Текст книги "Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография"

Муниципально-правовая ответственность может быть подразделена по подвиду общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, на:

– ответственность за нарушение функций и полномочий, закрепленных федеральным законодательством в зависимости от вида муниципальных образований (их по действующему законодательству пять); в рамках этого подвида возможно разделение полномочий по сферам жизнедеятельности (например, на коммунальные, социальные и т. д.);

– ответственность за нарушение переданных государственных полномочий, на основании закона (таковыми могут быть городские округа и муниципальные районы);

– ответственность за нарушение добровольно взятых полномочий в зависимости от вида муниципальных образований (по действующему законодательству) – в рамках этого подвида возможно разделение полномочий по сферам жизнедеятельности;

– ответственность за нарушение полномочий, связанных с порядком организации и деятельности органов местного самоуправления.

В последнее время появился такой новый вид ответственности муниципального образования как ответственность субсидиарная, которая закреплена как гражданско-правовая.

В соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 14.11.2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»³⁶⁶ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Взыскания с субсидиарного ответчика – муниципального образования в лице комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации муниципального образования (или иного соответствующего органа) за счет казны муниципального образования получили свое подтверждение в судебной практике³⁶⁷.

Проблемы субсидиарного применения ответственности муниципальных образований как учредителя некоммерческой организации, собственников имущества муниципальных учреждений рассматривали такие авторы, как А. С. Бакин³⁶⁸, М. С. Берилло³⁶⁹, А. С. Доценко³⁷⁰, Д. Е. Зайков³⁷¹, А. М. Семенова³⁷².

Косвенно ответственность муниципальных образований исследовали в своих работах о муниципальных контрактах на выполнение муниципальных нужд, о муниципальных учреждениях, об оказании муниципальных услуг Д. Д. Арабули³⁷³, И. А. Ивлиева³⁷⁴, В. А. Румянцев³⁷⁵, А. А. Скакалина³⁷⁶, А. Б. Соболь³⁷⁷, Л. В. Стародубова³⁷⁸, С. С. Сушков³⁷⁹, С. Шайдуров³⁸⁰.

По сути, субсидиарный ответчик – муниципальное образование в лице соответствующего органа – субъект только гражданско-правовой ответственности, при этом компенсация происходит за счет казны муниципального образования. Фактически ответственность несут жители этого муниципального образования, не получив материальных благ, с одной стороны и не имея возможности возложить санкции за ненадлежащее управление.

Субсидиарная ответственность юридического лица – муниципального образования без учета его публично правовой природы, по нашему мнению, – уход от ответственности за решение вопросов местного значения, в частности, за оказание муниципальных услуг, за их качество перед населением посредством перехода в плоскость гражданско-правовой ответственности.

Одна из причин такой подмены, с нашей точки зрения, – отсутствие нормативного закрепления такого базового принципа всей публичной власти как ответственность за ненадлежащее управление.

Несмотря на наличие конституционно-правовых основ и предпосылок для последовательного осуществления принципа надлежащего управления, законодательное регулирование административных процедур в России пока еще не в полной мере реализует вытекающие из Конституции Российской Федерации в этой сфере задачи. Внедрению принципа надлежащего управления препятствует прежде всего отсутствие общего административного права и четкости в разграничении основных форм административных действий – административного акта и административного договора.

Нормативное закрепление принципа надлежащего управления на муниципальном уровне путем введения его в Федеральный закон будет способствовать решению многих проблем как в становлении самой муниципальной власти, так и в институционализации муниципально-правовой ответственности.

Логичным продолжением в выявлении причин подмены публично-правовой ответственности на примере муниципально-правовой, по нашему мнению, является отсутствие нормативного закрепления понятия «муниципальные нужды» и критериев их определения. Основанием муниципально-правовой ответственности должно стать неудовлетворение муниципальных нужд.

Целесообразно, с точки зрения автора, предложить федеральному законодателю нормативно закрепить понятие «муниципальные нужды» и критерии их определения, так как, используя эту категорию, можно обвинить органы и должностные лица местного самоуправления в противоправном поведении (условие деликтной ответственности муниципального образования по ст. 1069 ГК РФ³⁸¹) и муниципально-правовой ответственности за ненадлежащее управление. Последнее, отметим, в современной науке муниципального права не предлагается.

