Текст книги "Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна"

В сущности, министры пытались так или иначе, удачно и безуспешно манипулировать волей императора. В декабре 1883 г. Половцов поучал великого князя Михаила Николаевича, как в ходе доклада навязывать государю свою волю, а не следовать его желаниям. Согласно мнению министра внутренних дел В. К. Плеве, Николай II не любил, когда министры ему противоречили. Возражения не следовало облекать в резкую форму. Сглаживая углы, можно было добиться от императора всего необходимого.

Наконец, следовало учитывать особенности восприятия информации государем. Доклад не мог быть чересчур утомительным, а следовательно, долгим. Министр народного просвещения граф И. Д. Делянов одним из первых в правление Александра III догадался максимально сокращать свои доклады, что находило понимание у царя[5]5
  Это объяснялось еще и тем, что у И. Д. Делянова, как и у его преемников в должности министра народного просвещения, не было своего докладного дня. Следовательно, ему приходилось максимально рационально использовать те немногие минуты, когда император соглашался его выслушать.


[Закрыть]. Это объяснялось, помимо всего прочего, и тем, что у императоров было отведено довольно ограниченное время на встречи с министрами. Если летом 1900 г. военный министр А. Н. Куропаткин долго засиживался у царя, то на доклады министра иностранных дел В. Н. Ламздорфа просто не хватало времени. В годы царствования Николая II доклады редко продолжались более 20 минут, за которые обычно надо было обсудить около 20 вопросов. Иными словами, полагалась приблизительно минута на ту или иную проблему. Казалось бы, ничтожный факт, тем не менее много определявший в политической жизни страны: последний российский самодержец не читал записки объемом более чем в две-три страницы. Это было наблюдение министра императорского двора В. Б. Фредерикса, которым он поделился с А. А. Киреевым. «Да ведь это ужас!! – возмущался последний. – Наша государственная жизнь протекает с силой внимания 5-и, 6-и минут».

Однако именно за эти пять-шесть минут удавалось добиться решения, на которое в противном случае пришлось бы тратить месяцы, а то и годы. 17 января 1908 г. на заседании Государственной думы депутат-октябрист А. Ф. Мейендорф объяснял депутатам: «При прежнем строе существовал один нормальный законодательный порядок и наряду с этим приблизительно столько же законодательных путей, сколько проходов между сиденьями в этом зале [в Таврическом дворце]. Некоторые из этих путей были подлиннее, другие покороче, и я скажу, что некоторые были так коротки, что они для своего прохождения не требовали срока, превышающего период горения хорошей сигары». В данном случае речь как раз шла о всеподданнейшем докладе. Вопреки мнению многих правоведов, любая бумага, подписанная императором, могла получить законодательную силу. Убедить государя было проще, чем многолюдное законосовещательное учреждение – Государственный совет или Комитет министров. Неудивительно, что многие руководители ведомств по мере возможности старались обойти Государственный совет, надеясь заручиться поддержкой самого царя. Например, в марте 1883 г. морской министр Шестаков пытался подчинить себе добровольный флот посредством всеподданнейшего доклада императору.

Ситуация осложнялось еще и тем, что министры нередко посвящали свои доклады вопросам, не входившим в сферу их компетенции. В начале 1880-х гг. К. П. Победоносцев обсуждал с императором самый широкий круг вопросов, отнюдь не касавшихся его ведомства – Св. Синода. Александр III консультировался с Победоносцевым по всему спектру государственных проблем. Впоследствии же, с конца 1880-х гг., обер-прокурора Св. Синода чрезвычайно расстраивало то обстоятельство, что император его больше не рассматривал как главного «советника».

