Текст книги "Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография"

По мнению С. А. Солдатова²⁶⁸, муниципально-правовая ответственность – это комплексный вид юридической ответственности и комплексный институт. Упомянутый автор пишет: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством – это публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или невыполнения обязанностей – претерпеть определенные лишения личного, правового, организационного или имущественного характера».

Признавая справедливость замечания о публичном характере ответственности и отмечая поддерживаемую автором позицию о широком понимании ответственности в сфере муниципальной власти, тем не менее, считает автор, неправомерно ограничивать ее только негативными санкциями.

С. А. Солдатов²⁶⁹ рассматривает муниципально-правовую ответственность как комплексный институт: «Содержание исследуемого института ответственности представляет собой несколько взаимосвязанных и в то же время относительно самостоятельных блоков, имеющих разные механизмы реализации на базе норм конституционно-правовой, муниципально-правовой, уголовно-правовой и административно-правовой ответственности. Их законодательное построение в Федеральном законе представляет собой несовершенные теоретические модели (правовые конструкции), нежели реально функционирующий механизм муниципально-правовой ответственности, при этом население муниципального образования фактически не участвует в его реализации».

Анализ современных доктринальных источников показал, что в целом муниципально-правовая ответственность получила признание в отечественной правовой науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных исследований²⁷⁰.

Теме наличия общеотраслевой ответственности в муниципальном праве свои работы посвятили Э. М. Аметов²⁷¹, В. С. Кашо²⁷², С. В. Корсакова²⁷³, М. В. Красновский²⁷⁴, А. В. Кузько²⁷⁵, А. В. Малько²⁷⁶, Р. С. Маркунин²⁷⁷, А. М. Осавелюк²⁷⁸, Р. А. Охотников²⁷⁹, A. M. Тимофеев²⁸⁰, Н. Н. Черногор²⁸¹ и др.

Е. М. Заболотских²⁸², Ю. А. Зуева²⁸³, Б. З. Кушхова²⁸⁴, С. В. Стародубцев²⁸⁵, О. Третьякова²⁸⁶ и др. обосновывают и развивают теорию ответственности в муниципальном праве, соотнесение ее с конституционной ответственностью.

Ответственности муниципальной власти, в том числе муниципально-правовой, свое исследование посвятили И. А. Алексеев²⁸⁷, С. Г. Гуркова²⁸⁸, Н. Н. Неровная²⁸⁹, О. А. Воробьева²⁹⁰, Е. С. Шугрина²⁹¹, Г. Н. Чеботарев²⁹².

Сторонниками идеи о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве одного из самостоятельных видов юридической ответственности являются: В. А. Баранов²⁹³, О. А. Воробьева²⁹⁴, Е. М. Заболотских, Д. М. Иванов²⁹⁵, B. C. Кашо²⁹⁶, А. А. Кочерга, М. В. Масловская²⁹⁷, Н. Н. Неровная²⁹⁸, О. Ю. Пятрина²⁹⁹, Д. Е. Сасов³⁰⁰, Е. В. Селиверстова³⁰¹, Е. Р. Файзуллина³⁰², Н. Л. Фролов³⁰³, Г. Я. Чеботарев³⁰⁴, Н. Н. Черногор³⁰⁵, А. А. Юсупов³⁰⁶ и др. современные авторы.

Проблемы институирования муниципально-правовой ответственности субъектов муниципально-правовых отношений, институционализации института юридической ответственности по муниципальному праву Российской Федерации, вопросы ее правового регулирования исследовали в своих работах: И. А. Алексеев³⁰⁷, С. В. Бугринов³⁰⁸, В. И. Гончаров³⁰⁹, В. С. Кашо³¹⁰, Э. А. Мамонтова³¹¹.

Между населением муниципального образования, с одной стороны, и между органами местного самоуправления и их выборными и должностными лицами, с другой, «выстраивается особая система муниципально-правовых властеотношений, значимое место в которой принадлежит институту муниципально-правовой ответственности»³¹².

«Ответственность органов и должностных лиц перед населением, – пишет Д. В. Березовский, – традиционно называют муниципально-правовой ответственностью, она реализуется в отношениях между населением и органами местного самоуправления»³¹³.

