Текст книги "Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография"

Глава 7
ПРИНЦИПЫ И ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Применение муниципально-правовой ответственности, как и любого другого вида юридической ответственности, должно основываться на основополагающих началах – принципах.

Следует признать в значительной части мнение Н. В. Витрука, который на базе анализа научной доктрины, Конституции РФ и законов сформулировал следующие принципы юридической ответственности: правомерность основания; неотвратимость наступления; равные основания; индивидуализация; недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение (non bis in idem); оптимальность процессуальной формы; эффективность реализации⁴¹¹.

По мнению М. В. Красновского, в отношении публично-правовой ответственности должны действовать принципы и цели, общие для всех видов юридической ответственности: принцип законности; принцип однократности применения наказания; принцип объективности наказания и презумпция невиновности; принцип неотвратимости наказания; принцип своевременности наказания; принцип целесообразности и гуманизма⁴¹².

В рамках данного института реализуются, согласно позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении от 27 января 1993 г.⁴¹³, общеправовые принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Специальные принципы юридической ответственности также выделены и обоснованы правовой теорией. Среди них конституционная законность, определенность и обоснованность основания ответственности, неотвратимость ее наступления, равные основания юридической ответственности, персонификация и индивидуализация, недопустимость двойного наказания за одно и то же нарушение, оптимальность процессуально-процедурной формы, эффективность реализации⁴¹⁴.

Свое мнение о принципах юридической ответственности высказывает Н. Н. Черногор: «Что же касается принципов юридической ответственности, то в данном случае речь идет о таких классических принципах, как принцип законности, принцип справедливости, принцип целесообразности, принцип неотвратимости, а также специфических принципах, характерных только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – муниципально-правовой ответственности»⁴¹⁵.

К последним он относит следующие принципы:

– принцип автономности реализации муниципально-правовой ответственности;

– ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;

– сочетание персональной и коллективной форм ответственности;

– принцип гласности;

– принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности). Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий.

Автор ставит под сомнение предложение Н. Н. Черногора о выделении специальной группы «специфических принципов, характерных только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением»⁴¹⁶. Большая часть принципов этой группы, в основном, встречаются и при ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством; в реализации конституционно-правовой ответственности.

Не представляется возможным согласиться с предлагаемым Н. Н. Черногором «специфическим принципом муниципально-правовой ответственности», характерным только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – гласности. По общему мнению, к которому присоединяется и мы, это общеправовой принцип, отнесение его к специальным принципам видится сомнительным.

Разделяя точку зрения Н. Н. Черногора в отношении некоторых предлагаемых специальных принципов (принцип автономности реализации муниципально-правовой ответственности; ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти; сочетание персональной и коллективной форм ответственности), автор предлагает собственное видение принципов, действующих в рамках муниципально-правовой ответственности:

1) общеправовые принципы⁴¹⁷ (действующие и для ответственности);

2) общие принципы юридической ответственности;

3) специальные принципы муниципально-правовой ответственности. К последним можно отнести предлагаемые Н. Н. Черногором, а также предлагаемые автором: возможность привлечения без вины; меньшая роль индивидуализации наказания; преобладание демократических процедур в процессе привлечения; возможность привлечения к двум и более видам ответственности за совершение одного и того же правонарушения; основной характер муниципально-правовой ответственности по отношению к конституционно-правовой за совершение одних и тех же правонарушений; в процедуре привлечения, как общее правило (имеющее редкие, обусловленные необходимостью обеспечения единой правовой системы, исключения), не должны участвовать государственные органы, за исключением судебных.

Рассмотрим указанные специальные принципы подробнее.

Возможность привлечения к муниципально-правовой ответственности без вины. Наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно⁴¹⁸. Федеральный закон непосредственно закрепляет такие случаи, к которым относит лишение мандатов депутатов представительного органа в случае его самороспуска или признания представительного органа нелегитимным в связи со сложением полномочий депутатов⁴¹⁹. Отдельные депутаты могли быть и невиновны в совершении деяний, ставших основанием для самороспуска или признания представительного органа нелегитимным.

Аналогичный пример – удаление главы муниципального образования в отставку в случае неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данной два раза подряд. Такая оценка может быть получена в результате не только виновных действий главы, но и его простой неэффективности как руководителя.

