Текст книги "Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография"

Инструментальный аспект методологии заключается в том, что каждая деятельность выполняется по особым правилам, в роли которых выступают научные методы познания, и применительно к методам нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, по сути, содержит знания о том:

– какие методы научного познания надлежит использовать в познании такого специфического объекта исследования, как право;

– какими приемами, способами познания следует проводить ту или иную исследовательскую процедуру;

– каково содержание конкретных методов, используемых федеральными органами исполнительной власти для познания и проектирования (создания) индивидуально-определенного нормативного правового акта управления или правовых актов управления определенного вида;

– каким образом взаимосвязаны методы в процессе такого познания.

Важнейшую часть методологии нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления как процесса познания представляет собой учение о методах такого познания. Именно методы являются тем инструментом, с помощью которого разрешаются поставленные перед субъектом нормотворчества задачи.

§ 4. Организационно-подготовительные процедуры в нормотворческой деятельности по принятию нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания – нормотворчества.

Процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта.

Производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества, которые в юридической литературе называют этапами.

В теоретико-правовом и прикладном аспектах, полагаем, наиболее целесообразно выделить следующие этапы нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления:

1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

2) определение вида органов, субъектов, правомочных издавать правовое решение;

3) организационно-техническое и финансовое обеспечение разработки проекта нормативного правового акта управления;

4) сбор и анализ необходимых материалов и информации;

5) разработку концепции проекта нормативного правового акта управления;

6) составление текста проекта нормативного правового акта управления;

7) согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение;

8) проведение экспертиз проекта нормативного правового акта управления;

9) официальное рассмотрение проекта компетентным федеральным органом исполнительной власти (должностным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в регламенте и т. п.);

10) принятие (утверждение) нормативного правового акта управления;

11) придание нормативному правовому акту управления юридической силы.

Можно выделить последовательность действий, составляющих единый нормотворческий процесс, включающих: подготовку, внесение, рассмотрение проекта нормативного правового акта, принятие (издание), официальное опубликование нормативного правового акта.

Закрепление этапов нормотворческого процесса в такой не акцентированной форме и в указанном перечне представляется нам недостаточным, это «бег на месте» в деятельности по регламентации нормотворческого процесса. Совокупность указанных последовательных действий не охватывает в полном объеме весь процесс нормотворчества государственных органов. С нашей точки зрения, было бы юридически оправданным и методологически верным, взяв за основу указанные выше этапы нормотворческого производства, легально, на уровне федерального закона (это лучший вариант, но первоначально можно было это закрепить в постановлении Правительства Российской Федерации) закрепить общие и единые для всех субъектов нормотворчества этапы нормотворческого процесса, как, например, это было сделано в Республике Беларусь³⁹.

В нормотворческом процессе федеральных органов исполнительной власти каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий. Однако, по нашему мнению, отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы:

1) организационно-подготовительные этапы,

2) этапы формирования текста проекта,

3) этапы издания нормативного правового акта управления.

Целью организационно-подготовительных этапов является организационное, техническое и информационное обеспечение подготовки проекта, направленное на создание качественного проекта нормативного правового акта. В рамках этих этапов проводятся необходимые мероприятия по выявлению объективных предпосылок правовой регламентации, по организационно-техническому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для надлежащей подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. На основе анализа собранной информации уточняются цели предполагаемого проекта, а также форма правового решения. Организационно-подготовительные этапы обеспечивают эффективную и плодотворную работу над проектом федерального нормативного правового акта управления.

На этапах формирования текста проекта определяются содержательная и формальная стороны проекта федерального нормативного правового акта управления. Содержательная сторона представляет собой конструирование текста правовых норм, формирование их содержания. Такое конструирование отличается творческим, созидательным характером.

Формальная сторона осуществления этапов этой группы включает составление самого проекта, определение структуры и логики построения его предписаний в рамках конкретных структурных элементов проекта.

Целью этапов формирования текста проекта федерального нормативного правового акта управления является разработка текста, отвечающего требованиям нормотворческой техники, согласующегося с действующим законодательством.

На этапах издания федерального нормативного правового акта управления, в рамках установленных законодательством процедур, осуществляется согласование проекта нормативного правового акта, проводится его юридическая и иные виды экспертизы, происходит выражение мнения субъекта нормотворчества, придание этому мнению юридической силы и доведение его до непосредственных исполнителей.