Публичная власть, ее органы и должностные лица – субъекты политической жизни, в связи с чем существует вопрос о соотношении муниципально-правовой ответственности как вида публично-правовой ответственности, с ответственностью политической. Отметим, что на политический характер муниципально-правовой ответственности указывают некоторые современные авторы.

В политологии под политической ответственностью понимается «осознание ответственной зависимости политического лидера, субъекта властных отношений от государства, политической организации, населения в деятельности за осуществление коллективно выработанного курса, выполнении обещаний, данных электорату, следовании конституционным положениям государства, программе и уставу политической организации»³¹⁴. В юридической литературе отмечается следующее: «Своеобразие политической ответственности состоит в том, что она наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, конъюнктурность, опрометчивость в вопросах политики и т. д.»³¹⁵. Некоторые авторы считают конституционную ответственность (а в рамках нашего исследования мы используем характеристики конституционной ответственности для исследования сущности муниципально-правовой в силу отнесения их к единому подвиду публично-правовой ответственности) разновидностью политической³¹⁶. Другие отрицают всякую связь между ними. Третьи полагают, что конституционная ответственность объединяет в себе и политическую, и моральную³¹⁷.

Так, например, Н. А. Богданова, И. А. Алебастрова считают, что указанная ответственность «без совершения правонарушения» относится к политической, а не к конституционно-правовой ответственности³¹⁸. По нашему мнению, в отличие от политической муниципально-правовая ответственность наступает только за совершение правонарушений, что и является отличительным признаком юридической ответственности, которым политическая ответственность не обладает.

По мнению В. В. Таболина, ответственность органов муниципального управления перед населением – основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования – это, в сущности, политико-юридическая ответственность³¹⁹.

М. В. Красновский считает, что муниципально-правовая ответственность является отраслевым видом ответственности одноименной отрасли права, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности³²⁰. Эта позиция созвучна авторской.

Муниципально-правовая ответственность – это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и тем самым находящееся в сфере правового регулирования муниципального права.

В заключение этой части исследования мы предлагаем свое видение теоретического наполнения муниципально-правовой ответственности.

Муниципально-правовая ответственность – отраслевой вид ответственности одноименной отрасли права за реализацию задач и функций, которые возлагает законодатель на муниципальный уровень власти; конгломерат политическо-правовых негативных и позитивных санкций, носящих в большей степени, чем иные виды ответственности, социальный характер и выполняющих функции, не характерные для иных видов юридической ответственности.

Общетеоретические критерии выделения самостоятельного вида юридической ответственности применимы и используемы для аргументации самостоятельности муниципально-правовой ответственности. Часть из них имеет полноценно самостоятельное значение (закрепление нормами муниципального права), часть – существенные особенности, позволяющие говорить о самостоятельности исследуемого вида ответственности (муниципальный деликт, организационный критерий), часть обладает самостоятельными, характерными только для муниципально-правовой ответственности составляющими, используемыми в конституционно-правовой и иных видах юридической ответственности (санкции, процедуры и т. д.).

Отличия существующих точек зрения и определений муниципально-правовой ответственности от предлагаемых автором заключаются в следующем: ответственность только за вопросы местного значения; инстанция ответственности (жители муниципального образования и государство как его представитель); субъекты муниципально-правовой ответственности (инициирования, принятия решения, реализации, несения санкций); многообразие санкций; специфика процедур; разнообразие не характерных для других видов ответственности функций.

Глава 6
ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ЕЕ ОСОБЕННОСТИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

Виды муниципально-правовой ответственности, несмотря на неоднозначное к ней отношение и различные подходы к ее содержанию, тем не менее были предметом специального рассмотрения некоторых ученых (И. А. Алексеев³²¹, Д. М. Иванов³²², А. В. Четвергова³²³), в работах общего характера, исследовавших муниципальную власть, также затрагивался вопрос видового многообразия нового вида ответственности.

Г. Н. Чеботарев, например. выделяет виды ответственности по виду правонарушения (деликта), за совершение которого они наступают, по процедуре реализации ответственности, по мерам ответственности³²⁴.

По нашему мнению, существует более широкое число оснований для классификации существующей муниципально-правовой ответственности.

