Текст книги "Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество"

Значение принципа субсидиарности в сфере образования в Европе
Инго Рихтер

Еще в 1994 г., т. е. 25 лет назад, Европейская ассоциация образовательного права и образовательной политики (ELA) выбрала принцип субсидиарности в качестве темы своей первой конференции и опубликовала материалы этой конференции под заголовком: «Субсидиарность и образование – аспекты сравнительного образовательного права». В то время выбор именно этой темы для конференции был довольно прогрессивным, однако данное направление представляет большой интерес и сейчас, четверть века спустя.

В рамках европейского пространства в многоуровневой системе управления образованием можно выделить четыре уровня: европейский, национальный (т. е. уровень отдельных государств), уровень субъектов федерации или административно-территориальных единиц в составе унитарных государств и наконец институциональный уровень (уровень отдельных школ или университетов).

В целях анализа значения принципа субсидиарности в сфере образования ограничимся национальным и институциональным уровнями. Наиболее существенные конфликты в системах образования европейских стран касаются вопросов преподавания языков и доступности высшего образования. Для того чтобы выяснить, может ли применение принципа субсидиарности помочь разрешить данные конфликты, проанализируем правовое регулирование и образовательную политику в четырех странах: в двух федеральных – в Швейцарии и Германии и в двух унитарных государствах – во Франции и Испании, которые тем не менее имеют определенную региональную автономию в управлении образованием.

В Швейцарии основная часть полномочий в сфере образования принадлежит кантонам. Именно кантоны принимают решение о преподавании языка, в частности, о том, какой иностранный язык должен преподаваться первым, а какой – вторым. Федеральная конституция обязывает кантоны координировать свои решения и гармонизировать систему школьного образования. Только в случае отсутствия консенсуса федеральное правительство может вмешаться и регулировать преподавание языка самостоятельно.

Так, швейцарские кантоны достигли консенсуса, приняв решение, что по окончании начальной школы, например, через восемь лет обучения все студенты должны достичь одинакового уровня владения двумя иностранными языками – английским и одним из языков из числа национальных, который не является официальным языком кантона (языком обучения). По прошествии времени многие немецкоговорящие кантоны стали выбирать английский в качестве первого иностранного языка вместо французского, второго по распространенности национального языка. Недавно в нескольких немецкоговорящих кантонах на референдумах избиратели просили вообще отменить преподавание второго иностранного языка в начальной школе, что означало бы фактическое подавление французского языка как второго национального языка в начальных школах.

Результаты этих референдумов вызвали протесты и обращения к федеральному правительству с просьбой вмешаться и сохранить изучение второго национального языка во имя национального единства в многоязычной Швейцарии.

Государственным языком Испании – унитарного государства с автономными регионами – является испанский или кастильский. Каталония – автономный регион в составе испанского государства с двумя официальными языками: каталанским и испанским. Большинство населения Каталонии (56 %) отмечают, что испанский является их родным языком, тогда как только 35 % в качестве родного называют каталанский. Языком обучения в школах и университетах является каталанский. Испанский – национальный язык и язык большинства населения – преподается в школах как второй язык.

Последние несколько десятилетий правительство Каталонии пытается продвигать использование и изучение каталанского языка и сделать его доминирующим языком Каталонии, что не устраивает центральное испанское правительство. В частности, правительство региона поощряет применение в школах метода «полного погружения», в соответствии с которым ученики погружаются в монолингвистическую среду. Для учащихся, говорящих на испанском языке, это означает, что каталанский является языком не только обучения в школах, но и делового оборота, средств массовой информации и публичной сферы в целом. В 2008 г. правительство Каталонии решило, что единственным языком в школах должен быть каталанский. Однако в 2013 г. Верховный суд Испании отменил это постановление.

Когда в 2017 г. Каталония провозгласила свою независимость, был поднят в том числе вопрос о языке. Новое правительство объявило, что каталанский будет единственным официальным языком независимой Каталонии. Это означает, что правительство подавило бы изучение испанского даже в качестве второго языка в школах. Однако попытка не увенчалась успехом, и до сих пор не известно, как будет решаться этот конфликт в дальнейшем.