Например, Е. В. Гриценко связывает развитие конституционного права на возмещение ущерба, причиненного действиями (бездействием) органов и их должностных лиц, в законодательстве о порядке рассмотрения обращений граждан (ч. 1 ст. 16 Закона об обращениях) с закреплением гражданско-правового механизма его реализации (ст. 1069 и др. Гражданского кодекса РФ)³⁸².

Очевидно, что бремя ответственности за выполнение или невыполнение публичных функций муниципальной властью посредством прямого их исполнения или путем передачи должно оставаться у самой власти, а не подменяться гражданско-правовыми механизмами компенсации.

Таким образом, регулирование процедур муниципально-правовой ответственности остается бессистемным, принцип правового государства не получает своего последовательного отраслевого воплощения (конкретизации и развития) в неразрывном единстве с принципами законности, обоснованности и соразмерности совершаемых действий и принимаемых решений в рамках осуществления местного самоуправления и муниципально-правовой ответственности. Это, в свою очередь, создает угрозу нарушения принципа равенства основных прав и свобод человека и гражданина. При отсутствии необходимой правовой основы развивающаяся практика передачи публичными образованиями негосударственным субъектам публичных функций и полномочий протекает весьма противоречиво, возникает опасность ухода государства от ответственности перед гражданином за осуществление таких функций без установления адекватных компенсационных механизмов ответственности частных лиц, выступающих на стороне государства и выполняющих публичные функции.

Автору представляется целесообразным в будущем пересмотреть действующую систему и установить материальную ответственность и право регресса в отношении руководителей, подразделений администрации за вред, нанесенный муниципальному образованию как вид муниципально-правовой ответственности.

Публичные лица, лица, занимающие публичные должности, имеют своим предназначением исполнение публичных функций, что обуславливает требование возвращения средств, использованных незаконным образом, в бюджет, предоставивший эти средства. С учетом всех этих факторов и принятого во внимание одного из основополагающих принципов юридической ответственности – соразмерности нарушения и наказания (взыскания), очевиден вывод, что внедрение в рамки муниципально-правовой ответственности материальной компенсации за вред, причиненный муниципальному образованию, вполне оправдан.

Логическим развитием ситуации, с нашей точки зрения, станет предложение об установлении превентивной муниципально-правовой ответственности в виде досрочного прекращения полномочий органа, должностного лица при сочетании несения иных видов юридической ответственности (материальной, дисциплинарной, административной) с невозможностью занимать должности в муниципальном образовании.

Имеет смысл, по нашему мнению, внести на рассмотрение федеральному законодателю предложение о введении дополнительной превентивной муниципально-правовой ответственности в виде ограничения права, за совершенные проступки, занимать определенные должности муниципальной службы, в том числе и выборные должности, что логически завершает правовое оформление идеи недопуска непрофессиональных и бесчестных граждан в публичную власть муниципального уровня. Сегодня запрет занятия должностей муниципальной службы предусмотрен в рамках дисциплинарной ответственности.

Статья 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации³⁸³.

Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено, в соответствии с законодательством Российской Федерации, права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы. Таким образом, в упомянутом выше законе указывается на специальную дисциплинарную ответственность государственных и муниципальных служащих и общую дисциплинарную ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения³⁸⁴.

Подводя промежуточный итог, отметим следующее. Мы считаем, что законодатель придает гражданско-правовой ответственности в сфере муниципальной власти чрезмерное значение в ущерб другим обстоятельствам, ее определяющим, в частности, преступным последствиям.

В этой связи мы солидарны с мнением о том, что «последствие преступления… является основным элементом общественной опасности»³⁸⁵. Более того, в силу ряда технических и технологических особенностей современного мира, наряду с разрушительными, деструктивными возможностями, общественно опасные последствия таких правонарушений порой значительно превосходят негативные социальные последствия умышленных преступлений: разочарование во власти, неверие в нее, в свои конституционные права; общественная пассивность, нигилизм.

Видовое многообразие муниципально-правовой ответственности не завершает исследование сложного правового явления, поскольку показывает только его внутреннюю составляющую.

По мнению автора, обеспечение реализации муниципально-правовой ответственности должно осуществляться особым видом легального (легитимного) социального принуждения – муниципального принуждения. Это разновидность публично-властного принуждения³⁸⁶. Данную идею развивают некоторые современные ученые. Так, в работах Ж. И. Овсепян отмечается: «По административному критерию (субъект, осуществляющий правовое принуждение) в научной литературе предлагается также различать государственное, муниципальное и общественное правовое принуждение»³⁸⁷. Аналогичной позиции придерживается М. С. Долгополова; Б. З. Кушхова также указывает на то, что муниципально-правовая ответственность обеспечивается возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия³⁸⁸.