По функциям, которые она выполняет, целесообразно выделить карательную (штрафную), компенсационную (восстановительную), воспитательную и стимулирующую, превентивную (предупредительную), сигнализационную, регулятивную и охранительную муниципально-правовую ответственность.

Одним из основных вопросов, отличающих этот вид юридической ответственности от иных и имеющих значительную перспективу развития в будущем, по мнению автора, является вопрос о позитивной и негативной муниципально-правовой ответственности.

Позитивная ответственность стимулирует правомерное поведение, а негативная, помимо этого, пресекает и карает нарушителя, способствует восстановлению правопорядка.

Большинство авторов солидарны в том, что юридическая ответственность предполагает неблагоприятные правовые последствия за принятые субъектами правонарушений противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций³²⁵. Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов, по нашему мнению, значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, на наш взгляд, коренится в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в плане проблемы государственного принуждения. Как уже отмечалось, механический перенос теории юридической ответственности с акцентом на кару и принуждение в сферу местного самоуправления приводит к тому, что не учитывается или смешивается с другими правовыми явлениями характер возникновения данной ответственности, ее сущность, механизмы и способы реализации. По нашему мнению, понятие муниципально-правовой ответственности гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих субъектов.

В теории права превалирует понимание позитивной юридической ответственности как осознания правовых свойств своих действий, соотнесения их с действующими нормами права³²⁶, готовности отвечать за них перед государством и обществом, как осознания юридического долга³²⁷, определяющее направление исследования ее субъективной стороны, ее психических компонентов: знания и осознания субъектом права своих юридических обязанностей, выработки своего отношения к ним, формирования готовности к реализации данной юридической обязанности и т. д.

Позитивная юридическая ответственность понимается как обязанность соблюдать предписания правовых норм, обязанность действовать правомерно³²⁸. По мнению В. Н. Кудрявцева, понятия «позитивная юридическая обязанность» и «позитивная юридическая ответственность» разнятся: они лишь тесно переплетены, и при этом юридическая позитивная ответственность шире юридической обязанности³²⁹. Н. И. Матузов предложил рассматривать позитивную юридическую ответственность как элемент правового статуса личности. Она есть ответственность в этом статусе за надлежащее и правильное исполнение личностью своих юридических обязанностей. Статусная правовая позитивная ответственность постоянно существует у субъектов. Это типичная общая связь, в которой личность и государство постоянно находятся в состоянии взаимной ответственности³³⁰. А. С. Мордовец, расширяя понятие статусной позитивной юридической ответственности, заменяет понятие правовой обязанности понятием правового долга, которое является более широким понятием³³¹.

В научный оборот О. Э. Лейстом введено понятие управленческой ответственности, которая имеет позитивную природу. Внутри нее выделяются три формы: 1) «конститутивная ответственность», вытекающая из самого факта появления в установленном порядке ответственного органа; 2) «функциональная ответственность», происходящая из функций, целей, задач органа; 3) персональная ответственность, означающая определение точного круга дел работника, порученных ему операций, заданий³³². Специфику управленческой ответственности, а именно ее позитивный характер, он аргументирует тем, что творческая работа (а таковой является работа по управлению) вряд ли возможна лишь под угрозой санкций уже по той причине, что страх наказания неизбежно сковывает инициативу, нередко связанную с разумным риском. Просчеты в управленческой работе обусловлены недостаточной квалификацией работника, отсутствием необходимых способностей и т. п., то есть речь должна идти не о привлечении его к ответственности, а о повышении квалификации, переводе на другую работу и пр. Это, по его мнению, и есть проявление «позитивной» ответственности.

Согласимся с А. С. Бондаревым: «Позитивная юридическая ответственность предстала перед нами как весьма важное и самостоятельное юридическое явление, обладающее своими специфическими объективными и субъективными качественными характеристиками»³³³.

Возвращаясь к теме исследования, констатируем: в рамках муниципально-правовой ответственности, по авторскому мнению, должна превалировать позитивная ответственность, что пересекается с наградным правом.

