Текст книги "Административное право"

Взаимодействие административного права с другими отраслями права

Административное право тесно связано со смежными отраслями права.

Разграничение норм конституционного и административного права проводят по их субъектам: первые регулируют организацию и деятельность представительной власти, вторые – исполнительной.

Смежная область регулирования отношений трудовым и административным правом – деятельность государственных и иных служащих. В процессе работы они выполняют организующие функции или обеспечивают их выполнение, поэтому деятельность служащего регулируется нормами административного права. Отношения служащего с органом по вопросам его труда не относятся к управлению и регулируются трудовым правом.

Административное право тесно связано с гражданским правом. Нормы административного права регулируют правила движения имущества (передача, изъятие и т. д.) в сфере госуправления. Считается, что недостаточно одного лишь критерия для отграничения смежных областей (предмета регулирования), к нему надо добавить и метод регулирования.

Гражданское право регулирует имущественные отношения – отношения по владению, пользованию, распоряжению имуществом (исходный элемент – практическое пользование имуществом; владение и распоряжение выступают подчиненными по отношению к пользованию). Управленческие отношения, связанные с имуществом, его движением, заключаются во владении и распоряжении им, пользования здесь нет. Имущество в сфере управления лишь движется, используется только на предприятии. (Таким образом, отношения, связанные с имуществом, его движением в сфере госуправления, отличаются от отношений имущественных.)

Финансовое право регулирует один из видов управленческих отношений – тех, что связаны с финансами (формирование бюджета, налоговой системы и т. д.), но не только в сфере управления. Также нормы финансового права регулируют отношения в других сферах государственной деятельности.

Государственное право – ведущая отрасль права. При этом многие отрасли права используют административные нормы. Административное право и уголовное право предусматривают наказания за схожие правонарушения; некоторые административные проступки могут перерасти в уголовные преступления.

Административное право занимает ведущее место в системе российского публичного права, так как регулирует широкий спектр публично-правовых отношений, а также имеет непосредственное влияние на взаимоотношения государственной власти и общества, власти и отдельного индивида.

Административное право содержит конкретные способы данного взаимодействия. Формально государство преследует цели достижения общественного благополучия, и система норм права может быть правильно выстроена, направлена на удовлетворение интересов общества и индивида. Однако именно административное право (в качестве права государственного управления) помогает решить данные вопросы. От административного права в конечном итоге зависят функционирование государства и общества, отношения между ними.

Идеальное государственное устройство имеет место в том правовом государстве, где публичные интересы и публично-правовые нормы максимально совпадают с частными; если каждый гражданин, выполняя закон и соблюдая административное предписание, одновременно достигает реализации своих прав и интересов; а государство, реализуя и защищая интересы личности, в полном объеме соблюдает категории публичного интереса. На это направлено развитие права.

Административное право помогает определить способы и пределы вмешательства государства в общественную жизнь, ограничивающие интересы частные и обеспечивающие интересы общие публичные.

Источники и функции административного права

Источники административного права – это внешняя форма выражения административно-правовой нормы. Нормативно-правовой акт является источником административного права, если содержит административно-правовые нормы (регулирует общественные отношения в сфере государственного управления).

Источники административного права на федеральном уровне таковы:

1. Законодательные: 1) Конституция Российской Федерации; 2) федеральные конституционные законы; 3) федеральные законы; 4) законы РСФСР; законы Российской Федерации; законы СССР.

2. Подзаконные: 1) указы Президента РФ; 2) постановления Правительства РФ; 3) акты министерств и ведомств.

Источники административного права на уровне субъектов:

1. Законодательные: 1) Конституции и уставы субъектов Российской Федерации; 2) законодательство субъектов;

2. Подзаконные: 1) президентские акты, акты глав администраций; 2) акты правительств субъектов; 3) акты министерств и ведомств субъектов.

Источники административного права на уровне местного самоуправления (в случае наделения органов местного самоуправления необходимыми государственными полномочиями):

1. Акты представительных органов самоуправления.