Во-первых, муниципально-правовая ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности³⁸⁹.

Во-вторых, муниципально-правовая ответственность – институт муниципального права. Мы солидарны с мнением С. Г. Гурковой о том, что «муниципально-правовая ответственность является сложным, многоаспектным институтом, что обусловлено, прежде всего, многогранностью юридической ответственности»³⁹⁰.

В-третьих, муниципально-правовая ответственность – гарантия нового уровня публичной власти – местного самоуправления. Например, как гарантию осуществления местного самоуправления в интересах населения муниципально-правовую ответственность исследуют В. О. Елеонский³⁹¹, С. Г. Гуркова³⁹², Г. Н. Чеботарев³⁹³. Муниципально-правовая ответственность как гарантия права на осуществление местного самоуправления содержится в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации³⁹⁴ и в работах современных ученых: Д. Г. Жаромских, Н. А. Шевелева, М. Н. Кудилинского³⁹⁵, Е. С. Шугриной³⁹⁶.

В-четвертых, муниципально-правовая ответственность – институт гражданского общества. Эту точку зрения аргументирует Н. С. Бондарь³⁹⁷, в своих диссертационных исследованиях об этом упоминают Л. Ю. Грудцина³⁹⁸, В. В. Гриб³⁹⁹. В своей работе Г. Н. Чеботарев рассматривает «местное самоуправление как социально-правовой институт, обеспечивающий “смычку” государства и гражданского общества; дающий возможность гражданину – главному субъекту гражданского общества и местного самоуправления – участвовать как в решении государственных задач, так и вопросов местного значения, проявлять гражданскую активность, реализовывать свои права и свободы»⁴⁰⁰.

В-пятых, современные авторы, и с этим нельзя не согласиться, включают юридическую ответственность в структуру правовой культуры, безответственность, соответственно, в систему правовой антикультуры⁴⁰¹.

Сущностные особенности муниципально-правовой ответственности обусловлены принципом демократизма российской государственности⁴⁰², конституционными принципами самостоятельности местного самоуправления по отношению к государственной власти, ответственности населения за решение вопросов местного значения.

Таким образом, демократизм – одна из главных сущностных особенностей муниципально-правовой ответственности по анализу современного состояния, и, по нашему мнению, эта сущностная особенность должна быть усилена в будущем развитии института.

Поскольку в закреплении муниципально-правовой ответственности участвуют три уровня публичной власти, автор считает целесообразным предложить федеральному уровню государственной власти закрепить обязательное использование народного обсуждения актов, вводящих такую ответственность на всех уровнях, расширить инициативу в процедурах ответственности экспертных советов, общественных объединений, народных инициатив.

Возможные направления: увеличение участия населения, институтов гражданского общества в инициировании, принятии участия в решении о возложении муниципально-правовых санкций, в создании видов и процедур муниципально-правовой ответственности⁴⁰³.

Целесообразно наделить правом или обязать объединение муниципальных образований субъекта Федерации консолидировать, анализировать и распространять передовой опыт, статистику как положительную, так и отрицательную.

Особая цель муниципально-правовой ответственности – не наказание виновных и даже не восстановление нарушенного права⁴⁰⁴, а обеспечение участия населения в местном самоуправлении, формирование легитимных структур (органов и должностных лиц), способных эффективно и в рамках закона выполнять основные функции местного самоуправления, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований. Назначение такого рода отраслевой ответственности раскрывается в служебной роли, которую она выполняет в качестве основного принципа местного самоуправления⁴⁰⁵.

В связи с этим сущностной особенностью института и одновременно тенденцией его развития можно назвать социализацию муниципально-правовой ответственности⁴⁰⁶. В некоторых случаях, по нашему мнению, целесообразно активизировать не только и не столько политическую ответственность в сфере местного самоуправления современной России, сколько социальную ответственность.

По авторскому мнению, расширение и реализация тенденции социализации муниципально-правовой ответственности возможна через перенос центра тяжести в этом виде ответственности с карательного на поощрительный; усиление материальной ответственности (возможно страхование ответственности должностных лиц), моральных поощрений (грамоты, Доска почета, звание «Почетный житель», мемориальная табличка) и т. д.

