Текст книги "Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография"

Употреблять специальные термины следует весьма осторожно и лишь в пределах объективной необходимости, не перегружая ими правовые акты.

Важно стремиться к единству употребления терминов, т. е. один термин должен неуклонно и последовательно применяться во всем тексте правового акта федерального органа исполнительной власти при обозначении одного и того же понятия. Это требование необходимо сохранять и при внесении в нормативные правовые акты управления изменений и дополнений.

Практика показывает, что использование одних и тех же терминов в различных нормативных правовых актах в разных значениях приводит к трудностям в правоприменении. Полагаем, что решение данной проблемы возможно при проведении терминологической экспертизы, в ходе которой выявляются случаи несоответствия используемых в проекте нормативного правового акта управления терминов, действующей терминологии законодательства.

Важным разделом юридической техники являются правила логики.

Очевидно, что субъект нормотворческой деятельности должен владеть законами диалектической и формальной логики, правилами оперирования понятиями, суждениями. Представляется бесспорным тезис о необходимости использования правил формальной логики в нормотворческом процессе. В частности, правильное применение закона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания.

2. Проблемы реквизитов в теории юридической техники исследовались крайне мало и в большей степени касались реквизитов законодательных актов.

Под реквизитом понимаются обязательные признаки, установленные законом или распорядительными положениями для отдельных видов документов обязательный информационный элемент, присущий тому или иному виду письменного документа; данные, которые должны содержаться в акте или в ином документе для признания его действительным.

По нашему мнению, под реквизитами нормативных правовых актов управления следует понимать обязательный информационный элемент, присущий тому или иному виду письменного документа.

Мы разделяем мнение С. С. Алексеева, утверждающего, что каждый документ должен иметь такие внешние реквизиты, которые свидетельствовали бы о его официальном характере, отражали его содержание, юридическую силу, место и дату издания.

Действительно, лишь наличие в правовом акте необходимых и обязательных реквизитов делает его официальным документом, наделенным юридической силой. И, соответственно, отсутствие одного единственного реквизита или его неправильное оформление может лишить правовой акт его юридической силы, так как он может быть признан дефектным, недействительным.

Реквизиты отдельных федеральных нормативных правовых актов управления в той или иной мере регламентируются правилами, инструкциями, государственными стандартами.

Выделяются следующие группы реквизитов:

1. Реквизиты удостоверения: подпись, гриф утверждения, гриф согласования, визы, печать и др.

2. Реквизиты авторства: наименование министерства или ведомства, код организации, место составления или издания и др.

3. Идентифицирующие реквизиты: наименование документа – номинал и заголовок к тексту, регистрационный индекс акта, код документа, дата и др.

4. Справочные реквизиты, отмечающие движение документа с момента создания до исполнения (для правоприменительных актов управления): отметка о поступлении, отметка о контроле, отметка об исполнении и направлении в дело.

Перечисленные группы реквизитов показывают, что реквизиты выполняют функцию адресования текстовой информации, поиска документа, удостоверения его юридической подлинности и облегчают реализацию других задач, но не фиксируют саму правовую информацию. Эта функция принадлежит основному тексту нормативного правового акта управления.

Следовательно, любой нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти содержит два вида информации: собственно правовую, зафиксированную в основном тексте акта, и информацию, содержащуюся в реквизитах, которая необходима для передачи и реализации собственно правовой информации.

В законодательстве закреплено, что подписанный (утвержденный) федеральный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

– наименование органа (органов), издавшего акт;

– наименование вида акта и его название;

– дату подписания (утверждения) акта и его номер;

– наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой aкт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

На наш взгляд, указанный состав реквизитов федерального нормативного правового акта управления не является исчерпывающим и в процессе подготовки и оформления проекта нормативного правового акта управления, если того требует назначение документа, его обработка и другие обстоятельства, может быть дополнен другими реквизитами. Например, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие государственной регистрации, должны иметь реквизит – «номер государственной регистрации». Дополнительными реквизитами документа также являются: наименование структурного подразделения, подготовившего акт, резолюция, гриф утверждения, отметка о заверении копии, печать, гриф внешнего согласования, отметка о наличии приложения, адресат, отметка о переносе данных на машинный носитель и др.