2. Акты исполнительных органов самоуправления.

Источники административного права на межгосударственном уровне: межгосударственные соглашения.

Источники административного права внутриорганизационного характера: акты руководителей государственных предприятий, организаций, учреждений (или акты их коллективных органов).

Положение как источник административного права – самая распространенная форма нормативов. Их можно разделить на две группы с условными названиями: 1) предметные; 2) органические. Уставы по удельному весу занимают второе место среди источников. Они учреждены и действуют во многих отраслях госуправления. Кодексы как источник административного права: выделяют две группы: 1) кодексы о каком-либо виде юридической ответственности (КоАП РФ); 2) кодексы, упорядочивающие организацию отрасли (Воздушный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.). Инструкции содержат общие разъяснения о порядке проеведения в жизнь актов, устанавлиывают дополнительные правила к ним. Правила как нормативно-правовые акты издаются для урегулирования вопросов, которые в законодательстве урегулированы лишь в принципе.

Функции административного права

Под функциями административного права понимают основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Они обусловливают значение и роль административного права в уставновлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти.

Исходя из основной структуры административного права, выделяют две функции: 1) регулятивная; 2) охранительная.

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения через установление прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция проявляется: 1) в сфере установления материально-правовых отношений; 2) в процессуальном регулировании отношений в управлении. К примеру, правовые нормы устанавливают понятие и виды государственных должностей, права и обязанности госслужащих и т. д.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государство административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции может быть применено правовое государственное административное принуждение, меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т. д. Охранительная функция реализуется через соответствующие виды деятельности госорганов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права.

К примеру, госслужащий вправе обратиться в соответствующие госорганы или в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой (по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты госслужащего и т. д.).

В литературе выделяют также другие функции административного права:

1) организация и осуществление госуправления;

2) государственное регулирование;

3) защита публичных интересов;

4) самореализация прав граждан в сфере госуправления.

Методы административного права

Методы административного права – это совокупность правовых средств, способов, приемов регулирующего воздействия на управленческие отношения. В самом общем виде методы правового регулирования общественных отношений – это совокупность правовых средств или способов, применяемых в ходе правового регулирования данных отношений.

Административное право использует три юридические возможности: предписание; запрет; дозволение. Предписание – это возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в определенных условиях. Запрет – это возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в определенных условиях. Дозволение – юридическое разрешение совершать определенные действия либо не совершать их по своему усмотрению.

К административно-правовым методам регулирования относятся методы:

власти – подчинения: отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому. Регулирование императивное – сверху донизу – происходит на властно-императивных началах; положение субъектов характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;

рекомендаций: рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления. При переходе к многообразию форм собственности, расширении прав предприятий и учреждений сфера применения рекомендаций сильно расширяется;

согласования: регулирует отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении (к примеру, органы областной администрации местного самоуправления по вопросам работы предприятий и учреждений);

равенства: субъекты на одном уровне государственного механизма предпринимают совместные действия, например, в форме административного договора.

Под методом деятельности субъектов административного права понимают характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого, при этом могут быть использованы определенные средства выражения волеизъявления.

Наиболее распространены во взаимоотношениях субъектов административного права такие методы:

убеждения и принуждения – универсальные методы деятельности, применяемые в сфере государственной и общественной деятельности;

коллегиальности единоначалия – они имеют прямое организационное выражение: коллегиальные органы, коллегии в министерствах и ведомствах как структуры с совещательными полномочиями, участие трудовых коллективов в решении вопросов работы предприятия. Единоначалие также имеет организационные формы выражения (министр, директор, руководитель и др.).

Также применяются менее масштабные методы: стимулирующие, экономические и т. д. К отрицательным методам относятся такие как уравниловка, приписки и др.

По юридической характеристике методы деятельности субъектов административного права, как и формы, делятся на правовые и неправовые. Правовые методы при практическом использовании вызывают правовые последствия, неправовые не вызывают юридических последствий. Значение имеет правильное сочетание методов правовых и неправовых.

Правовые методы делятся на виды:

– прямое распорядительство, к примеру, устанавливаются полномочия субъектов административного права в уставах, положениях, других актах;

– рекомендации, широко применяемые в управлении госучреждениями и госпредприятиями;

– разрешения – в случаях, предусмотренных законодательством о лицензировании, – на определенный вид производственной деятельности;

– согласования при принятии актов управления, к примеру, между несколькими министерствами.

Среди неправовых методов выделяют группу организационных методов.

Методы классифицируют и по масштабу их применения. Есть методы, общие для всех субъектов административного права (убеждение); методы социальные, применяемые отдельными группами субъектов; методы принудительных административных санкций.

Административное принуждение

Административное принуждение – один из методов административного права. Решающая роль в борьбе с правонарушениями принадлежит государству, имеющему специальный аппарат принуждения.

Правовые нормы определяют: 1) за что государственные органы могут применять метод принуждения (основания принуждения); 2) виды и размеры принудительных средств (санкций); 3) порядок их применения. Государственное принуждение выступает в форме правового принуждения, выражается в конкретных мерах принудительного характера, применяемых уполномоченными органами государства или должностными лицами в связи с неисполнением правовых норм.

Вообще выделяют четыре вида мер юридического (правового) принуждения:

– дисциплинарное;

– материальное (гражданско-правовое);

– уголовное;

– административное.

Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения, включает большое количество средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. д.), прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий, служит целям обеспечения государственной дисциплины, законности и правопорядка.

Применение административного принуждения обусловлено необходимостью:

1) в установленных законом случаях наказывать правонарушителей;

2) пресекать правонарушения;

3) предупреждать правонарушения.

Меры административного принуждения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений (например, при чрезвычайных обстоятельствах, при необходимости предупредить совершение правонарушения).

Выделяют характерные черты административного принуждения:

1) основание применения мер административного принуждения – административный проступок, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, – преступление, не представляющее большой общественной опасности;

2) меры административного принуждения применяются к лицам и органам, в отношении которых субъект административной власти не является вышестоящим в порядке подчиненности и не обладает по отношению к ним административной властью;

3) субъект административной власти и нарушитель не являются членами одного коллектива и последний непосредственно не подчинен по службе тем, кто применяет к нему меры административного принуждения;

4) административное принуждение осуществляется органами государственного управления и только в некоторых случаях – народными судами (судьями), органами общественных организаций (товарищеские суды, технические и правовые инспекторы профсоюзов и т. п.), но в порядке, установленном нормами административного права;

5) является результатом реализации государственно-властных полномочий и состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей;

6) применяется для прекращения противоправных действий, наказания нарушителей в административном порядке, обеспечения общественной безопасности и установленного правопорядка;

7) осуществляется в рамках административно-процессуальных норм;

8) способствует профилактике преступлений;

9) осуществляется на строгой правовой основе.

Применять административно-принудительные меры имеют право только специально уполномоченные органы государственного управления. Это облегчает контроль и надзор за применением мер принуждения. Произвольное присвоение правомочий по применению административного принуждения является грубым нарушением законности.

Меры административного принуждения имеют профилактическую направленность, являются средством предупреждения преступности, так как применяются к лицам, не имеющим устоявшихся антиобщественных установок, совершающим малозначительные отклонения от правовых предписаний.

Административное принуждение – широкое понятие, формы его конкретного выражения очень разнообразны, это обусловлено разнообразием задач органов государственного управления и условий, в которых они действуют.

Система мер административного принуждения состоит из трех самостоятельных подразделений:

1) административно-процессуальные меры;

2) административно-предупредительные меры;

3) административно-правовые санкции.

В целом в классификации мер административного принуждения в административном праве выделяют две основные точки зрения (остальные – это их модификация):

1) двухчленная классификация мер административного принуждения: а) административные взыскания; б) иные меры административного принуждения. В основу этой классификации положен формальный признак – наличие административных санкций.

2) трехчленная классификация мер административного принуждения; получила наибольшее распространение: а) меры пресечения; б) меры взыскания; в) меры предупреждения.

Административно-правовые отношения

Административно-правовое отношение (АПО) – это общественное отношение, сложившееся в сфере госуправления, регулируемое нормами административного права. Административно-правовые отношения – результат регулирующего воздействия на конкретное общественное отношение соответствующей административно-правовой нормы.

Особенности и признаки АПО:

1) это властеотношения, то есть такие отношения, которые построены на принципе «власть (авторитет) – подчинение» и посредством которых реализуется исполнительная власть (хотя есть и те, которые к таким причислены быть не могут, к примеру, отношения между двумя министерствами). Для АПО характерно отсутствие юридического равенства сторон;

2) непременный участник АПО – орган исполнительной власти или его официальный представитель. Также в АПО всегда есть обязательная сторона, и АПО не могут возникать между гражданами;

3) все правовые отношения, в том числе и административно-правовые, переводят нормы права в реальную действительность, в силу чего АПО, так же, как и все остальные, вторичны по отношению к нормам права, так как они реализуют действия правовой нормы. Они определяют права и обязанности субъектов правоотношений, которые должны быть взаимосоответствующими, что вовсе не означает, что у одной стороны должны быть только права, а у другой – лишь обязанности;

4) административно-правовые отношения отличаются публично-правовым характером (государство и его органы выступают органами публичной власти);

5) один из субъектов административно-правовых отношений является органом исполнительной власти;

6) АПО всегда являются организационными (так как на органы исполнительной власти возложена функция реализации закона и т. д.);

7) АПО могут возникать, как правило, по велению одной из сторон, согласие второй стороны необязательно (например, при правонарушении);

8) в административно-правовых отношениях ответственность наступает не перед другой стороной (как, например, в гражданском праве), а перед государством в целом (необходимо помнить ст. 52 Конституции РФ – об ответственности государства перед гражданами: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц»).

Структура (состав) административно-правового отношения. Обычно говорят о трех элементах административных правоотношений: АПО состоит из субъектов и объектов АПО и их правомочий и обязанностей.

Субъекты (участники) АПО – наделенные государственными властными полномочиями органы и должностные лица и лица, на которых возложены обязанности; более общее понятие – субъект права; субъект права не обязан быть субъектом правовых отношений. В качестве субъектов административно-правовых отношений выступают: государственные органы и их служащие; предприятия, учреждения, организации и общественные объединения; граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства.

Субъекты АПО делятся на две группы: индивидуальные (физические лица: граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и коллективные (не то же самое, что юридические лица; юридическое лицо – это часть коллективного субъекта: органы исполнительной власти, предприятия и учреждения, партии и объединения).

Индивидуальные субъекты административного права: 1) граждане (граждане РФ; иностранцы; лица без гражданства); 2) субъекты, обладающие специальным административно-правовым статусом: должностные лица, военнослужащие, беженцы, вынужденные переселенцы, инвалиды.

Коллективные субъекты административного права: организации, предприятия, учреждения, структурные подразделения этих организаций, трудовые коллективы.

Виды коллективных субъектов: государственные организации – органы исполнительной власти и их структурные подразделения, государственные предприятия, учреждения и их объединения; негосударственные организации – общественные объединения, трудовые коллективы, коммерческие структуры и органы местного самоуправления.

Признаки субъектов административного права:

– вступают в правоотношения в сфере госуправления;

– отношения между ними урегулированы нормами административного права;

– субъектами могут быть как физические, так и юридические лица;

– не все физические и юридические лица могут быть субъектами административного права.

Правовой статус субъекта административного права определяется в первую очередь объемом его административной дееспособности. Различие в административной дееспособности и является критерием деления субъектов.