Впрочем, Победоносцев советовал тогда, когда его об этом спрашивали. Многие другие руководители ведомств самовольно вторгались в сферу компетенции «соседа» по правительству. Например, весной 1890 г. государственный контролер Т. И. Филиппов докладывал Александру III о возможности изменений в школьной программе. Причем данный вопрос в это же самое время обсуждался в Государственном совете. Точно так же Д. А. Толстой, М. Н. Островский, С. Ю. Витте не стеснялись говорить с императором о том, что непосредственно не относилось к их ведомству. Министры таким образом увеличивали свой административный вес. Император же обретал возможность оперативно вмешиваться в процесс выработки законодательных решений. Таким образом, в политическую систему вносился элемент непредсказуемости. Как это ни парадоксально, царская власть порой играла роль «черта из табакерки», способного разрушить любой расклад сил, сложившийся в «высших сферах».

Чаще случалось, что «всемогущая» императорская воля безнадежно запутывала ситуацию. Утвержденный доклад одного министра мог противоречить докладу другого, который также был одобрен государем. Так, однажды военный министр П. С. Ванновский представил Александру III доклад о необходимости повышения государственных расходов для поднятия «хозяйственного и умственного уровня населения». По мнению Ванновского, это должно было способствовать повышению боеспособности армии. Этот доклад был одобрен царем. Министр финансов И. А. Вышнеградский был возмущен вторжением в сферу прерогатив своего ведомства и представил собственный доклад, в котором доказывалась потребность в строгой экономии ввиду «затруднительного состояния государственного казначейства». И этот доклад также был одобрен. В скором времени Ванновский посетил Вышнеградского, рассказал ему о своей беседе с императором и отметил, что «он имел счастье удостоиться Высочайшего одобрения». В ответ на это Вышнеградский достал из стола свой доклад, «заявил, что он также „имел счастье…“ и что его „счастье“, как более позднее, поглощает „более раннее счастье“ Ванновского».

Чувствуя свою зависимость от докладчиков, император пытался освободиться от нее. Ему приходилось искать обходные маневры. Некоторые из них удивляли современников: например переписка Николая II с безвестным чиновником А. А. Клоповым, который должен был донести до царя правду жизни. По словам министра юстиции Н. В. Муравьева, Николай II хотел «знать истину, но ищет ее по коридорам, по закоулкам, слушает разных Клоповых и т. д.» Министр внутренних дел В. К. Плеве разъяснял, что «самодержцы по наружности выслушивают своих министров, наружно соглашаются с ними, но почти всегда люди со стороны находят легкий доступ в их сердца или вселяют государям недоверие к своим министрам, представляя их покусителями на самодержавные права. Отсюда двойственность действий. Даже такой сильный характер, какой был у императора Александра III, не был чужд сему образу действий».

Цари чувствовали, что самодержавная власть неизменно выскальзывала из рук самодержцев. Решения готовились и, в сущности, принимались бюрократией. Слова Николая I о том, что Россией в действительности правят столоначальники (то есть чиновники даже не высшего, а среднего звена), мог повторить и его внук, и правнук. На эту проблему неизменно указывали славянофильствующие мыслители и даже некоторые высокопоставленные бюрократы. В их числе был министр внутренних дел Д. С. Сипягин. Однако его аргументы в защиту подлинного царского самодержавия разбивались о законотворческую практику. Это и объяснял Сипягину министр финансов С. Ю. Витте: «Если стать на вашу точку, то каждый министр будет так же убедительно, как и вы, доказывать, что никакие законы для него не нужны, ибо он только исполнитель, а решает царь. Но ведь тогда будет не самодержавие, а хаотическое правление. Царь самодержавен, потому что от него и только от него зависит установить машину действия, но так как царь – человек, то для управления страною в 130 млн подданных ему машина нужна, ибо его человеческие силы не могут заменить машину. Царь самодержавен, а потому он может менять по своему усмотрению сию машину и все части ее, когда только он захочет, но все-таки может менять, но физически не может действовать без машины».