Интересным и перспективным видится обозначенный С. Н. Братановским и М. Ф. Зеленовым³³⁴ вопрос о позитивной ответственности в системе муниципальной службы. Автор считает, что установление поощрительных мер муниципально-правовыми актами за заслуги, достижения в выполнении муниципальных актов за счет муниципального бюджета даже в современной правовой системе бесспорно могут называться позитивной санкцией муниципально-правовой ответственности.

По нашему мнению, в отдельных случаях органы муниципальной власти могут применять меры ответственности к самим себе, и в этом, на наш взгляд, проявляется позитивная ответственность (самооценка органа), которая в случае принятия депутатами решения о самороспуске превращается в ответственность негативную. В этом, по мнению автора, также проявляется и социальная значимость муниципально-правовой ответственности.

Расширение позитивной ответственности, по нашему мнению, активизирует повышение заинтересованности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, в учете мнения населения при решении вопросов местного значения, а также способствует повышению заинтересованности органов государственной власти в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения и учету мнения последних в решении вопросов государственной значимости и т. д.

В работах по муниципальному уровню власти в регионе (Северо-Кавказском федеральном округе), исследующих в том числе ее специфику³³⁵, современные авторы выделяют в качестве особенности муниципальной власти и связывают с эффективностью ее работы личностный фактор. Так, К. Д. Мусаев приходит к выводу о роли личности руководителя (в обозначенном регионе) при осуществлении муниципальной ответственности. По его мнению, «реализация положений Федерального закона, закрепляющих ответственность органов местного самоуправления перед государством, напрямую зависит от эффективности взаимодействия высшего должностного лица с органами прокуратуры»³³⁶.

Муниципально-правовая ответственность вообще и ее позитивные санкции, учитывая специфику региона, станут наиболее действенным механизмом в решении вопросов местного значения.

По нашему стойкому убеждению, позитивная ответственность муниципальной власти не только будет способствовать становлению института муниципально-правовой ответственности, самой отрасли, но и поможет решению следующих проблем развития местного самоуправления на Северном Кавказе:

– финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением;

– невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением, что подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

– слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;

– сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;

– недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в вопрос неурегулированности межбюджетных отношений;

– дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности;

– конфликты и терроризм³³⁷.

В свое время автор в своих ранних работах³³⁸ в рамках заявленной темы исследования и некоторые из его последователей, например М. В. Красновский, считали, что позитивная муниципальная ответственность представляет собой общее, а негативная – конкретное правоотношение³³⁹. Сегодня автор определяет, основываясь на немногочисленных примерах позитивной ответственности, закрепленной в муниципальных актах, возможность реализации позитивной муниципальной ответственности в конкретных правоотношениях.

Признание позитивной ответственности вообще и муниципально-правовой ответственности в частности, по нашему мнению, является наиболее перспективным и отвечает прогрессивным потребностям построения правового государства, гражданского общества, основой которых является социально активная законопослушная личность, ответственность за порученное дело, основанная на чувстве долга, самодисциплине, сознательности, обязанности перед обществом.

При таком подходе юридическая ответственность рассматривается не только и не столько как средство предотвращения нарушения, но и как метод воспитания в субъекте внутренних регуляторов поведения. Данный подход приобретает особое значение, ибо именно здесь просматривается «поле взаимодействия юридической, моральной и политической ответственности»³⁴⁰. В нравственном аспекте позитивная ответственность характеризуется осознанием субъектом своего долга перед обществом и государством. В ней преломляются закономерности политического и нравственного регулирования.

Следующее основание для классификации традиционно для современных авторов: муниципально-правовая ответственность разделяется на муниципально-правовую ответственность в широком и в узком смыслах.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в широком смысле возможна как позитивная (за надлежащее выполнение обязанностей по решению вопросов местного значения), так и негативная (карательная, за ненадлежащее решение вопросов местного значения); в узком смысле – только негативная. По авторскому убеждению, специфика этого вида публичной власти, и как следствие – ответственности, предполагает широкое восприятие именно первого подхода, использование мер стимулирующих, т. е. позитивную ответственность.

В узком (негативном) смысле муниципальную ответственность трактуют в своих работах О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, А. М. Никитина, Н. Л. Пешин, Н. С. Бондарь, Н. Н.Черногор и некоторые др.³⁴¹

В широком смысле (включающем, помимо негативной, позитивную ответственность) рассматривают муниципально-правовую ответственность И. В. Выдрин, В. В. Григорьев³⁴², А. Н. Кокотов³⁴³, А. И. Коваленко³⁴⁴, А. А. Уваров³⁴⁵, Е. С. Шугрина³⁴⁶ и др. авторы.

Например, М. В. Красновский в своем диссертационном исследовании определяет ее как «…правоотношение, в котором на субъекта (орган или должностное лицо) возлагается правовая обязанность выполнять условия деятельности по достижению определенных результатов, а в случае нарушения этих условий претерпевать определенные правовые последствия негативного характера». Фактически речь идет о широком понимании муниципально-правовой ответственности, сторонником которой является автор цитаты³⁴⁷.

Проблемы негативной, ретроспективной муниципально-правовой ответственности рассматривали С. Г. Гуркова³⁴⁸, Г. Н. Чеботарев³⁴⁹.

По мнению С. Г. Гурковой, ретроспективная муниципально-правовая ответственность может пониматься как: применение санкций муниципально-правовых норм, мера муниципального принуждения, обязанность правонарушителя отвечать за совершенное им муниципальное правонарушение и претерпевать установленные муниципальными правовыми актами негативные последствия, реакция населения муниципального образования на муниципальное правонарушение; правовое отношение между населением муниципального образования и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное муниципальное правонарушение³⁵⁰.

По нашему мнению, эту позицию можно оспорить по следующим причинам.

Во-первых, в теории юридической науки понятие юридической ответственности рассматривается двояко: как перспективное и ретроспективное. Если ретроспективная ответственность применяется в случае совершения правонарушения, то перспективная ответственность свидетельствует о правомерности поведения субъекта и выступает как мера государственного реагирования на соблюдение гражданином требований и предписаний действующих нормативных правовых актов.

Согласимся с высказыванием о том, что «институт публично-правовой ответственности отражает характер отношения социальных, прежде всего властных, субъектов к своим правовым обязанностям»³⁵¹.

Прежде всего речь идет об ответственном (должном) либо безответственном (недолжном, правонарушающем) поведении лица. Институт публично-правовой ответственности и его вид – муниципально-правовая ответственность – напрямую связаны с оценкой поведения (действия и бездействия) субъектов на основе критерия правомерности. Е. Б. Ескина справедливо отмечает: «Должное, т. е. как минимум правомерное, поведение в рамках отношений ответственности может оставаться без видимых последствий, в том числе и положительных. Отражающая такое поведение позитивная ответственность включается в правовое регулирование как его необходимый атрибут и обеспечивает общее позитивное последствие, являющееся целью правового регулирования, – конституционный порядок»³⁵².

Таким образом, можно констатировать следующее: негативная или обращенная к прошлому – это ретроспективная муниципально-правовая ответственность; ответственность, обращенная к будущему, – это перспективная (позитивная) ответственность.

Во-вторых, сущность ретроспективной муниципально-правовой ответственности, в отличие от других видов юридической ответственности, в том, что это не вид государственного принуждения в «чистом виде», а вид публично-властного принуждения (однако и он подкрепляется государственным принуждением). Напомним, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и что применение некоторых муниципально-правовых санкций в законодательстве увязывается с формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, например, с голосованием по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (здесь можно напомнить об участии суда в этой процедуре).

В связи с изложенным предлагается понятие двух видов муниципально-правовой ответственности в зависимости от времени осуществления деликта: обращенная к прошлому – ретроспективная муниципально-правовая ответственность; ответственность, обращенная к будущему, – перспективная.

Возможно выделение процессуального вида муниципально-правовой ответственности – ответственности за нарушение процессуальных норм муниципального права.

Процессуальная ответственность всегда имеет своего адресата – это участник процесса. В одном случае ответственность возлагается на вполне конкретного субъекта (депутат, глава муниципального образования и др.), в другом законодатель адресует ее определенному кругу участников (группа депутатов представительного органа, депутатская группа, депутатская фракция и т. д.). Не может быть ответственности бессубъектной. Даже если ответственность возлагается на множество лиц, законодатель либо конкретизирует их соответствующим перечнем, либо объединяет термином «участники процесса нормотворчества, избирательного процесса и т. д.», ограничивая круг субъектов причастностью к решению вопросов местного значения.