Меньшая роль индивидуализации наказания. Этот принцип появляется в результате почти полной безальтернативности муниципально-правовых санкций. В некоторых случаях за одно и то же деяние должностное лицо или орган местного самоуправления может быть привлечен к разным видам ответственности – конституционно-правовой или муниципально-правовой, но санкции все равно будут безальтернативными. С другой стороны, не должно быть полного отказа от принципа индивидуализации, поскольку институт муниципально-правовой ответственности продолжает динамично развиваться.

В отношении органов местного самоуправления применение принципа индивидуализации вряд ли обоснованно, а вот в отношении должностных лиц – вполне, поскольку совершить правонарушения они могли и в условиях, которые в других отраслях права смягчают или вообще исключают юридическую ответственность. Хотя в некоторых случаях стоит проработать такую возможность и в отношении муниципальных органов – примером могут быть предлагаемые нами предупреждение, экспертное заключение независимых институтов гражданского общества, результаты опроса жителей муниципального образования.

Особая роль демократических процедур в процессе привлечения. Следует обратить внимание на то, что привлечение к муниципально-правовой ответственности всегда включает те или иные формы демократии. В случае отзыва депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления – прямая (непосредственная) демократия. В случае удаления главы в отставку, самороспуска представительного органа имеет место соответствующее решение представительного органа муниципального образования, что представляет собой проявление представительной (опосредованной, косвенной) демократии. Для конституционно-правовой ответственности, при всей ее схожести с муниципально-правовой ответственностью, применение форм непосредственной демократии свойственно в несколько меньшей степени.

В процедуре привлечения не должны участвовать государственные органы, за исключением судебных органов. Этот принцип также акцентирует внимание на отличии муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой. Привлечение к муниципально-правовой ответственности происходит, как правило, внутри самой системы местного самоуправления конкретного муниципального образования. Если же привлечение к ответственности требует участия «внешних» – государственных структур, за исключением судебных, то это должно быть обусловлено, например, необходимостью обеспечения единства правового пространства. При этом видится целесообразным участие органов государственной власти в процедурах муниципально-правовой ответственности, но не на стадии принятия решения, которое должно быть закреплено за населением муниципального образования, его органами.

Возможны и исключения. Так, п. 4 ст. 74.1 Федерального закона предусматривает, что рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Более того, в п. 5 этой же статьи вообще указывается, что в случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и Законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

По нашему мнению, такие случаи должны быть именно исключениями, а не правилом.

С другой стороны, участие судебных органов обеспечивает независимую юридическую экспертизу дела, не дает (по крайней мере, теоретически) свести процесс привлечения к муниципально-правовой ответственности к политической борьбе, поскольку сначала совершение соответствующего правонарушения должно быть подтверждено судом. Судебная же система России не предусматривает, в отличие от некоторых других стран, существования муниципальных судов. Поэтому участие государственных судов является в ряде случаев неизбежным.

Возможность применения санкций двух и более видов ответственности за совершение одного и того же правонарушения.

Очевидна конкуренция муниципально-правовой с конституционно-правовой, с подменой, например, ответственностью финансовой, гражданской – муниципально-правовой. Например, частично пересекаются основания привлечения к ответственности, предусмотренные ст. 74 и 74.1 Федерального закона.

Реализация этого принципа направлена на то, что закон может усилить уголовную или административную ответственность мерами муниципально-правовой ответственности⁴²⁰.

Основной характер муниципально-правовой ответственности по отношению к конституционно-правовой за совершение одних и тех же правонарушений.

Представляется, что муниципально-правовая ответственность в случае возникновения конкуренции с конституционно-правовой должна иметь основной, а вторая – факультативный характер. Это обосновывается соображениями развития демократии в России, а также тем, что в привлечении к ответственности правонарушителей, в первую очередь, должны быть заинтересованы население, должностные лица и органы муниципального образования. Такая ситуация также будет способствовать развитию муниципальной демократии, которая, как известно, является «школой» общегосударственной демократии⁴²¹.

Можно предложить следующие специальные принципы муниципально-правовой ответственности:

– принцип приближенности к субъекту инициирования и принятия решения об ответственности, в некоторых случаях принцип совпадения, совмещения двух, а то и трех статусов в одном субъекте. Например, статус инициатора и статус субъекта, принимающего решение, статус субъекта, претерпевающего последствия санкций: отзыв, отмена принятого решения;

– принцип субсидиарности в муниципально-правовой ответственности напрямую практически не закреплен, но в отраслевом законодательстве присутствует, поддерживается правовыми позициями Конституционного Суда РФ: ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – ответственность населения, которое их сформировало; материальная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – ответственность за счет муниципальной казны, и как следствие – населения;

– принцип взаимозаменяемости и взаимодополняемости, полноты и исключительности, адаптации и консультирования видов и процедур муниципально-правовой ответственности обусловлен наибольшей социализацией этого вида ответственности, приближенностью к населению.