Традиционно в Германии университеты принимали решение о приеме абитуриентов на основе итоговой школьной аттестации учащихся (нем. Abitur, Gymnasium). В 1970-х годах количество школьников, успешно закончивших школу с необходимой для поступления в университет квалификацией, удвоилось. Вследствие этого университеты были переполнены. Исходя из этого Конституционный суд Германии постановил, что поступление в университет должно регулироваться федеральным законом. В качестве критериев доступа федеральные земли предпочитали использовать комбинацию оценок и времени ожидания, поскольку Конституционный суд постановил, что после определенного периода ожидания каждый заявитель имеет право на поступление. На федеральном уровне было создано агентство по приему, которое упразднило традиционную институциональную автономию. Однако через некоторое время централизованная процедура приема стала слишком сложной и бюрократической в полном соответствии с латинской максимой summum ius, summa iniuria («высшее право – высшая несправедливость»).

После этого федеральные власти решили пересмотреть процедуру приема. В настоящее время только на медицинских факультетах существует общий конкурс на поступление. Конкурсы при поступлении на все остальные факультеты могут быть введены по решению университетов. Также была внедрена новая система качественных и количественных критериев для поступления. Например, 20 % мест было зарезервировано для лучших абитуриентов на основании их школьных оценок, еще 20 % – для лиц, время ожидания поступления которых приближалось к критическому, а остальные 60 % распределяются по усмотрению университетов. Таким образом, право принятия решений было возвращено университетам. Они могут использовать дополнительные критерии отбора, такие как тесты, собеседования, средние оценки, профессиональный опыт и т. д. В 2017 г. Конституционный суд Германии вынес фундаментальное решение, ограничивающее власть федеральных земель и автономию университетов. Начиная с 2019 г. федеральные земли должны унифицировать свои системы оценок, а федеральный законодатель – принять решение о критериях отбора, которые будут использовать университеты. В немецкой многоуровневой системе управления в образовании соотношение сил снова будет смещено в сторону большей централизации.

Франция известна своими конкурсами (фр. concours), конкурентными и сложными вступительными экзаменами, которые проводят высшие учебные заведения. Такие вступительные экзамены существуют для высших школ (фр. Grands Ecoles – Ecole Polytechnique, Ecole Nationale d́Administration, Ecole de Commerce и т. д.). Эти учебные заведения обучают лучших из лучших, а поступление в них возможно лишь после двухлетнего подготовительного курса, интегрированного со старшей школой. Для всех других высших учебных заведений такая форма личного отбора была отменена и заменена централизованной цифровой процедурой, называемой APB (фр. Admission Post-Bac), которая была полностью анонимной. Кандидат мог указать 24 программы, на которых он хотел обучаться. Если кандидат не получал места в одном из своих университетов, лотерея определяла его будущее. Сами университеты не могли выбирать своих студентов, но каждый студент имел право доступа к высшему образованию на равных условиях. Фактически каждый желающий поступить в университет получал место.

В прошлом году французский парламент отменил эту процедуру и ввел новую процедуру – Parcoursup. Она предоставляет университетам больше полномочий в процессе отбора. Критики новой процедуры утверждают, что теперь традиционный для французских публичных университетов бесплатный и равный для всех доступ к высшему образованию отменен. В соответствии с новой процедурой студентов просят назвать только 10 предпочитаемых программ для последующего обучения. Уже за полгода до начала процесса отбора школьные учителя начинают интенсивный процесс профессиональной ориентации, чтобы направить абитуриентов на подходящую им программу. Если в рамках первого этапа отбора не удалось привлечь нужных студентов, университеты могут сами выбирать студентов, которые соответствуют их программам. Остальные абитуриенты должны подать заявку в другом месте или подождать год и попробовать еще раз. Наконец, все заявители должны найти хотя бы одну возможность учиться в университете или другом колледже, даже если этот университет или программа не является предпочитаемой.

Можно ли разрешить эти конфликты в образовательной политике с помощью принципа субсидиарности?

Логика принципа субсидиарности очень проста: в социальных системах с несколькими уровнями принятия решений они должны приниматься на самом низком уровне. Решение на более высоком уровне принимается только в том случае, если проблема не может быть эффективно решена на более низком. Идея состоит в том, что локальный уровень ближе всего к людям, на которых отразятся эти решения, поэтому его представители лучше знают, какие решения следует принимать.

Для Швейцарии актуален вопрос: может ли федеральное правительство принудить изучать в школах второй национальный язык (в качестве второго иностранного), если на кантональных референдумах было принято решение, что в начальной школе преподается только один иностранный язык и им является английский?

Статья 5а Конституции Швейцарии закрепляет обязательность соблюдения принципа субсидиарности. Кантоны являются более низким уровнем государственного управления по сравнению с федеральным. Швейцарские кантоны – суверенные государства, они обладают всеми полномочиями, которые в Конституции не закреплены как федеральные. Обучение в школах, включая преподавание языка, является компетенцией кантонов, а не федерации. Однако федеральная Конституция предписывает федерации и кантонам содействовать взаимопониманию и обмену между различными языковыми сообществами. Таким образом, если кантоны не выполняют эту задачу, обучая второму национальному языку в начальных школах, федеральное правительство может вмешаться и заставить их сделать это. Данное положение соответствует принципу субсидиарности.

В Испании действует обратный принцип. Каталония не является суверенным государством в составе федерации, а представляет автономное сообщество, действующее в соответствии с Уставом автономии, гарантированным Конституцией Испании. Принцип субсидиарности не упоминается в Конституции Испании. Кастильский испанский является единственным национальным языком Испании, и все граждане имеют право изучать и говорить на испанском языке. В автономных сообществах разрешается двуязычие. Поэтому в Каталонии испанский и каталанский языки являются двумя официальными. Поскольку правительство автономного сообщества Каталония несет ответственность за обучение в школах, включая преподавание языка, оно может установить исключительно каталанский язык обучения, если гарантирует, что все учащиеся также изучают испанский язык в школах. Даже без принципа субсидиарности в испанской Конституции центральное правительство может обязать школы Каталонии использовать испанский язык как язык для обучения. В испанском случае отсутствует необходимость в использовании принципа субсидиарности.

Если бы в унитарном государстве, таком как Испания, лингвистическая автономия не была предоставлена региональным сообществам, можно было задать вопрос: был бы принцип субсидиарности полезен для разрешения языковых конфликтов? Возможно, он бы мог помочь в таком случае.

В Германии принцип субсидиарности не был заложен в федеральной Конституции, но Конституционный суд постановил, что по закону федеральный парламент может ввести принцип субсидиарности, регулирующий отношения между государством и автономными институтами. Это было сделано в других областях государственного управления, но не в отношении высшего образования. Поэтому федерация по решению Конституционного суда может передать полномочия по регулированию приема в университеты обратно от университетов к федеральным землям, по крайней мере, частично.

Несмотря на такое состояние позитивного права, автор считает, что принцип субсидиарности может разрешить конфликт по поводу доступа к высшему образованию в Германии. Университеты гораздо лучше подходят для того, чтобы оценивать индивидуальную квалификацию претендентов, по сравнению с возможностями абстрактного регулирования со стороны законодателя.

Во Франции идея новой процедуры приема в университеты состоит в том, чтобы сопоставить право абитуриентов на выбор университета и программы и внутренние правила и возможности учебных программ университетов. Только сами университеты имеют право осуществлять такое сопоставление. Новый французский закон мог бы вернуть власть университетам. Однако в этом случае принцип субсидиарности был инвертирован. Вместо того чтобы предоставить полномочия на принятие решений сначала университетам, а затем государству, законодатель в первую отдал предпочтение государственному механизму, а лишь после этого – университетам. Однако по сравнению с прежней процедурой, которая была полностью централизованной, новая система в конечном итоге дает право университетам принимать решения.

Применение принципа субсидиарности в четырех описанных случаях демонстрирует четкие результаты – реальные или виртуальные: в Швейцарии принцип работает, в Испании он может сработать, в Германии он не применяется, а Франция, по мнению автора, ошибается, переворачивая принцип субсидиарности, ставя его с ног на голову.

Конечно, все зависит от того, закреплен ли принцип субсидиарности в Конституции, как, например, в Швейцарии, или в каком-то статутном законе, как в Германии, или же он не существует в законодательстве, как в Испании либо во Франции.

Кто принимает ключевые для школы решения в странах ОЭСР
Марк Агранович

Вопрос распределения полномочий по управлению школой между уровнями управления интересовал исследователей всегда, но основное внимание, как правило, уделялось совершенствованию управления на уровне школы[33]33
  Этому, в частности, был посвящен цикл работ Всемирного банка «Decentralized Decision-Making in Schools. The Theory and Evidence on School-Based Management» (The World Bank, 2009) и др.


[Закрыть]. Однако особую актуальность он приобрел после публикации анализа результатов PISA-2003, которые однозначно показали, что бóльшая автономия школ повышает средние по стране результаты учащихся. В данной работе на материалах обследования, проведенного ОЭСР, сделана попытка анализа факторов, влияющих на распределение полномочий по управлению школой между уровнями управления, и связи уровня принятия решений в отношении школы и результатов учащихся в международных обследованиях качества образования.

В 2017–2018 гг. в рамках программы ОЭСР «Индикаторы образовательных систем (INES)» проводилось обследование по вопросам управления школой (уровень основного общего образования). В рамках обследования ставились вопросы о том, на каком уровне управления образованием принимаются ключевые для школы решения.

В обследовании рассматривались следующие направления и задачи управления школой:

организация учебного процесса:

– выбор/определение школы для обучения;

– распределение учеников по группам;

– планирование учебного времени;

управление персоналом (раздельно по учителям и директорам школ):

– наем;

– увольнение;

– определение обязанностей;

– условия работы;

– определение уровня оплаты труда;

планирование учебного процесса:

– разработка или выбор образовательных программ;

– выбор предметов, по которым проводится обучение или определяется содержание обучения по предметам;

управление ресурсами:

– распределение средств на повышение квалификации педагогического персонала;

– распределение средств на повышение квалификации директоров школ.

Распределение решений осуществлялось по следующим уровням управления:

– уровень центрального правительства;

– штат;

– провинция/регион;

– субрегиональный уровень;

– местный (муниципальный);

– школа;

– несколько уровней.

В дальнейшем анализе уровни штата, провинции, региона и субрегиона объединены в один – субнациональный – уровень.

Для каждого уровня и для каждой задачи управления были приняты следующие варианты ответа на вопрос «Принимаете ли вы решение…»:

– полностью самостоятельно;

– после консультаций с другими уровнями управления;

– независимо, но в рамках, определенных вышестоящим уровнем образования.

В обследовании приняли участие все страны – члены ОЭСР, кроме Польши, и две страны-партнера: Литва и Российская Федерация. По Бельгии сбор и представление данных осуществлялись раздельно по фламандскому и франкоязычному сообществам, по Великобритании – по Англии и Шотландии.

Некоторые результаты обследования были опубликованы в «Education at a Glance 2018»[34]34
  Education at a Glance 2018. OECD, Paris, 2018.


[Закрыть], другие – доступны в базе данных ОЭСР по статистике образования[35]35
  <https://doi.org/10.1787/888933805857> (accessed: 22 March 2019).


[Закрыть].

Обследование показало, что в странах ОЭСР наибольшая доля решений принимается на уровне школы и на национальном уровне. При этом по отдельным направлениям управления школой соотношение полномочий различное (рис. 1). Школа располагает максимальными полномочиями в вопросах организации учебного процесса, затем по убывающей идут планирование учебного процесса, управление ресурсами и управление персоналом.

Рис. 1. Доля решений, принимаемых на каждом уровне управления основным средним образованием в странах ОЭСР, по сферам (% стран)

Источник: Education at a Glance 2018.

Центральное правительство играет определяющую роль в вопросах планирования учебного процесса, в меньшей степени вовлечено в принятие решений по управлению персоналом и ресурсами и передает школе основную часть полномочий в вопросах организации учебного процесса.

Остальные уровни управления играют существенно меньшую роль в руководстве школой. Обращают внимание два момента:

– на муниципальном уровне принимаются решения по управлению персоналом и ресурсами в 17 % случаев, по остальным направлениям управления местный уровень играет еще меньшую роль;

– роль смешанных, т. е. совместно принимаемых решений невысока. Их отметили от 11 до 13 % стран в зависимости от направления управленческих решений.

Распределение полномочий по управлению школой варьирует по странам очень широко (рис. 2).

Рис. 2. Доля вопросов, решение по которым принимается на разных уровнях управления, по странам

Источник: Education at a Glance 2018.

Если в Нидерландах школа принимает самостоятельно решения по 92 % вопросов, то, например, в Греции – только по 8 %. В Турции и Люксембурге центральное правительство принимает решения по более чем 70 % вопросов управления школой, а в Чешской Республике и Германии практически не участвует в управлении школой. Местные органы власти играют существенную роль в управлении школой в США, Канаде и Швеции и минимальную – в Германии, во Франции и в Мексике. Такой разброс поднимает два вопроса:

во-первых, есть ли какие-то объективные факторы, определяющие структуру распределения полномочий по управлению школой по уровням власти, помимо традиций и исторически сложившейся системы;

во-вторых, есть ли связь между структурой распределения полномочий по управлению школой по уровням власти и результатами обучения.

Для ответа на первый вопрос в данной работе рассматриваются три фактора: размер страны по численности населения, уровень урбанизации и плотность расселения. Для ответа на второй вопрос анализируется связь распределения полномочий по управлению школой по уровням власти и результатов учащихся в международном обследовании учебных достижений PISA.