Необходимо отметить, что все перечисленные нами дополнительные реквизиты в конкретных видах федеральных нормативных правовых актов управления могут и отсутствовать, поскольку, наличие тех или иных реквизитов определяется прежде всего целями нормативного правового aкта управления, его назначением, чего нельзя сказать о реквизитах, закрепленных в правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти – они должны быть обязательно.

Вопросы регламентации использования реквизитов постоянно совершенствуются и развиваются. Так, нормотворческая практика последних лет выработала порядок, согласно которому при издании совместного нормативного правового акта несколькими федеральными органами исполнительной власти проставляется единая дата подписания (утверждения) и регистрационный номер, состоящий из регистрационных номеров каждого из этих государственных органов.

Таким образом, правила юридической техники по работе с реквизитами могут включать в себя подбор, определение места и площади размещения реквизитов, а также очередность их оформления (внесения).

Свое место в системе правил юридической техники федеральных нормативных правовых актов управления занимают и правила делопроизводства. Этими правилами регулируются вопросы размещения текста на бумаге, а также вопросы наличия или отсутствия реквизитов акта.

Проведенный нами анализ практики разработки проектов федеральных нормативных правовых актов управления свидетельствует, что наличие определенных для каждого вида акта элементов (раздел, глава, статья, пункт и т. д.) позволяет оптимально разместить правовой материал в тексте проекта, обеспечивает его доступность и удобство в использовании.

Структура федерального нормативного правового акт управления должна обеспечивать логическое и последовательное развитие темы правового регулирования. Статьи и их пункты (части), главы и разделы закона должны вытекать друг из друга, каждое положение закона должно быть органически связано с другими.

При определении общего наименования того или иного нормативного правового акта управления соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен исходить прежде всего из характера самих нормативных предписаний, а также учитывать цели и задачи издания данного акта и нормотворческую практику.

Если требуется разъяснение предмета, целей и мотивов издания федерального нормативного правового акта управления, то в акте делается вступительная часть – преамбула, в которой также надлежит указать, во исполнение какого федерального закона или иного акта более высокой юридической силы принимается разрабатываемый акт управления. При этом положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему федеральные нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в федеральных нормативных правовых aктax управления могут воспроизводиться отдельные положения законов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Юридическая техника охватывает только технические моменты подготовки проектов федеральных нормативных правовых актов управления, носящие прикладной характер, т. е. касающиеся организации, методики подготовки и внешнего оформления таких проектов. Любой выход за пределы чисто технической сферы в понимании юридической техники способен привести к тому, что при исследовании этого вопроса внимание будет уделено проблемам сущности нормотворчества, его социально-политического значения, учению о нормативных актах и их видах как более важным, а вопросы технической подготовки федеральных нормативных правовых актов управления уйдут на второй план или вовсе будут забыты.

Приемы и методы техники подготовки проектов федеральных нормативных правовых актов управления многочисленны и разнообразны. В то же время они объединяются общей основой, идеей создания наилучших условий и максимально удобны для использования и правильного применения нормативных актов для отыскания необходимых правовых положений, достижения их обозримости и компактности изложения. Исходя из этого, можно сформулировать основные, наиболее общие требования, которые должны предъявляться к проектам федеральных нормативных правовых актов управления. Эти требования таковы:

1) полнота нормативного закрепления подлежащего урегулированию отношения, отсутствие пробелов и упущений при изложении правовых предписаний, а также при формулировании мер ответственности за их нарушение;

2) конкретность нормативных предписаний, недопустимость, в принципе, как слишком общих, абстрактных формулировок норм, так и чрезмерно конкретных, казуистических предписаний;

3) логическая последовательность изложения, связь между собой нормативных предписаний, помещаемых рядом в правовом акте;

4) отсутствие противоречий как в акте, так и во всей системе права в целом, недопустимость наличия формально действующих актов, которые фактически утратили свое значение, а также актов, фактически действующих в измененной редакции;

5) максимальная краткость и компактность изложения нормативного материала. Однако стремление к краткости ни в коей мере не должно идти в разрез с необходимостью наиболее полно изложить все основные положения правового предписания со всеми его нюансами и исключениями, с глубиной и всесторонностью содержания. Искусственное ограничение фраз и выражений в акте вызовет лишь неясности и недоразумения на практике, породит необходимость издавать вспомогательные разъяснения, дополнения, циркуляры и т. д. Недопустимо искусственное уменьшение количества пунктов в акте, так как в этом случае сами пункты станут неоправданно объемными и громоздкими;

6) четкое разграничение между нормативными и ненормативными предписаниями, временными и постоянными нормами;

7) ясность, простота и доступность языка нормативных правовых актов, их легкая запоминаемость. Только когда нормативный правовой акт управления ясен, становится реальным положение, что нельзя отговариваться незнанием закона.

