств постепенно урезались. Так, были ограничены права земских учреждений по обложению торговых и промышленных предприятий; были признаны незаконными сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т. д.¹⁵

Ответственность подчиненных земским управам служащих лиц по личным служебным их действиям определялась самими управами; определения же о передаче в распоряжение судебной власти действий председателей и членов губернских и уездных земских управ постановлялись губернским земским собранием (статья 116 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.). Члены земских управ окончательно удалялись от должности не иначе, как по определению Правительствующего Сената, но могли быть временно устранены от должности по постановлению губернского земского собрания, утвержденному начальником губернии¹⁶. Согласно статьям 118, 119, 120 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, «жалобы правительственных и общественных учреждений на постановления земских собраний: 1) о предметах, не подлежащих их ведомству и превышающих пределы их власти; 2) заключающие в себе такое нарушение общих законов, которое подлежало уголовному суду, рассматривались в Правительствующем Сенате. Частные лица, общества имели право, в случае установления нарушения их гражданских прав действиями земских учреждений, подачи иска на общих основаниях».

Действия земских органов самоуправления регламентировались следующими уставами: о земских повинностях, путей сообщения, строительным, общественного призрения, народного продовольствия, врачебным; а также сводом положений и правил о взаимном страховании; законами о податях и повинностях.

В соответствии со статьей 8 Положения о губернских и земских учреждениях от 12 июня 1890 г., «для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в сем положении указанных, образуется в каждой губернии губернское по земским и городским делам Присутствие. Присутствие это состоит, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казенною палатою, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы или заменяющих их по закону лиц…»¹⁷.

В губернском по земским и городским делам Присутствии дела решались по большинству голосов, а при равенстве их председатель давал перевес тому мнению, к коему он присоединялся. В случае если губернатор не считал возможным согласиться с решением большинства членов Присутствия, он приостанавливал исполнение означенного решения и безотлагательно представлял дело министру внутренних дел, который или предлагал губернатору о приведении решения в исполнение, или входил в Правительствующий сенат с представлением об отмене оного…

Губернские и уездные гласные при вступлении в исполнение своих обязанностей приносили присягу по установленной форме… «Никто из гласных без уважительных причин не мог уклоняться от присутствия на земских Собраниях… О причине неявки в Собрание гласный обязан был известить письменно председателя, а сей последний довести о том до сведения Собрания, с предъявлением объяснения неявившегося гласного. Если гласный не являлся в земское Собрание и не присылал отзыва о законных к тому препятствиях или же отзыв его Собранием признавался не заслуживающим уважения, то Собранию предоставлялось право постановлением, принятым двумя третями голосов, подвергнуть не явившегося взысканиям»¹⁸.

Председатели и члены земских управ за преступления и проступки по должности подвергались ответственности в порядке дисциплинарного производства или по приговору уголовного суда¹⁹. Дела об ответственности лиц, указанных выше (статья 132), возбуждались либо постановлениями подлежащих земских собраний, либо распоряжениями губернатора (статья 133 Положения о губернских и уездных учреждениях 1890 г.). В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены земских управ могли быть подвергнуты замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удаления от должности²⁰. Члены уездных земских управ предавались суду Присутствием, а председатели земских управ и члены управ губернских – Советом министра внутренних дел, с утверждением министра²¹. Лица, избранные в помощь земским управам для ближайшего заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления, а также гласные, входящие в состав особых, назначаемых земскими собраниями комиссий, и участковые попечители за противозаконные действия по исполнению возложенных на них обязанностей подлежали ответственности на одинаковых основаниях с членами подлежащих земских управ²². Дела об ответственности подчиненных управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложению губернатора или представлению земских собраний и управ. Эти лица передавались суду за преступления должности губернским по земским и городским делам Присутствиям и подлежали ответственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе²³.

Четвертый этап – с 60-х годов XIX века до 1917–1918 гг.

Новое Положение о губернских и уездных учреждениях 1890 г. существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. Его содержание находилось в русле политики Александра III по ограничению либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 1860–70-х гг. XIX в.

Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.

В городские думы, в соответствии с Городовым положением 1892 г., проводились прямые выборы гласных на избирательных городских собраниях из числа избирателей.

Никто из гласных без уважительных причин не должен был уклоняться от присутствия в Думе. Уважительными причинами признавались: прекращение сообщений, болезненное состояние, препятствующее выходу из дома, тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников или засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе. О причине неявки в Думу гласный обязан был известить письменно Голову, а последний – довести о том до сведения Думы, с предъявлением объяснения не явившегося гласного (статья 60 Городового положения). Если гласный не являлся в Думу и не присылал извещения о законных к тому препятствиях (статья 60) или же объяснение его Думою было признано не заслуживающим уважения, то Думе предоставлялось постановлением, принятым двумя третями присутствовавших в Собрании ее гласных, подвергнуть не явившегося взысканиям, определенным в статье 14401 Уложения о наказаниях, с соблюдением указанной в ней постепенности (статья 61 Городового положения).

В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно: 1) незаконно; 2) не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного населения.

Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Несмотря на то что общая структура органов городового общественного управления не изменилась, произошли качественные перемены самой сути этого управления.

Был изменен порядок и характер представительства городского населения. На основании нового Положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных²⁴. В то же время выборы остались всесословными.

Расширились возможности для административного контроля за деятельностью городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ как государственным служащим. На том же основании губернское по городским делам Присутствие могло освобождать их от должности, при том что Дума такого полномочия была лишена.

Нужно сказать, что на протяжении всего XIX века местное самоуправление в России (как земское, так и городское) было чрезвычайно разнообразно. По этому поводу В. Р. Мединский пишет: «Города в Российской империи управлялись с помощью 1820 различных вариантов Уставов. Города имели свои гербы, свои права и привилегии, порой довольно значительные»²⁵.

Этот этап характеризуется преобразованием на основе городской и земской реформ системы местного самоуправления; увеличением самостоятельности органов местного управления в 1860–1870 годах и сокращением их самостоятельности за счет ужесточения административного контроля в 1890 годах; законодательным обособлением судебной власти от законодательной и исполнительной властей на основе судебных Уставов от 20 ноября 1864 года; соединением административных и судебных функций у губернских и земских учреждений; отсутствием судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как самостоятельного вида государственного контроля, даже несмотря на наличие отдельных контрольных полномочий в отношении органов местного управления у Сената и Судебных палат.

Пятый этап ограничен периодом с 1917–1918 годов по 1990 год.

Такое положение существовало довольно продолжительное время и в области городского самоуправления, так же как земского, и вплоть до 1917 г. никаких сколько-нибудь серьезных изменений не произошло.

Попытку провести реформу управления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Эпохальным можно назвать Закон «О волостном земском управлении», принятый 21 мая 1917 г., который регламентировал на основе всеобщих выборов формирование местных представительных органов. Предусматривалось также наличие местных исполнительных органов. Вводилась норма, устанавливающая запрет на совмещение земских должностей с другими платными должностями государственной службы.

Кроме того, после февральской революции 1917 г. возникла ситуация, при которой большевикам для победы необходимо было опереться на широкие народные массы, а буржуазии для отстаивания своих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму была необходима поддержка того же народа.

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР²⁶, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60–70 гг. XX в.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а Коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы²⁷. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.