Помимо выделения особых принципов муниципально-правовой ответственности, особенностью этого вида ответственности, по нашему мнению, является и особенность реализации некоторых общих принципов юридической ответственности в рамках муниципально-правовой ответственности.

Например, наибольшую, можно сказать, максимальную реализацию приобретает при возложении муниципально-правовой ответственности общий принцип юридической ответственности – принцип гуманизма.

Такие общие принципы юридической ответственности как возмещение государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц; недопустимость двойного наказания за одно и то же нарушение; ответственность при наличии вины – все они в рамках муниципально-правовой ответственности приобретают особые, не характерные для иных видов ответственности, механизмы прочтения, исключения.

Такой принцип юридической ответственности как неотвратимость наказания, суть которого заключается в неизбежности наказания и в том, что ни одно правонарушение не должно оставаться нераскрытым и безоценочным со стороны государства и общества, применительно к муниципально-правовой ответственности приобретает иное звучание, обусловленное диспозитивным, инициативным характером привлечения к данному виду ответственности. Согласимся, что указанный принцип в рамках муниципально-правовой ответственности приобретает факультативное значение.

Рассмотрение института муниципально-правовой ответственности не может быть завершено без рассмотрения вопроса о функциях такого вида юридической ответственности.

Функции права, по общему правилу, преломляются в функциях ответственности. Общие функции ответственности детализируются в специальных функциях отраслевой ответственности. Проследим эту траекторию в рамках функций муниципально-правовой ответственности.

Как верно отмечает Т. Н. Радько, юридическая ответственность является общей формой реализации социальных функций права⁴²².

При всех различиях дефиниций юридической ответственности⁴²³ нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. Безусловно, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной.

По замечанию М. А. Краснова, «нельзя не замечать, что к традиционным функциям права присоединяется еще одна – стимулирующая. Одним из главных средств реализации этой функции является юридическая ответственность, понимаемая с широких позиций, т. е. не сводящаяся только к карательному аспекту»⁴²⁴.

По мнению Д. А. Липинского, «активная роль юридической ответственности в жизни общества выражается в ее функциях. Они являются ярким «свечением» юридической ответственности, в них проявляется ее созидательная и карательная роль. Исследовать функции юридической ответственности необходимо, исходя из понимания ее как целостного явления с двумя формами реализации (добровольной и государственно-принудительной), поскольку только таким образом можно выявить ее действительное социальное предназначение и все многообразие функций, которыми она обладает»⁴²⁵.

Понятие «функция юридической ответственности» должно одновременно охватывать как назначение юридической ответственности, так и направления правового воздействия на общественные отношения⁴²⁶.

Высказывалось и такое мнение: «Функции института ответственности вытекают из его сущности, понятия и назначения… Функции правовой ответственности вытекают из его особого назначения в системе предупреждения и борьбы с правонарушениями»⁴²⁷.

Функции юридической ответственности вытекают из сущности ответственности, которая является частью содержания явления, но функции юридической ответственности связаны не только с сущностью, но и с другими элементами содержания ответственности⁴²⁸.

По мнению Б. Н. Габричидзе и А. Н. Чернявского, под «функцией юридической ответственности необходимо понимать основные направления воздействия юридической ответственности на общественные отношения, поведение людей, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрываются ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности»⁴²⁹.

Существует узкий подход к пониманию функций юридической ответственности. Н. А. Духно и В. И. Ивакин предлагают по способам воздействия выделять следующие виды юридической ответственности: компенсационную, направленную на возмещение вреда, и репрессивную, реализующуюся в применении наказания⁴³⁰.

Также можно говорить о том, что цель ответственности опосредуется в функциях, которые она выполняет, – карательной (штрафной), компенсационной (восстановительной), воспитательной и стимулирующей.

Выделяются следующие функции ретроспективной ответственности: профилактически-устрашающая, карательно-штрафная и восстановительно-компенсаторная⁴³¹. По мнению Л. Б. Ескиной, эти функции можно свести к одной общей – охране и защите конституционного правопорядка. Институт ответственности выполняет эту функцию посредством потенциального и реального государственно-правового принуждения. Первое осуществляется за счет устрашительно-предупреждающего воздействия на субъектов правовых отношений. Второй вид принуждения направлен на наказание (кару, возмездие) и восстановление нарушенной ситуации и компенсацию, моральную либо материальную.