В то же время необходимо подчеркнуть, что стремление к простоте и доступности изложения не должно наносить ущерба полноте и точности содержания нормативных положений, не должно приводить к упрощенчеству и как результат – к расплывчатости формулировок. В практике некоторые нормативные акты регулируют очень сложные отношения, что отражается и на стиле изложения соответствующих норм. Кроме того, все более специализируются общественные отношения, что также сказывается на некотором усложнении языка нормативных актов. И этот процесс вполне закономерен.

Несоблюдение этого требования, неточность формулировок, отсутствие единообразия понятий и терминов приводит к неправильному пониманию и применению нормативного правового акта управления, что не может не нанести ущерба правопорядку и законности;

8) нормативный акт должен быть связан общим содержанием, у него должен быть один предмет регулирования. Нежелательно издание акта по двум и более самостоятельным вопросам, которые непосредственно не связаны друг с другом. Нормативный правовой акт управления может регулировать все вопросы определенной отрасли права или какого-либо отдельного института, а может быть и комплексным, относящимся к двум или более отраслям права, однако и в этом случае он должен охватывать один конкретный вопрос – ту или иную сферу общественной жизни, отрасль хозяйства, культуры, определенную сторону деятельности государственных органов и т. д.;

9) в процессе нормативного регулирования, в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации необходимо стремиться к сокращению до минимума количества актов регулирующих один и тот же вопрос. Желательно добиваться того, чтобы в едином комплексном нормативном правовом акте управления (или в двух-трех, актах, если на основании и во исполнение основного акта предполагается принятие положений, инструкций, развивающих нормы основного акта) были полностью урегулированы все вопросы определенной отрасли права, важного правового института, отрасли хозяйства и культуры, чтобы в нем содержался ответ на любой вопрос в пределах конкретной сферы правового регулирования. Все последующие дополнения по тому же вопросу необходимо вносить в текст основного акта, а не принимать новые самостоятельные акты, загромождая и усложняя тем самым законодательство. При выполнении этого требования важно учитывать специфику отрасли права, объем и степень сложности регулируемых отношений;

10) требование единообразия и последовательности использования технических приемов и средств нормотворчества. Если при подготовке и оформлении проекта нормативного правового акта управления применялось определенное техническое правило, то его следует применять и во всех других аналогичных случаях.

Только неуклонное и последовательное выполнение при разработке федерального нормативного правового акта управления всех приведенных требований в их совокупности может характеризовать правовой акт как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Несоблюдение какого-либо из требований или чрезмерное увлечение одним из них за счет другого (например, стремление к краткости изложения за счет его полноты) свидетельствует о техническом несовершенстве акта.

Дефекты юридической техники неблагоприятно отражаются на четкости выражения веления федерального органа исполнительной власти, на доступности понимания нормативного акта, на правильности его применения.

Подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления – очень ответственная и сложная работа, не терпящая излишней торопливости и требующая напряженного кропотливого труда, вдумчивого творческого подхода, большого опыта и специальных знаний.

§ 6. Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными правовыми актами

Способы, виды контроля, формы взаимодействия контролирующих органов не остаются незыблемыми, они меняются с развитием общества и государственных властных структур. Это зависит и от типа государства, т. е. от той общественно-экономической формации, которая существует в данный исторический период, от формы политического (государственного) режима, от уровня правового сознания контролеров, их образования, воспитания, целей и задач, которые перед ними стоят.

Ярким подтверждением сказанного являются примеры из новейшей истории. Так, в СССР функции контроля за деятельностью министерств и ведомств осуществляли советы различных уровней, начиная от Совета Министров СССР и заканчивая советами автономных республик.

В современных условиях ситуация изменилась. Контроль за ведомственным нормотворчеством сегодня осуществляют как внутренние инстанции, так и внешние.