Закон при самодержавии. Правовая утопия

«Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», – так гласила 47-я статья Основных законов, как будто незыблемо установившая верховенство закона в государственной жизни страны. Проблема была в том, что эта формула не отвечала на элементарный вопрос: что такое закон. Большинство правоведов полагало, что закон в России – это воля государя. У этой точки зрения был весьма авторитетный оппонент – известный юрист Н. М. Коркунов (1853–1904). Он доказывал, что для того, чтобы проект стал законом, императорского решения недостаточно. Подлинный закон должен пройти еще обсуждение в Государственном совете. Все правовые нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, Коркунов утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без Высочайшей подписи». Ведь статья 54 требовала подписи государя только для новых законов. Иными словами, отдельные поправки и дополнения к действовавшему законодательству вовсе не нуждались в автографе императора. Согласно наблюдениям Коркунова, практика вполне согласовывалась с этими нормами. Эта точка зрения была достаточно популярной. С ней отчасти соглашались даже оппоненты Коркунова. Например, А. Д. Градовский (1841–1889), который писал, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности».

Эта дискуссия профессоров права носила отнюдь не академический характер. Во-первых, пытаясь определить критерии, отличавшие закон от указа, отечественные юристы решали немаловажный вопрос: какие нормы должны были войти в постоянно пополнявшийся Свод законов Российской империи. Неразрешенность этой проблемы приводила к тому, что российское право загромождалось бесконечными законодательными актами, посвященными, например, отдельным акционерным обществам. Во-вторых, правоведы в иносказательной форме ставили вопрос о юридических пределах самодержавной власти. Если действительно закон в обязательном порядке должен был быть обсужден в Государственном совете, значит, император и его министры при всем желании не могли обойти это высшее законосовещательное учреждение и должны были считаться с позицией его членов.

Это ограничение имели в виду отнюдь не только ученые-юристы, но и государственные мужи, уверенные, что в России к концу XIX в. установился строгий порядок законотворчества, который никто не мог нарушать, в том числе и император. Собственно этого и добивался М. М. Сперанский в начале XIX в. К концу столетия многим видным сановникам хотелось верить, что Россия хотя бы приближается к этому идеалу. И в повседневной практике его приходилось отстаивать, обрекая себя на бесплодную борьбу. Членам Государственного совета приходилось убеждать императора и его министров, что закон, принятый без участия высшего законосовещательного учреждения, – не закон. Правда, руководители ведомств предпочитали в эту дискуссию не вдаваться, а делать так, как им было удобнее. В ноябре 1883 г. видные члены Государственного совета Э. Т. Баранов, Н. Х. Бунге, Д. М. Сольский нападали на морского министра И. А. Шестакова за то, что тот добился увеличения сметы своего ведомства, получив одобрение царя, без обсуждения этого вопроса в Департаменте экономии Государственного совета. В апреле 1885 г. в Департаменте законов Э. В. Фриш вышел с представлением, в котором ставился вопрос о порядке издания Свода и Полного собрания законов. Его смысл сводился к тому, что все возникавшие вопросы Фриш собирался решать в ходе докладов у императора, с чем члены Государственного совета никак не могли согласиться. Среди них был и К. П. Победоносцев, который настаивал, чтобы все предложения, вызывавшие сомнения у кодификаторов, первоначально вносились в Совет. Случаев, когда члены Государственного совета «вставали на дыбы» и были вынуждены отстаивать значение своего учреждения, было довольно много. О некоторых из них речь пойдет ниже.

Такого рода конфликты объяснялись правовой «многоукладностью» Российской империи. В ней буква закона часто не соответствовала устойчивой традиции. Представления о незыблемости закона в России вступали в противоречие с мифом о самодержавии, способном творить «правовые чудеса», не укладывавшиеся в голове у «заскорузлых» юристов. Царь своей волей мог нарушать прежде незыблемые правила. Близкий ко двору, влиятельный и информированный князь В. П. Мещерский, издатель газеты «Гражданин», защищал эту точку зрения, последовательно отстаивая мысль о несовместимости понятий «самодержавие» и «законность». Сам царь верил в этот миф (впрочем, не отказываясь от идеи законности), а среди чиновничества публично оспаривать его не было принято. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич убеждал молодого императора Николая II, что он вправе подписать любой указ. А. А. Половцову оставалось только возмущаться: «Да где же тогда разница между монархическим и деспотическим азиатским правительством, разница, заключающаяся в том, что первое соблюдает, а второе когда угодно нарушает существующие в стране законы. Проповедовать такое учение государю – значит, вести его на путь императора Павла».

Эта теория имела практическое применение, нашедшее отражение в русском праве. Император обладал правом издавать законы, касавшиеся частных случаев, которые шли вразрез с общими правилами. Это могли быть уставы акционерных обществ или временные правила, фактически действовавшие десятилетиями. В любой губернии, уезде, городе и даже частной компании могли быть отменены нормы, применявшиеся по всей России. Некоторые сановники даже полагали, что сама идея общероссийского законодательства противоречила концепции самодержавия. Впрочем, следует иметь в виду, что и в этом случае император, принимая решение, вроде бы не посовещавшись с Государственным советом, был поставлен в жесткие рамки. Все эти правовые акты – уставы или временные положения – принимались ведь не единолично царем, а после обсуждения в Комитете министров.

Мысль об уже торжествующем верховенстве закона в самодержавной России не выдерживала столкновения ни с жизнью, ни с теорией. Как впоследствии писал правовед М. И. Ганфман, в России до 1905 г. не было деления на учреждения законодательные и административные. Одни и те же органы власти творили право и его осуществляли. В такой путанице участвовали все центральные учреждения. И это создавало благоприятную почву для произвола.

В создавшихся условиях даже процесс законотворчества сложно было формализовать, а следовательно, подчинить его закону. Никто не сомневался, что законодательная инициатива фактически концентрировалась в руках министров. Причем до царствования Александра II они (наряду с Синодом и Сенатом) имели право прямой законодательной инициативы, то есть непосредственно входили в Государственный совет со своими проектами. В 1857 г. ситуация в корне изменилась. 4 мая 1857 г. Александр II на докладной записке государственного секретаря наложил резолюцию относительно одного из дел, внесенного министром внутренних дел на рассмотрение Государственного совета: «Министру внутренних дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный совет, не испросив предварительно моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по моему приказанию представляются на рассмотрение». Иными словами, готовились законопроекты министрами, а формально вносились царем[6]6
  Кроме того, право законодательной инициативы было предоставлено правительствующему Сенату.


[Закрыть].

Прецеденты говорили об одном, закон – о другом. Попытки упорядочить этот хаос были тщетны. И все же ситуация этого времени тем замечательна, что законы тогда что-то да говорили. На них ссылались, их изучали. До 1830-х гг. положение было принципиально иным.

Рассуждая о законе и законности, отечественные юристы создали своего рода утопию, которая тем не менее обретала вполне реальные очертания и на протяжении второй половины XIX в. постепенно материализовывалась. С 1830-х гг. закон в России – это не только высокая идея, это еще конкретные правовые акты, собранные в Своде законов усилиями II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и лично М. М. Сперанского. Раньше законы, действовавшие в России, были разбросаны по многим изданиям. О некоторых из них можно было догадываться. Использовать их в суде, канцелярии, повседневной жизни было просто невозможно. Не стал бы чиновник засиживаться в библиотеке, чтобы принять правильное решение. О сведении законов в один кодекс задумывались и раньше: в царствования Петра I, Елизаветы Петровны, Екатерины II, Александра I. Удалось же это сделать только при Николае I.

Издание Свода законов многое изменило в жизни империи. Конечно, оно упорядочило процесс управления и судопроизводства. С его изданием в России возникло полноценное юридическое образование, а это, в свою очередь, способствовало еще большей профессионализации бюрократии. Однако в данном случае важнее то, что благодаря Своду законов в России начала складывать отлаженная законотворческая процедура. Ведь теперь издание новых законов подразумевало их включение в существовавшую правовую систему: нужно было исправить имевшиеся законы и одновременно приноровить к действовавшим нормам обсуждавшийся проект.

Это определяло логику законодателя, которого обычно чрезвычайно смущала кропотливая работа по переделке Свода законов. Она приучала чиновников к житейскому «консерватизму»: их опыт подсказывал, что не следует торопиться с изменениями, которые чреваты большими заботами. Как говорил государственный секретарь А. А. Половцов императрице Марии Федоровне 11 июля 1884 г., «будучи консерватором, я предпочитаю такой способ постепенного законодательствования, развивающегося по мере того, как созревают вопросы, сооружению законодательных монументов с большими притязаниями, которые скорее льстят тщеславию законодателя, чем удовлетворяют реальные и неясные потребности страны».

Со Сводом законов законодательствовать стало и проще, и сложнее. Этот корпус текстов позволял ориентироваться в правовом пространстве империи. Однако Свод законов следовало хорошо знать. Его издание позволило окончательно прочертить демаркационную линию, отделившую бюрократов-профессионалов, владевших юридической техникой, и прожектеров-мечтателей. В прошлом всесильный граф П. А. Шувалов в 1883 г. категорически отказывается от должностей в Государственном совете, прекрасно понимая, что он окажется в плену у «записных юристов», с которыми он просто не сможет спорить. И сам император отступал, когда ему напоминали о необходимости особых юридических знаний для принятия законодательных решений. «Юридическое дело есть такое же специальное дело, как дело артиллерийское, архитектурное, кораблестроительное», – соглашался с царем А. А. Половцов.

Юридическое образование в России было структурировано в соответствии с группировкой правовых актов в Своде законов. Этот корпус документов был своего рода упорядоченной вселенной отечественных правоведов. От него отталкивались в своих размышлениях, ему боялись противоречить. Чтобы не нарушить единство здания Свода законов, следовало скорее редактировать имевшиеся нормы, нежели писать новые. Как говорили современники, один из наиболее влиятельных членов Государственного совета Д. М. Сольский, обсуждая тот или иной документ, прежде всего вспоминал предыдущие законы и проекты, логически предшествовавшие его составлению.

Конечно, из этого не следовало, что сам Свод законов и составлявшие его акты были верхом совершенства. Многими отмечались их недостатки: порой нормы повторялись в разных томах, в ряде случаев отсутствовала должная систематизация законодательства, наконец, имели место многочисленные пробелы права. Для юристов было несбыточной мечтой вернуться к кодификаторской работе, переделать Свод законов. Изредка в пользу этого подавался голос (так, в 1883 г. эту идею высказывал Э. В. Фриш), однако большинство государственных служащих отбрасывало саму мысль об этой титанической работе.

Русская бюрократическая вселенная возникла в 1830-е гг. вместе со Сводом законом, и чиновничество держалось за него как за основу своего бытия. Они уверовали в безусловную значимость всего того, что могли найти в этом корпусе текстов. Представители русской юридической мысли, среди которых были и видные государственные деятели, жили в правовом «зазеркалье». Его отцом-основателем был М. М. Сперанский. Именно с него, по словам философа и публициста Г. П. Федотова, началась новая Россия: «В XIX веке реформа была проведена так бережно, что дворянство сперва и не заметило ее последствий. Дворянство сохранило все командные посты в новой организации и думало, что система управления не изменилась. В известном смысле, конечно, бюрократия была „инобытием“ дворянства: новой, упорядоченной формой его службы. Но дух системы изменился радикально: ее создатель, Сперанский, стоит на пороге новой, бюрократической России, глубоко отличной от России XVIII века. Пусть Петр составил табель о рангах – только Сперанскому удалось положить табель о рангах в основу политической структуры России… Попович Сперанский положил конец… дворянскому раздолью. Он действительно сумел всю Россию уловить, уложить в тончайшую сеть табели о рангах, дисциплинировал, заставил работать новый правящий класс. Служба уравнивала дворянина с разночинцем. Россия знала мужиков, умиравших членами Государственного совета. Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки. Но не дворянин, а разночинец сообщал свой дух системе».