Ослабление внутренних связей между этапами, ненадлежащее выполнение правил и процедур отдельных этапов или отсутствие какого-либо из этапов может привести к созданию нормативных правовых актов управления, имеющих недостатки либо по форме, либо по содержанию. Это подтверждает последовательность, взаимосвязь, взаимозависимость всех этапов производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления.

Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, и нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность.

Представляется, что следование указанным этапам нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления позволяет соблюдать внешние рамки движения нормативного правового акта – от возникновения его идеи до вступления в законную силу. Кроме того, принятие актов управления – это еще и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и нормативные правовые акты определенным содержанием и духом права. Достижению данной цели служат также принципы нормотворчества, которые создают его прочный фундамент и способствуют выработке правильной долгосрочной и краткосрочной правовой позиции.

К их числу относятся следующие основные принципы:

1) принцип законности, требующий строгой соподчиненности правовых актов и норм, компетенции федеральных органов исполнительной власти, соблюдения процедурных правил;

2) принцип научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки;

3) принцип демократизма, предполагающий обязательное изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, учет общественной поддержки проектов правовых актов;

4) принцип профессионализма, в соответствии с которым каждая стадия нормотворческого процесса должна быть выполнена на высоком профессиональном уровне компетентными специалистами профессионалами, обладающими опытом в подлежащей урегулированию области жизнедеятельности человека и знаниями законодательства;

5) принцип системности закрепляет гармоничное согласование всех норм, составляющих проект нормативного правового акт управления между собой и правовыми нормами актов действующего законодательства.

Таким образом, нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов управления можно представить как совокупность трех логически взаимосвязанных групп этапов, при выполнении которых определяющее значение принадлежит согласованности и последовательности действий субъектов нормотворческой деятельности.

Рассмотрим первый этап нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления – изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации.

Отличительной чертой исполнительной деятельности является весьма высокая ее оперативность. Для успешной деятельности в сфере административно-правового регулирования немаловажное значение имеет то обстоятельство, чтобы компетентные федеральные органы исполнительной власти имели достоверное знание о действительном состоянии дел в регулируемой ими сфере общественной жизни, чтобы они самостоятельно оценивали, какие именно действия необходимо предпринять в целях достижения желаемого результата.

Подготовке проекта федерального нормативного правового акта управления должно предшествовать выяснение следующих условий: есть ли практическая необходимость в данном акте, диктуется ли его принятие потребностями жизни, развитием общественных отношений, своевременен ли он. Также важно четко установить желаемую цель принятия акта управления, основные задачи, которые предстоит решить нормативному акту, необходим тщательный анализ политической, экономической и правовой стороны вопроса.

Федеральный орган исполнительной власти, принимавший нормативный правовой акт управления либо по своей инициативе, в связи с возникшей, по его мнению, необходимостью урегулировать общественные отношения в той или иной сфере общественной жизни, либо по инициативе других государственных органов. Как свидетельствует практика, не только инициатива принятия, а нередко и содержание принимаемых в таком порядке нормативных правовых актов управления исходит от иных государственных органов. Нормативные правовые акты управления принимаются федеральным органом исполнительной власти в обязательном порядке, независимо от его мнения в следующих случаях:

а) при поручении законодательного органа государственной власти (во исполнение принятого закона);

б) при поручении вышестоящего органа исполнительной власти;

в) при вступлении в законную силу акта конституционного правосудия;

Например, в федеральных законах часто содержится указание на конкретный вид нормативного правового акта управления, который надлежит принять соответствующему федеральному органу исполнительной власти. Обычно речь идет об актах длительного срока действия.

Вместе с тем нормативные акты достаточно редко указывают конкретное лицо или орган, обязанное подготовить проект нормативного правового акта управления. И федеральные органы исполнительной власти при осуществлении государственного управления обычно решают самостоятельно, кто и в какие сроки должен подготовить проект того или иного правового акта, исходя при этом из характера вопросов, подлежащих урегулированию и из срочности их разрешения.

Выявив потребность в правовой регламентации, логически следующим этапом нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления является определение органов, субъектов, правомочных издавать правовое решение. Иными словами, это означает, что федеральный орган исполнительной власти должен определить, относится ли вопрос, подлежащий урегулированию, к его компетенции. С этой целью необходимо выяснение (установление) следующих обстоятельств: входит ли данный вопрос в сферу деятельности определенного федерального органа исполнительной власти; имеет ли орган исполнительной власти правомочия в указанной сфере общественной жизни; подведомственны ли ему территория и объекты, в отношении которых нормативный правовой акт управления будет содержать предписания; иногда необходимо установить время, в течение которого федеральный орган исполнительной власти может устанавливать ту или иную функцию.