Возможно выделение видов муниципально-правовой ответственности по субъекту, на который возлагаются меры ответственности. Например, к таким субъектам относятся: органы местного самоуправления, депутаты представительных органов муниципального образования, выборные должностные лица, муниципальные служащие, муниципальное образование, население муниципального образования, объединения муниципальных образований и др.³⁵³

По мнению некоторых авторов, в основаниях и особенностях наступления юридической ответственности представительных и исполнительных органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) нет принципиальной разницы³⁵⁴. С этим мнением согласиться не представляется возможным, поскольку очевидна видовая разница ответственности избираемого и формируемого органа: в основаниях ответственности, процедурах.

Правовые конструкции ответственности органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную власть, исследовали Н. Ю. Давыдова³⁵⁵, В. С. Кашо³⁵⁶.

Логически вытекающим из предшествующего основания для классификации является следующее основание – количественный состав субъекта, на который возлагается муниципально-правовая ответственность. Предлагается выделение индивидуальной и коллективной (коллегиальной³⁵⁷) муниципально-правовой ответственности. Особенностью муниципально-правовой ответственности, в отличие от всех иных видов ответственности, является превалирующий коллективный субъект возложения муниципально-правовых санкций.

Следующее основание для классификации – субъект, перед которым может наступать муниципально-правовая ответственность.

Традиционно, благодаря нормативному закреплению в доктрине существует разделение на муниципально-правовую ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами; органами местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация).

Научной классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым по закону соответствующие органы и должностные лица несут ответственность, придерживаются и другие ученые³⁵⁸. В зависимости от подходов к содержанию муниципально-правовой ответственности М. С. Долгополова³⁵⁹, Г. Н. Чеботарев³⁶⁰, Е. С. Шугрина³⁶¹ в своих трудах называют круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность, – это население муниципального образования.

По мнению автора, возможно выделение следующих видов муниципально-правовой ответственности: перед населением муниципального образования, перед государством как его представителем; самоответственность (основанная на самооценке) органов и должностных лиц муниципального образования и др.³⁶²

В рамках предлагаемого видового многообразия по субъекту – инстанции возложения муниципально-правовой ответственности возможно выделение видов вглубь. Например, население может привлекать к ответственности органы (их членов) и должностных лиц местного самоуправления как непосредственно (например, посредством голосования по отзыву), так и опосредованно (например, когда представительный орган муниципального образования привлекает к ответственности лиц, получающих от него право на осуществление соответствующих полномочий³⁶³). Примером может быть удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования. Обусловлено это тем, что население не передает принадлежащую ему власть, а лишь делегирует властные полномочия своим представителям, обязующимся действовать в его интересах.

В связи с этим для этого субъекта возможна классификация видов муниципально-правовой ответственности по процедуре возложения на прямую и опосредованную.

В зависимости от соподчиненности и принадлежности к уровню власти, по нашему мнению, возможна классификация по вертикали (перед государством, перед населением) и по горизонтали (должностное лицо перед органом местного самоуправления, самоответственность). В связи с предложенной классификацией возникает вопрос о правомерности вертикальной муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц муниципального образования – так называемой «матрешки», т. е. сложносоставного муниципального образования, например муниципального района.

По источнику закрепления муниципально-правовая ответственность может быть подразделена на следующие группы:

– закрепленная нормативными правовыми актами органов государственной власти, в свою очередь, разделенная на закрепленную нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации;

– закрепленная в актах муниципального уровня (органов, должностных лиц, актах, принятых населением муниципального образования).

В этой группе общепризнанным считается устав муниципального образования. Значимость устава муниципального образования как источника закрепления в том числе и муниципально-правовой ответственности анализировали в своих работах С. В. Бугринова³⁶⁴, В. С. Кашо³⁶⁵ и др. авторы. По мнению автора, в этой группе перспективным видится такой источник закрепления, как соглашения и договоры, предметом которых являются вопросы местного значения.