По мнению Л. Б. Ескиной, сущность конституционно-правовой ответственности состоит в том, что этот правовой институт обеспечивает конституционный порядок правовыми методами: обязыванием субъектов соответствующих отношений соблюдать принципы верховенства и высшей юридической силы конституции с помощью государственно-правового принуждения в случаях совершения конституционно-правовых проступков (неконституционное поведение). Позитивная конституционно-правовая ответственность стимулирует конституционное поведение, а негативная, помимо этого, пресекает и карает нарушителя, способствует восстановлению конституционного правопорядка.

Функции и цели конституционной ответственности не отличны от общих, характерных для юридической ответственности вообще. Л. Б. Ескина отмечает, что компенсаторная функция в данном виде ответственности реализуется только с помощью института компенсации причиненного государством и его органами ущерба (ст. 52 Конституции РФ), и то в порядке гражданского судопроизводства. Другие конституционно-правовые источники никаких компенсаторных мер на сегодняшний день не предусматривают.

Разделяя высказанную точку зрения, отметим, что в рамках муниципально-правовой ответственности такая ситуация должна быть изменена, т. к. подмена муниципально-правовой ответственности иными видами юридической ответственности не способствует становлению изучаемого правового явления и его институционализации.

Б. З. Кушхова считает, что одной из основных функций конституционно-правовой ответственности является восстановительная⁴³². Наряду с этим она, как и всякая юридическая ответственность, осуществляет карательную (штрафную) функцию в отношении субъектов, допустивших недолжное поведение в сфере конституционно-правовых отношений. По мнению Б. З. Кушховой, конституционно-правовая ответственность выполняет также стимулирующую (организационную) функцию, поскольку побуждает участников конституционно-правовых отношений к должному поведению. Способствуя предотвращению возможных в будущем конституционных деликтов, конституционно-правовая ответственность выполняет и предупредительно-воспитательную (превентивную) функцию.

В связи с функциями, кстати, вновь возникает вопрос о позитивной и негативной муниципально-правовой ответственности.

Как пишет Е. М. Заболотских, сторонники негативной ответственности определяют юридическую ответственность как ответственность исключительно за содеянное⁴³³. При всех различиях дефиниций юридической ответственности в рамках данного подхода⁴³⁴ в то же время нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. По авторскому мнению, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной.

Интересной также представляется точка зрения Н. С. Малеина, который выделяет превентивную (предупредительно-воспитательную), репрессивную (карательную), компенсационную (восстановительную) и сигнализационную функции⁴³⁵.

Нельзя не отметить и существующую в науке уголовного права дискуссию о возможности и соотношении регулятивной и охранительной функции уголовной ответственности⁴³⁶.

Эти мнения следует поддержать.

Карательную (штрафную) функцию муниципально-правовая ответственность выполняет вполне очевидным образом – в случаях, когда в результате ее применения теряет свои полномочия должностное лицо или орган местного самоуправления (как известно, санкции, влекущие такой результат, здесь преобладают). В данном случае речь идет, прежде всего, о недобровольном досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления.

Компенсационная (восстановительная) функция муниципально-правовой ответственности носит, скорее, косвенный характер вследствие того, что привлечение к муниципально-правовой ответственности может стать основанием для восстановления нарушенных прав и законных интересов. Такая функция больше свойственна другим видам юридической ответственности. Однако институт муниципально-правовой ответственности развивается, и не исключено обретение им полноценной компенсационной (восстановительной) функции.

Воспитательная функция муниципально-правовой ответственности также имеет важное значение. Так, например, Устав города Ставрополя⁴³⁷ (ч. 2 ст. 17) предусматривает возможность отзыва депутата Ставропольской городской Думы в случае систематического (не менее трех раз в течение срока своих полномочий), без уважительных причин, невыполнения обязанностей депутата, установленных Федеральными законами, Законами Ставропольского края, Уставом и иными муниципальными правовыми актами, если такое неисполнение обязанностей установлено вступившим в законную силу судебным актом. В случае отзыва такого депутата это будет иметь важное воспитательное значение для других депутатов. На современном этапе неявка депутатов на заседания представительных органов является серьезной проблемой.