Принимая нормативные правовые акты управления, федеральные органы исполнительной власти обязаны выступать строго в пределах своей компетенции. Несоблюдение этого общего правила ведет к превышению правомочий государственного органа и одновременно означает вторжение в компетенцию или органов законодательной власти, или вышестоящих (а иногда и подчиненных) органов исполнительной власти, или органов суда и прокуратуры. Каждый случай превышения компетенции нарушает нормальную деятельность государственного аппарата, может привести к серьезному ущемлению прав и законных интересов других участников административно-правового регулирования.

В настоящее время в государственном управлении действует принцип самостоятельности осуществления своей компетенции органами исполнительной власти в целом и федеральными в частности, т. е., последние, независимо от кого-либо, избирают не только форму исполнительной деятельности, но и содержание этих действий, в том числе и нормативных правовых актов управления (за некоторыми исключениями, о которых речь шла выше).

Интересы укрепления законности в деятельности органов государства остро ставят вопрос о необходимости четкого разграничения компетенции как между ветвями власти: законодательной, исполнительной, судебной, так и между органами исполнительной власти и их структурными подразделениями. Правильно определенная, надлежащим образом закрепленная компетенция федеральных органов исполнительной власти, всех вместе и каждого в отдельности, позволяет не допускать принятия нормативных правовых актов управления, нарушающих компетенцию иных государственных органов.

К сожалению, в настоящее время не всегда можно с достаточной четкостью провести грань между компетенцией отдельных федеральных органов исполнительной власти, не говоря уж о структурных подразделениях и должностных лицах этих органов. На сегодняшний день положения и иные акты о статусе федеральных органов исполнительной власти имеют ряд недостатков в регламентации их компетенции (нечеткость, допустимость расширительного толкования правовых предписаний и т. д.). Совершенно недопустимо отсутствие вообще каких-либо нормативных актов, регламентирующих права и обязанности органов исполнительной власти.

В связи с этим можно порекомендовать принимать положения и аналогичные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность, правовой статус федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, одновременно с созданием этих федеральных органов исполнительной власти, с формированием новых структурных подразделений и с введением новых должностей.

Только убедившись в необходимости и собственной компетентности разработки соответствующего проекта нормативного правового акта, федеральный орган исполнительной власти (должностное лицо) принимает объективно обусловленное решение о его подготовке. В какой бы форме это решение ни выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности субъектам нормотворчества. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта возникают определенные правоотношения, направленные на надлежащее выполнение специфических правил и процедур всех этапов нормотворческого процесса.

В качестве примера можно привести создание рабочей группы после издания Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»⁴⁰, которым был создан Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ.

Вместе с тем практика свидетельствует о неэффективности рабочих групп (комиссий), включающих большое количество лиц, поэтому, на наш взгляд, при создании рабочей группы (комиссии) ее численность не должна превышать пяти-семи высококвалифицированных специалистов.

На этом этапе, как правило, руководителем федерального органа исполнительной власти, от имени которого в дальнейшем будет издан нормативный правовой акт управления, должен быть издан приказ (распоряжение) о назначении ответственного должностного лица или о создании рабочей группы (комиссии), в том числе и межведомственной, по подготовке проекта нормативного правового акта управления и утверждении плана работ. В приказе (распоряжении) определяется руководитель рабочей группы (комиссии), который осуществляет непосредственное руководство, проводит заседания в процессе подготовки проекта и несет персональную ответственность за своевременную и качественную подготовку проекта нормативного правового акта управления. В случае необходимости в приказе (распоряжении) также может быть назначено должностное лицо, осуществляющее контроль за ходом работ группы (комиссии) по подготовке проекта нормативного правового акта управления.

Поручение подготовить проект федерального нормативного правового акта управления является обязательным для тех, к кому оно обращено. Неподготовка проекта в установленный срок, представление недоброкачественного проекта рассматриваются как нарушение служебной дисциплины. Но, к сожалению, из-за недостаточной разработанности должностных инструкций служащих государственных органов, в том числе и федеральных органов исполнительной власти, иногда очень сложно, а порой и невозможно привлечь виновное должностное лицо к дисциплинарной ответственности.

На этапе организационно-технического и финансового обеспечения разработки проект нормативного правового акта управления на основании принятого решения о подготовке проекта нормативного правового акта управления федеральный орган исполнительной власти (должностное лицо), ответственный за его подготовку, осуществляет организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки проекта. На этом этапе необходимо назначить ответственное за подготовку проекта должностное лицо, составив календарный план работы, в котором как можно детальнее предусмотреть необходимые для подготовки проекта нормативного правового акта управления мероприятия с обязательным указанием сроков их выполнения, решить вопросы технического и финансового обеспечения подготовки проекта акта.

По общему правилу, подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления поручается государственным служащим тех федеральных органов исполнительной власти, от имени которых данный правовой акт в дальнейшем будет издан (руководителям структурных подразделений, специалистам этих органов и т. п.).

Вместе с тем, нередко проекты правовых актов готовят (по специальному поручению) работники аппарата «нижестоящих» (подконтрольных) федеральных органов исполнительной власти.

Подготовка проекта нормативного правового акта управления может быть возложена на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций, задач и компетенции.

В настоящее время нет достаточно четкого контроля со стороны как законодательных органов, так и вышестоящих федеральных органов исполнительной власти за разработкой нормативных правовых актов управления, которые должны приниматься в силу прямого указания в актах, принятых этими органами. Это ведет к тому, что накапливается количество юридически существующих, но фактически не действующих нормативных правовых актов, так как в них непосредственно не закреплен механизм их реализации, а разработка этого механизма фактически отдана на откуп федеральным органам исполнительной власти, на которые и возлагается обязанность по реализации этих актов.

Действительно, еще в процессе подготовки проекта нормативного правового акта, закона, довольно часто выявляется необходимость в разработке других актов, развивающих и конкретизирующих нормы закона. Поэтому в целях преодоления сложившейся практики юридического формализма нами предлагается подготавливать проекты федеральных нормативных правовых актов пакетом (пакетный принцип).

Разработка федеральных нормативных правовых актов пакетом имеет ряд преимуществ: помогает избежать пробелов и противоречий в законодательстве, способствует большей взаимоувязанности, согласованности правовых актов, обеспечивает единую форму законодательства. Подготовка проектов пакетом также способствует, после их принятия (издания), однозначности понимания правовых норм в процессе правоприменения. При этом отпадает необходимость в издании разъясняющих нормативных правовых актов.

Пакетный принцип является наиболее оптимальным способом разработки более совершенных проектов федеральных нормативных правовых актов, перспективной задачей в сфере нормотворческой деятельности. Учитывая современное состояние нормотворчества в Российской Федерации, на начальном этапе, на наш взгляд, следует приступить к реализации данного принципа на основе одноуровнего подхода.

Это означает, что если в разрабатываемом тексте проекта нормативного правового акта управления федерального органа исполнительной власти имеются нормы, предусматривающие внесение изменений или дополнений в действующие нормативные правовые акты либо их отмену (признание утратившими силу), а также подготовку иных нормативных правовых актов, то следует одновременно с подготовкой проекта основного акта управления осуществлять подготовку проектов таких одноуровневых нормативных правовых актов управления.

После накопления всеми нормотворческими органами определенного опыта от применения пакетного принципа на основе одноуровнего подхода целесообразно перейти к использованию пакетного принципа при подготовке проектов нормативных правовых актов без учета уровней.

Полагаем, что пакетный принцип будет способствовать более качественной и взвешенной работе на стадии подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. Используя этот способ, общественные отношения могут быть более полно регламентированы правовыми нормами, а законодательство существенно освободиться от нередко встречающихся пробелов и коллизий.

Особо следует остановиться на участии в работе по подготовке проекта нормативного правового акта управления представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов. Представляется, что участие ученых-юристов должно состоять не только в обсуждении уже готового проекта, хотя и это чрезвычайно важно, а главным образом, в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста. К сожалению, в настоящее время к нормотворческой работе ученые-юристы привлекаются недостаточно часто, а самое главное – бессистемно, без учета места и роли того или иного акта в механизме административно-правового регулирования. Не менее важно привлекать к такой работе не только отдельных, наиболее квалифицированных лиц из числа специалистов, а целые коллективы ученых, научно-исследовательские учреждения.

В связи с этим показателен опыт Республики Беларусь, где был создан Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, основными функциями которого являются подготовка проектов нормативных правовых актов и проведение юридической экспертизы проектов законов⁴¹.

Очевидно, что в Российской Федерации назрела объективная необходимость в создании подобного научного учреждения, который по заявке федеральных органов исполнительной власти осуществлял бы подготовку проектов нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований. Полагаем, что в подобном учреждении смог бы найти должное применение и возможность реализации опыт, накопленный учеными и практикующими юристами. В дальнейшем на основе сформированной методологической базы, необходимой для обеспечения требуемого уровня обучения, на основе интеллектуального потенциала такого рода учреждения и Министерства юстиции Российской Федерации было бы возможным осуществлять подготовку специалистов, участвующих в разработке проектов, способных на высоком профессиональном уровне разрабатывать проекты нормативных правовых актов. Создание единого центра по подготовке нормативных правовых актов также поспособствует развитию и внедрению в юридическую практику, упоминаемого нами выше пакетного принципа нормотворчества.

На этапе сбора и анализа необходимой информации осуществляется подбор правовых, научных и иных источников информации относительно подлежащей урегулированию сферы общественных отношений, который обеспечит результативность ее анализа и дальнейшей работы специалистов, участвующих в подготовке проекта нормативного правового акта управления.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта управления специалистами федерального органа исполнительной власти должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Выявление и тщательное изучение всего предшествующего нормативного материала по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта, является необходимой предпосылкой высокого юридического качества нормотворчества федеральных органов исполнительной власти. Перед тем как непосредственно приступить к составлению текста проекта, важно отобрать и проанализировать все принятые ранее нормативные акты по рассматриваемому вопросу, все источники, содержащие близкие по смыслу нормы.

Необходимость сбора и изучения существующих в разрабатываемой сфере нормативных актов диктуется также и требованием того, что одновременно с разработкой проекта федерального нормативного правового акта управления должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

При соблюдении упомянутого условия не будет допущено повторение одних и тех же предписаний в разных актах, несогласованности и противоречия и появится возможность включения в проект проверенных временем норм ранее действовавших актов.

Насколько всесторонне и полно подобрана информация, отвечающая таким требованиям, как объективность, краткость, достоверность, своевременность, оптимальность, настолько эффективно будет ее дальнейшее использование.

Объем необходимой информации зависит от общественной значимости и сложности отношений, которые предполагается урегулировать нормами разрабатываемого нормативного правового акта управления. Объем (массив) собираемого материала, а это статистические, социологические и другие данные о состоянии подлежащей урегулированию сферы общественных отношений;…результаты изучения действующего законодательства и практики его применения, должен соответствовать характеру и значимости подготавливаемого акта.

Как уже отмечалось, для разработки проекта нормативного правового акта управления требуется разнообразная информация, содержащаяся в действующих и утративших силу правовых актах российского законодательства и зарубежных стран, в научных и иных публикациях. С развитием информатизации и компьютеризацией нормотворческой деятельности важным источником информации становится глобальная информационная система Интернет.

Следует подчеркнуть, что в зависимости от содержания и сложности разрабатываемого нормативного правового акта управления при анализе собранной информации следует активно использовать как общенаучные, так и частнонаучные методы.

На основе анализа собранной информации определяется совместимость и уточняется место будущего федерального нормативного правового акта управления в системе законодательства, противное при подготовке проекта акта без такой увязки может привести к разбалансированности системы законодательства и внутренней противоречивости самого правового акта.

В целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого нормативного правового акта управления, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку. Для того чтобы избежать противоречий, несогласованности актов, целесообразно подготавливать по каждому проекту перед началом его разработки справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу.

На основе теоретических наработок и анализа практики разработки проектов федеральных нормативных правовых актов полагаем возможным предложить примерную структуру и содержание аналитической справки. На наш взгляд, она должна быть небольшой по объему и включать вводную, аналитическую и заключительную части.

Во вводной части необходимо указать федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий правовой акт, предмет регулирования разрабатываемого нормативного правового акта управления, основание полномочий (т. е. приказ (распоряжение), руководителя федерального органа исполнительной власти), ответственного должностного лица или созданной для разработки правового акта рабочей группы (комиссии).

В аналитической части следует изложить систематизированную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования изучаемого круга общественных отношений, эффективности правового регулирования общественных отношений по предмету проекта нормативного правового акта управления действующим законодательством, с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия, множественность актов и др.) и допустимые варианты их устранения, возможности и целесообразности полной или частичной инкорпорации в национальном законодательстве зарубежных моделей правового регулирования рассматриваемого круга общественных отношений.