Необходимо отметить особые принципы муниципально-правовой ответственности, лежащие в основе вышеупомянутого института⁴⁰⁷; а также особые функции муниципально-правовой ответственности, лежащие в основе этого института (реализация превентивной функции юридической ответственности посредством функции общественного контроля отдельных мер муниципально-правовой ответственности).

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева», общественный контроль – одна из форм самоорганизации населения, а применительно к муниципально-правовой ответственности – большинство процедур можно отнести к формам общественного контроля, следовательно, к самоорганизации населения муниципального образования.

Важно учитывать диспозитивный характер привлечения к муниципально-правовой ответственности: диспозитивность в принятии населением муниципального образования решения об инициировании процедуры привлечения к муниципально-правовой ответственности и диспозитивность в применении санкции проявляется в том, что после выявления населением факта совершения муниципального правонарушения соответствующим субъектом наступление муниципально-правовой ответственности в виде карательной санкции не носит обязательного характера.

В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт муниципально-правовой ответственности все еще находится в процессе своего становления.

В связи с этим на данном этапе среди других особенностей муниципально-правовой ответственности можно отметить и такую как институционализация, дифференциация от других видов юридической ответственности, в первую очередь, от конституционно-правовой ответственности. В настоящий период времени такая особенность существует по вполне объективным причинам, одна из которых – незавершенность муниципальной реформы в целом. Однако есть и иные причины – «молодость» института муниципально-правовой ответственности, необходимость проверить на практике реальность новых видов, механизмов, процедур и санкций муниципально-правовой ответственности.

Одной из причин необходимой скорейшей дифференциации, отделения муниципально-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности, является выявленная нами негативная тенденция переноса правил гражданско-правового оборота на сферу публичной власти, негативная тенденция подмены публично-правовой ответственности (конституционно-правовой, муниципально-правовой) гражданско-правовой ответственностью, административной, финансовой, дисциплинарной ответственностью.

Автор считает возможным перенос некоторых успешно реализуемых в иных видах юридической ответственности методов и способов воздействия, санкций в муниципально-правовую ответственность, как это успешно осуществляется в современной правовой действительности (использование одинаковых методов, санкций, процедур), однако без ущерба для сути публичной власти.

Отметим, что государство, реализуя посредством отраслевого законодательства конституционные основы местного самоуправления, закрепляет фактически все модели взаимодействия, и это мы оцениваем как положительный момент на стадии становления этого вида публичной власти. Мы можем определять ту или иную модель как доминирующую.

Однако государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. Это, безусловно, тормозит развитие как всего уровня публичной власти – муниципальной, так и института муниципально-правовой ответственности.

Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется. Из «агента» государства оно трансформируется в «партнера». Уже сегодня в государственную политику развития местного самоуправления должны закладываться идеи диалогового характера, основанные на стремлении к достижению сближения местных и государственных интересов и, соответственно, единства действий. Работа местного самоуправления приобретает координационный, инновационный и интегрирующий характер. Развитие этих направлений позволит преодолеть негативные традиции российского суперцентрализованного государства, менталитет патернализма и безынициативности, и в этом мы поддерживаем точку зрения Н. С. Тимофеева⁴⁰⁸.

Из вышесказанного вытекает еще одно направление в институционализации муниципально-правовой ответственности: приведение действующей модели местного самоуправления к закрепленной в Конституции РФ (конституционализация), исходя из духа основного закона страны и конституционных ценностей государства и общества.

К его институциональным особенностям можно отнести следующие:

– формирование на трех уровнях публичной власти (все иные только на федеральном или на федеральном и уровне субъекта Федерации);

– отсутствие конкретно сформулированных составов муниципальных правонарушений и в связи с этим возможность «совмещенных» составов правонарушений, вызывающих два вида ответственности. Некоторые из муниципально-правовых норм «двойного назначения» могут охраняться также нормами своей «первичной» отраслевой принадлежности. Кроме того, их реализация может обеспечиваться нормами так называемых «охранительных» отраслей права⁴⁰⁹, например, уголовно-правовыми нормами. В таких случаях можно говорить о «совмещенных» составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. Причем, по мнению С. А. Авакьяна, в подобной ситуации речь идет не о двух наказаниях, применяемых к одному субъекту⁴¹⁰.