Применительно к этой функции вновь следует напомнить о подпункте 3 п. 2 ст. 74.1 Федерального закона, в соответствии с которым основанием удаления в отставку главы муниципального образования может стать неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Не только карательное, но и воспитательное значение данной нормы должно быть велико.

Муниципально-правовая ответственность в силу своей специфики оказывает различное воздействие на субъектов муниципальных правоотношений. Различные аспекты воздействия, в частности, воспитательное воздействие юридической ответственности на муниципальных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления, исследовали В. В. Дорошков, А. В. Кузько⁴³⁸.

Стимулирующая функция муниципально-правовой ответственности проявляет себя, скорее, в ее позитивном аспекте.

В. И. Фадеев пишет, что в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также и к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения⁴³⁹.

Е. М. Заболотских, комментируя данное высказывание, пишет, что на население, берущее на себя бремя решения вопросов местного значения, ложится ответственность за результат. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, то население вправе его отозвать. Процедура голосования по отзыву финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. Вот и получается, что, ошибившись в выборе главы муниципального образования, население будет расплачиваться за «ошибку» из своего «местного» кармана⁴⁴⁰.

Можно вновь упомянуть норму, предусматривающую удаление главы муниципального образования в отставку в случае неэффективности его деятельности. Данная норма требует от главы не только пассивно воздерживаться от совершения правонарушений, но и стимулирует его активно действовать на пользу муниципальному образованию.

Средства поощрения, предусмотренные в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Законах субъектов Российской Федерации, также являются тому подтверждением.

Так, Закон Ставропольского края от 24.12.2007 г. № 78-кз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ставропольском крае»⁴⁴¹ установил следующее:

Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Федеральными законами, а также упомянутым Законом.

В связи с выходом на трудовую пенсию по старости или инвалидности муниципальному служащему выплачивается единовременное поощрение за безупречную и эффективную муниципальную службу за счет муниципального бюджета, определяемое по должности, замещаемой на день увольнения с муниципальной службы⁴⁴².

По аналогии с уголовным правом, которое «посредством установления уголовно-правовых запретов на совершение наиболее общественно опасных деяний, а соответственно, и определения их уголовной наказуемости, не только фиксирует границы дозволенного (т. е. регулирует), но и тем самым выполняет функцию предупреждения как в отношении законопослушных (общая превенция), так и в отношении тех, кто однажды уже переступил черту уголовного закона (специальная превенция), т. е. выполняет предупредительную функцию»⁴⁴³.

Несомненно, что и муниципально-правовая ответственность реализует и общую, и частную превенцию.

Представляется, что муниципально-правовая ответственность обладает и сигнализационной функцией.

В соответствии с п. 5.1 ст. 36 Федерального закона глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, – о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органах местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В ходе этого отчета могут выявляться недостатки в работе главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, представительный орган и население муниципального образования информируются об этих недостатках, т. е. получают соответствующие сигналы. Представляется, что данную функцию также не следует недооценивать, она нуждается в дальнейшем развитии.

Функции муниципально-правовой ответственности предлагается разделять на общие, характерные для всех видов юридической ответственности, и специальные.

В числе последних предлагается выделять демократизирующую функцию муниципально-правовой ответственности, так как привлечение к этому виду юридической ответственности обязательно включает в себя процедуры прямой или косвенной демократии. Данную функцию предлагается считать специальной функцией муниципально-правовой ответственности, имеющей свои корни в воспитательной функции ответственности.

Наличие данной функции муниципально-правовой ответственности взаимосвязано с некоторыми из вышеуказанных специальных ее принципов. К сожалению, в последнее время в российской общественно-политической системе наблюдается сокращение применения форм прямой демократии. Вряд ли можно оценить это положительно.

Поэтому демократическую составляющую процесса привлечения к муниципально-правовой ответственности следует расценивать не только как особенность, специфическую черту этой ответственности, но и как ее достоинство, положительное качество.

Демократическую функцию муниципально-правовой ответственности следует не минимизировать, а развивать. Так, нелишним будет напомнить о значении местного самоуправления для эффективной демократии в целом.

Специальной функцией, по нашему мнению, является социальная функция муниципально-правовой ответственности. Одной из основных специальных функций является стимулирующая функция муниципально-правовой ответственности. К специальным функциям муниципально-правовой ответственности также целесообразно отнести созидательную функцию. Особую роль и максимальное развитие, по нашему мнению, должны получить в рамках муниципально-правовой ответственности такие функции, как сигнализационная и воспитательная.

Также можно разделить функции муниципально-правовой ответственности на: