Текст книги "Круги компенсации. Экономический рост и глобализация Японии"

Частные банки предшествовали государственному контролю

Как уже отмечалось, частная банковская система Японии значительно старше правительственной регулирующей структуры, осуществляющей надзор за ней[64]64
  Всесторонний взгляд на финансовую систему Японии раннего периода, иллюстрирующий этот момент, см. [Asakura 1961].


[Закрыть], создавая встроенные институциональные ограничения для государственного сектора и параллельные традиции для частной решительности. Эти инкорпорированные структурные ограничения помогают ограничить любую государственную способность реализации стратегии, независимой от частного сектора. Ввиду указанной давней институциональной силы частного сектора, в сочетании с противодействием МФ вмешательству извне в установленную сферу его политики, специалисты METI по промышленному планированию лишь в редких случаях могли приказывать банкам. Эта реальность резко ограничивает иерархические схемы распределения средств под руководством правительства, которые вскользь постулировал Чалмерс Джонсон, но которые так и не были проверены эмпирически [Johnson 1982: 236–237].

Ассоциации частных банкиров также существовали до появления современной центральной банковской системы в Японии. Такое сочетание исторического прецедента и укоренившейся институциональной силы надолго обеспечило банкирам рычаги влияния как на финансовых регуляторов, так и на промышленных стратегов [Calder 1993: 23–44], размывая любые перспективные иерархические модели в отношениях между правительством и бизнесом. Действительно, первая в Японии ассоциация частных банкиров Такудзен Кай была создана великим промышленником эпохи Мэйдзи Сибусавой Эйити в 1878 году, за пять лет до основания БЯ[65]65
  О ранней истории Такудзен Кай см.: Ginko Kyokai 20-nen Shi Hensanshitsu, ed. Ginko Kyokai 20-nen Shi [A Twenty-year History of the Japanese Bankers Association]. Tokyo: Zenkoku Ginko Kyokai Rengokai, 1965. P. 3–5.


[Закрыть]. Учреждение Такудзен Кай также на три года опередило создание Банковского бюро МФ, которое немедленно после своего основания стало часто подвергаться сложным реорганизациям и объединениям с другими бюро. Как целостная, независимая структура в составе МФ Банковское бюро окончательно оформилось только в 1946 году[66]66
  О различных институциональных пертурбациях банковского регулирования после создания Банковского бюро в 1881 году см. [Okura 1985: 242].


[Закрыть]. Неудивительно, что ему было трудно ограничить уже укоренившееся влияние мощных существовавших до него частных финансовых институтов.

Досточтимое сотрудничество между частным и банковским секторами

Проявление инициативы через частные коллективные действия, поддерживаемые благоприятным государственным регулированием, является в японских финансах почтеннейшей традицией. Учитывая огромную потенциальную прибыль, которую можно получить благодаря координации, эта модель также стала устойчивым обычаем. Действительно, первые ассоциации частных банкиров работали над ограничением создания новых, предположительно несостоятельных банков, устанавливали потолки процентных ставок по депозитам, регулировали онкольные рынки и общие ставки кредитования еще задолго до того, как государственные финансовые органы начали активно контролировать финансовую систему. Некоторые подразделения японского правительства (хотя и не обязательно финансовые власти) в итоге стали узаконивать и поддерживать эти частные инициативы. В течение почти сорока лет структура процентных ставок в Японии продолжала определяться посредством коллективных частных действий, хотя и с молчаливого согласия правительства [Miyazaki 1967].

Появление «королевства банкиров»

В июле 1937 года между Японией и Китаем началась полномасштабная война. Чтобы более эффективно настроить на конфликт японскую экономику, весной 1938 года был принят Закон о национальной мобилизации (Кокка Со-До ин-Хо). Это обширное законоположение обеспечило правовую основу для широкомасштабного административного руководства банками со стороны МФ и БЯ в форме постановлений, санкционированных Законом о мобилизации. Оно также заложило основу для тесного сотрудничества между как государственными, так и частными финансовыми учреждениями, заложив тем самым прочный фундамент для «королевства банкиров»[67]67
  Закон о национальной мобилизации ознаменовал собой значительное расширение административного руководства МФ, но отнюдь не его начало. В 1911 году, как отмечают Ябусита и Иноуэ, МФ впервые официально уведомило своих местных директоров о поощрении слияний между небольшими банками, действующими в их районах; в 1923 году МФ в ответ на финансовый кризис 1922 года стало предлагать такие меры банковского контроля, как приостановка выдачи чартеров новым банкам, ограничение на открытие новых филиалов, поощрение слияний банков и ограничение ипотечных кредитов [Yabushita, Inoue 1993].


[Закрыть].

В последующие годы военного конфликта отраслевые ассоциации частного (но с высокой степенью регулирования) сектора в сталелитейной промышленности, судостроении и электроэнергетике, если назвать только самые заметные, быстро росли в размерах и влиянии, укрепляя согласованность кругов компенсации в этих секторах. Ассоциации, которые лежали в основе возникающих кругов, расширяли свое влияние по отношению к отдельным фирмам, банковскому сообществу, а нередко и к самому государству. Действительно, в условиях военного времени при негласном позволении государства они часто выступали в качестве первичных координаторов экономики на микроуровне [Rice 1979].

Начало военных действий в Тихом океане означало дальнейшее усиление государственного контроля как в финансовой, так и в промышленной сфере. В феврале 1942 года БЯ был значительно усилен в соответствии с законодательством, основанным на немецком Reischsbankgesetz (Законе о Рейхсбанке). В августе 1942 года, приняв постановления на основе Закона о мобилизации, правительство учредило девять контрольных ассоциаций для шести отраслей промышленности[68]68
  О контрольных ассоциациях см. [Nakamura 1974; Nakamura, Odaka2003].


[Закрыть]. Отдельным, но связанным с ними постановлением новая Национальная ассоциация финансового контроля (Дзенкоку киню то сэй кай), в которую были объединены все ранее существовавшие частные финансовые ассоциации, частные банки и государственные учреждения, координировала выдачу разрешений на кредитование и концентрацию сбережений для военных нужд. Ее решающая роль в эффективном направлении средств в стратегически важные отрасли тяжелой и химической промышленности была особым образом согласована и легитимизирована с санкции правительства¹¹.

Поскольку спрос на капитал по сравнению с предложением был значительным, банки как группа пользовались значительным влиянием даже в условиях военного времени; создание кооперативных банковских учреждений, таких как Национальная ассоциация финансового контроля, еще больше усилило их позиции. Во время Второй мировой войны банки все еще сталкивались с политической и экономической конкуренцией со стороны холдинговых компаний дзайбацу (хонься) и Финансовой корпорации военного времени[69]69
  Ginko Kyokai 20-nen Shi Hensanshitsu, ed. Ginko Kyokai 20-nen Shi [A Twenty-year History of the Japanese Bankers Association]. Tokyo: Zenkoku Ginko Kyokai Rengokai, 1965, 3–5.


[Закрыть]<sup>[70]70
  Финансовая корпорация военного времени была создана в феврале 1942 года, чтобы предлагать обеспеченные государством облигации тем фирмам в приоритетных секторах, которые не могли претендовать на легкое получение обычных кредитов [Нага 2003: 247–286].


[Закрыть]</sup>. Однако капитуляция Японии, за которой в 1946–1947 гг. последовал роспуск дзайбацу, сняла эту проблему. Верховный главнокомандующий союзных держав (ВГК ОВС) ликвидировал холдинговые компании, но оставил банки нетронутыми, считая их полезными экономическими стабилизаторами в условиях неопределенности переходного периода.

Ранний послевоенный фаворитизм по отношению к банкам: контраст с Германией

Как отмечает Йосикадзу Миядзаки, к городским банкам Японии союзники относились гораздо более благосклонно, чем к их аналогам в Западной Германии [Miyazaki 1967: 329–350]. При оценке корпоративных активов для целей налогообложения в первые послевоенные годы банкам в Японии, например, был предоставлен более благоприятный режим, чем производителям [Там же: 332–333], системная преференция, которой оказались лишены их немецкие коллеги. В процедурах прекращения субсидирования военной промышленности в Японии выражалась такая же благожелательность к частным банкам, что резко контрастировало с далеко не благосклонным отношением к производителям в Германии. Особые убытки японских оружейных фирм, возникшие в результате прекращения субсидирования военного времени, не были отнесены на счета их бывших кредиторов-банков. Вместо этого они обычно начислялись акционерам фирм – во многих случаях гигантам холдинговой компании Дзайбацу, распущенной оккупационными властями.

Японские банки, оказавшиеся как должники своих вкладчиков в ходе валютной реформы в выгодном положении, также получили преференции как кредиторы оружейных фирм. Кроме того, основные банки бывших дзайбацу не были выделены в ходе реформ 1946–1948 гг. – ни в качестве холдинговых компаний, ни в качестве предприятий, подлежащих разукрупнению. Вместо этого они вышли из состава дзайбацу практически нетронутыми [Там же: 333]. В Германии, напротив, финансовая децентрализация зашла значительно дальше, породив так называемый Landes-bank («Земельный банк»), хотя в 1950-1960-х годах крупнейшие немецкие банки смогли восстановить значительную степень своей сплоченности и большую часть своего доминирования над промышленностью.

Можно задаться вопросом: почему в ранней послевоенной Японии банки пользовались столь явным фавором как со стороны оккупационных войск союзников, так и со стороны японского МФ? Эта систематическая благосклонность к банкам в Японии частично объясняется их способностью накапливать национальные сбережения в то время, когда только увеличение этих сбережений могло сдержать инфляцию и повысить национальную производительность. Однако сбережения могли накапливаться и через другие виды финансового посредничества, поэтому важно учитывать политический аспект. Генерал Дуглас Макартур, верховный главнокомандующий союзными войсками в Тихом океане, как говорят, был неравнодушен к банкам и скептически относился к специализирующимся на ценных бумагах фирмам по ценным бумагам как финансовым посредникам, поскольку семья его жены в результате краха на Уолл-стрит в 1929 году понесла значительные потери[71]71
  Отчим первой жены Макартура, Эдвард Стотесбери, был состоятельным человеком и во время Великой депрессии благополучно сохранил значительные средства, но и он понес на Уолл-стрит в 1929 году значительные убытки. О его финансовой истории см.: Banking: Wealth and Folly and More 11 Philadelphia Business Journal, 10.01.2000. URL: www.bizjournals.com/philadelphia/ stories/2000/01/10/story6.html (в настоящий момент ресурс недоступен).


[Закрыть]. Банковские ассоциации, как благодаря своей способности оказывать давление на политиков, так и благодаря своему умению реализовывать цели правительства, также были ключевыми игроками, пользовавшимися влиянием как в ВГК ОВС, так и в японском правительстве.

Ассоциации банкиров работали над тем, чтобы (1) банки, а не специализирующиеся на ценных бумагах фирмы или другие организации стали главной координирующей силой в послевоенной экономической жизни Японии, и (2) им была оставлена общая свобода действий по распределению кредитов на собственных условиях, а сами они выступали в роли бдительных контролеров промышленных фирм. Таким образом, банки, имея значительные кредитные риски, которые они постоянно пытались снизить путем коллективных действий, в сотрудничестве с правительством и при поддержке государственного регулирования сыграли ключевую роль в институционализации четких кругов компенсации в японских финансах. Посредством политической активности, при негласной поддержке консервативного однопартийного руководства, банки сдерживали изменения в ранней послевоенной системе косвенного финансирования, укрепляя свою роль в качестве доминирующих поставщиков капиталовложений, в то время как экономический рост Японии начал ускоряться.

Таким образом, после войны постепенно сформировалось мощное «королевство банкиров», которое помогло Японии снизить риск, связанный с высоким уровнем левериджа, и активно развивать тяжелую промышленность, в которой доминировали частные финансовые институты. Японские банки оказались лучше способны к сотрудничеству, чем их более конкурентные немецкие коллеги, благодаря лучше сохранившейся преемственности и политическому влиянию федераций банкиров довоенных и военных лет. Политико-экономический режим «королевства банкиров» в Японии был усилен системой залога недвижимости, которая связывала финансы с неумолимо растущей ценой на землю, а также политическими интересами, способствовавшими такому росту, и динамичной, ориентированной на банки системой капиталовложений с использованием заемных средств по принципу «инвестируй, потом экономь».

Таким образом, земельная и сельскохозяйственная политика, рассматриваемая в главах 5 и 6, стала фундаментальной основой новой японской политико-экономической системы, ориентированной на банки и поддерживаемой консервативным однопартийным политическим руководством. Между тем институциональные конкуренты банков, в том числе холдинговые компании дзайбацу, общие торговые фирмы и вооруженные силы, были в значительной степени ликвидированы ВГК ОВС, что еще больше усилило влияние банков. В период высоких темпов роста, с конца 1950-х годов до нефтяных кризисов 1970-х годов, это «королевство банкиров», поддерживаемое заемными инвестициями, подпитываемыми растущими ценами на землю, благоприятно влияло как на развитие Японии, так и на политико-экономическую стабильность.

Роль государства как кредитора

Государственная фискальная и кредитная политика аналогичным образом поддерживала широко распространяющиеся и весьма различные круги компенсации. В 2015 финансовом году МФ вело четырнадцать специальных счетов (токубетцу кайкей), доходы от которых были недвусмысленно предназначены для узко и четко определенных альтернативных целей. Например, специальный счет энергетических мер (1974 г.) облагает налогом потребление электроэнергии для обеспечения будущего развития энергетических объектов, традиционно ядерных. Так называемые счета социального капитала облагают налогом использование дорог, портов и аэропортов для обеспечения будущего строительства [Matsuura 2008: 65]. Такие целевые расходы, сконфигурированные по кругам компенсации, огромны – они в четыре раза превышают размер общего национального счета[72]72
  По данным Статистического бюро Министерства внутренних дел и коммуникаций в 2015 финансовом году общий счет государственных расходов Японии составил около ¥96,34 трлн, а расходы по специальным счетам – более ¥403,55 трлн. URL: www.stat.go.jp/english/data/handbook/c0117. htm#c04 (дата обращения: 17.01.2022).


[Закрыть].

Государственные программы кредитования также традиционно сильно сегментированы и глубоко интегрированы в круги компенсации. В 1992 году, например, существовало одиннадцать государственных банков, цели которых были настолько четко определены, что каждый из них работал с разными клиентами. Например, Тохоку/Хоккайдо и Окинава имели по одному государственному банку, предназначенному непосредственно для финансирования их проектов. Эта сложная финансовая структура была упрощена при администрации Коидзуми (2001–2006 гг.), и к концу пребывания Коидзуми у власти число государственных кредитных учреждений сократилось до восьми[73]73
  Japanese Bankers Association, Principal Financial Institutions. URL: http://www. zenginkyo.or.jp/en/banks/principal/ (в настоящий момент ресурс недоступен); Changing Banking Industry. URL: www.zenginkyo.or.jp/en/banks/changing/ (в настоящий момент ресурс недоступен).


[Закрыть]. Однако эта структура все еще остается более дифференцированной и более тесно связанной с коллективными корпоративными интересами, чем в большинстве западных стран.

Возрастание функциональной роли Японской ассоциации банкиров

Между 1945 и 1950 годами частные ассоциации банкиров с опаской наблюдали за усилиями правительства по восстановлению страны, включавшими в себя политику приоритетных производств при распределении кредитов (кейша сэйсан хо-ши-ки). Они сосредоточились на сохранении своего положения в качестве ведущих частных финансовых посредников и не оспаривали главенство правительства в процессе распределения кредитов. Однако после начала Корейской войны, когда инвестиционный спрос вырос, эти ассоциации, особенно Японская ассоциация банкиров (Дзэнгинкё), стали играть в распределении кредитов все более охранительную роль. Поскольку после отставки из БЯ в 1954 году губернатора Хисато Итимады собственные желания и способность государственных финансовых властей выделять кредиты ослабли, роль частных банковских ассоциаций в процессе распределения этих кредитов стала еще заметнее.

После 1958 года генеральный секретарь Комитета по корректировке капитала Дзэнгинкё работал также в Подкомитете по промышленному капиталу (Сангё Шикин Букай) Совета по рационализации промышленной структуры при MITI, преобразованного после 1964 года в Совет по обсуждению промышленной структуры (Сангё Кодзо Сингикай). На протяжении всего периода высоких темпов роста экономики этот объединенный орган оставался наиболее авторитетным в вопросах распределения отраслевых кредитов в Японии.

Благодаря своему членству в Подкомитете по промышленному капиталу Дзэнгинкёустановила формальные, постоянные отношения с MITI, но без того, чтобы стать доминирующей там организацией. Действительно, в 1962–1964 годах Дзэнгинкё сыграла решающую и успешную роль в победе над усилиями MITI по концентрации государственного контроля над распределением кредитов в собственных руках [Calder 1993:64–65]. Таким образом, Японская ассоциация банкиров способствовала тому, что в круге компенсации в финансовой сфере доминировали финансисты, а не промышленные бюрократы, и что этот круг был более тесно связан с уменьшением рисков банкиров, чем с промышленной стратегией, вопреки утверждениям Чалмерса Джонсона и его интеллектуальных единомышленников [Johnson 1983; Katzenstein 1978].

Ожесточенная и бескомпромиссная конкуренция между промышленными группами, а также такие благоприятные международные политико-экономические условия, как комфортный доступ к рынкам США и Юго-Восточной Азии, способствовали стабильному и высокоскоростному экономическому росту, которого так желали японские бюрократы, консервативные политики и широкие слои населения. Этот политико-экономический режим с доминированием банков, поддерживаемый государственным регулированием, но обладающий собственными независимыми возможностями, стал в последующие годы для японской экономики роковым; его само собой разумеющееся влияние на МФ, БЯ, дзайкай и политический мир поглотило ту скромную оппозицию, с которой он сталкивался. «Королевство банкиров» помогло японской политэкономии, в частности, снизить риски и агрессивно проводить в 1950-1960-х годах тяжелую индустриализацию, притом что позже, начиная с 1990-х годов и далее, те же самые институты препятствовали требуемым глобализацией структурным изменениям и увековечили экономическую стагнацию, задержав процесс реструктуризации долга более чем на десятилетие.

Классические результаты круга компенсации

Рекомендации Дзэнгинкё в годы быстрого развития являющимся ее членами банкам иллюстрируют типичные практические предубеждения кругов компенсации финансового мира [Tsutsui 1988]. Классические представители этих кругов продолжали или расширяли кредитование существующих потребителей и ограничивали средства для новых претендентов, независимо от того, каким долгосрочным потенциалом роста эти новые претенденты могли обладать. Такой консервативный расчет снижал риски участников и экстернализировал издержки, но вряд ли позволял предвидеть будущее стратегически, как это предполагает обычная житейская мудрость. Например, в 1950-е гг. Дзэнгинкё были в значительной степени проигнорированы такие перспективные отрасли, как электроника и телекоммуникации. В резолюциях по кредитованию Японской ассоциации банкиров мало признаков стратегического подхода к преобразованию промышленности, который обычно проповедовал MITI. Аналогичным образом в ориентированной на регулирование и избегающей рисков политике МФ также было немного стратегических намерений в отношении промышленности [Там же: 331–366]. Позиция Дзэнгинкё в определенной степени была продиктована политическими соображениями: давлением со стороны парламента, особенно в отношении условий финансирования малого бизнеса.

На протяжении двадцати лет бурного роста и после него Дзэнгинкё выполняла административные функции и несла такие технические обязанности, как оформление чеков, предоставление личной кредитной информации и обучение банковских служащих[74]74
  Zenkoku Ginko Kyokai Rengokai, The Banking System in Japan. Tokyo: Japanese Bankers Association, 2001. 1-51.


[Закрыть], что превратило «королевство банкиров» в нечто большее, чем простая конфигурация корыстных интересов. В ответ на просьбы парламента, переданные МФ, она согласилась контролировать собственные высокопроцентные потребительские кредиты (саракин) (1981 г.) и инвестиции в недвижимость (июль 1987 г.). В середине 1990-х годов Дзэнгинкё также участвовала в решении проблемы жилищного кредитования дзюсэн. В каждом случае Ассоциация банкиров стремилась посредством коллективных действий снизить институциональный риск, с которым сталкиваются банки, и одновременно послужить более широким общественным целям.

Дзэнгинкё, однако, также долгое время была влиятельной группой давления – в первую очередь в защите прерогатив частных банков и в снижении институционального риска, с которым сталкиваются эти фирмы. В начале 1960-х годов она пресекла попытки MITI узурпировать контроль над промышленным кредитованием, эффективно проведя лоббирование против Закона о специальных мерах по развитию определенных отраслей промышленности (Токусинхё). В течение более чем двух десятилетий (1953–1974 гг.) Дзэнгинкё также успешно противостояла выдвинутым Японской социалистической партией при более широкой политической поддержке предложениям по ограничению крупномасштабного кредитования индивидуальных заемщиков; многие банкиры того периода считали это вето самым важным достижением Дзэнгинкё.

В 1980-х – начале 1990-х годов Дзэнгинкё добилась дополнительных успехов в политике, многим из которых она оказалась обязана своему специальному офису (Бусицу). Этот небольшой, но могущественный орган неформально участвовал в формировании политики, предоставляя «удобные» данные и давая политические рекомендации бюрократам в МФ[75]75
  В состав Бусицу входило около двадцати способных сотрудников из банка председателя Дзэнгинкё. Об этом органе и его лоббистской деятельности см. в статье «Асахи симбун»: Kanmin Ison Handan kuruwasu, Kaikaku wa Rigai Chosei de [Reforms Derailed by ‘Public-Private Codependence], September 18, 1999.


[Закрыть]. Он сыграл ключевую роль в борьбе с введением системы «зеленых карточек» для консолидации учета потребительских депозитов в конце 1980-х годов, а также в решении проблемы жилищных кредитов (ю-сен) в середине 1990-х годов.

Будучи вместе со сталелитейной и электроэнергетической федерациями одним из трех крупнейших финансовых спонсоров правящей Либерально-демократической партии (ЛДП) – членом влиятельной группы Госанкё (буквально «почетное трио») – в годы бурного роста экономики, Дзэнгинкё имела влияние на формирование политики в целом, которое не позволяло большинству других отраслей и даже чиновникам оспаривать его прерогативы. За тридцать пять лет своего господства, с начала 1950-х до середины 1980-х годов, федерация добилась лишь двух менее чем полных успехов: ей частично не удалось сдержать расширение почтовых сбережений и остановить смещение корпоративных клиентов по мере роста ликвидности в расширенной финансовой системе в сторону индустрии ценных бумаг. Программа почтовых сбережений и индустрия ценных бумаг совместно подорвали главенствующее положение банков в японских корпоративных финансах и рамках более широкой политико-экономической системы. Однако в конечном итоге именно рыночное и политическое давление, а не односторонние бюрократические распоряжения позволили этим претендентам на банковское превосходство добиться определенного первоначального успеха. Влияние индустрии ценных бумаг, однако, было сильно подорвано экономическим крахом и серией скандалов 1990-х годов.

После 2001 года Дзюньитиро Коидзуми решительно склонил чашу весов в сторону банковского дела, снова укрепив позиции Дзэнгинкё[76]76
  О реформах Коидзуми см. [Ашух 2004: 280–284].


[Закрыть]. Решительная атака Коидзуми на систему почтовых сбережений – необычная конфронтация с политически устоявшимися интересами – была с энтузиазмом поддержана банками, и они приобрели благодаря этому дополнительный авторитет. Однако в течение «потерянного десятилетия» 1990-х годов прибыльность банков значительно снизилась, что ускорило превращение Дзэнгинкё в техническую организацию с заметно сократившимися лоббистскими функциями[77]77
  Бусицу, мощный лоббистский отдел Дзэнгинкё, был упразднен в 1998 году.


[Закрыть]. Три года правления демократической партии Японии (2009–2012 гг.) еще больше уменьшили ее влияние и ускорили превращение Дзэнгинкё в преимущественно техническую организацию.

Дзэнгинкё с несомненным успехом удалось сохранить актуальность своей политики в начале XXI века, разработав новую программу действий, ориентированную на потребителя. Она вносила предложения по пересмотру Закона о несостоятельности, заявлений о раскрытии рисков и договоров потребительского кредитования, а также предложила новые стандарты бухгалтерского учета, совместимые с международными правилами, и варианты решения проблем отмывания денег. В процессе разработки этих программ она продолжала играть важную координирующую роль в финансовом мире. Таким образом, Дзэнгинкё сохранила за собой функции своеобразного агрегирования интересов, даже когда ее общая роль поддержки заинтересованных групп в японской экономике постепенно снижалась.