Первые в зависимости от компетенции органа исполнительной власти, его структуры, функциональных и других особенностей могут носить следующие названия: главные правовые управления, правовые управления, правовые отделы и службы. Фактически перечисленные структурные подразделения органов исполнительной власти являются не только контролирующими субъектами, но и субъектами, обеспечивающими нормотворческий процесс по своему ведомству.

Контрольные функции структурные подразделения осуществляют прежде всего когда визируют проекты ведомственных нормативных актов.

Кроме этого, к внутренним контрольным органам следует отнести и аппараты министров и руководителей ведомств, которые выступают последними внутренними инстанциями перед принятием (подписанием либо утверждением) ведомственных нормативных актов.

Проведенный анализ показал, что в большинстве случаев руководители ведомств доверяют специалистам служб, обеспечивающих нормотворческий процесс, т. е. подписывают проект нормативного акта после его визирования. Однако педантичные руководители после изучения проекта нормативного акта и представленных с ним документов иногда отправляют проект на доработку либо полностью отклоняют представленный на подпись проект. Такое решение может быть принято в случаях, когда отпадает необходимость принятия акта в связи с объективными изменениями общественных отношений (ликвидирована чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера и т. п.) либо когда принятие акта приведет к нарушению законодательства. Например, проект нормативного акта прямо или косвенно ущемляет права, свободы и законные интересы граждан. Помимо этого, бывают ситуации, когда высшим органом государственной власти принимается аналогичный нормативный акт, направленный на урегулирование тех же общественных отношений, что и проект ведомственного нормативного акта.

В последние годы в федеральных органах исполнительной власти сделано немало для осуществления контроля за нормотворческой деятельностью. В отдельных ведомствах были созданы правовые управления и отделы, в которые для работы привлекались квалифицированные сотрудники, поскольку подготовка нормативных актов дело сложное, требующее специальной подготовки, определенных умений и навыков. Однако надобность в жестком государственном контроле не отпала и на сегодняшнем этапе реформирования государственных органов, как и необходимость совершенствования этой системы законности. Данные меры государственного воздействия необходимы не только для того, чтобы избежать несоблюдения требований, предъявляемых к форме, структуре, реквизитам, стилю либо содержанию актов, но и незначительных ошибок и дефектов.

Общие вопросы руководства федеральными министерствами и ведомствами, а также функции контроля за законностью ведомственных актов осуществляет Правительство Российской Федерации – правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Проведенное исследование правового статуса Правительства Российской Федерации показало, что контрольные функции высшего органа исполнительной власти за федеральными министерствами и ведомствами определяются также постановлением Правительства, принятым 30 апреля 2009 г. № 389 (в ред. от 18 сентября 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»⁴⁴, в котором установлен механизм, обеспечивающий подготовку проектов подзаконных актов к моменту вступления федеральных законов в юридическую силу. Однако следует отметить, что в этом постановлении нет нормы обязывающего характера, предусматривающего ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти нести персональную ответственность за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов, как это было предусмотрено ранее в п. 8 постановления Правительства Российской Федерации, принятого 11 ноября 2002 г. № 803 «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»⁴⁵. Очевидно, эту норму не предусмотрели в новом постановлении по тому основанию, что на практике данным правом правительство пользуется редко, так как большинство внешних контрольных функций за законностью ведомственных нормативных актов осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Данное министерство является многопрофильным федеральным органом исполнительной власти, возглавляющим единую, централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации.

Министерство юстиции осуществляет функцию контроля за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти законодательству Российской Федерации.

Данная функция реализуется посредством проведения экспертизы ведомственных нормативных актов во время государственной регистрации; государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Регистрационная работа Министерства юстиции является, с одной стороны, дополнительной мерой по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации, с другой – правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодательством.

Таким образом, Министерство юстиции выступает в роли первой внешней контрольной инстанции по обеспечению законности результатов ведомственного нормотворчества, т. е. реально действующим органом, защищающим конституционные права и свободы граждан. Из этого следует, что проверка законности нормативного акта во время регистрации создает дополнительные гарантии по защите прав и свобод человека и гражданина.

Необходимо сказать и о видах проводимых экспертиз, поскольку отдельные акты нуждаются во всесторонней проверке, а не только в правовом анализе ведомственных норм. Тем не менее практика показывает, что Министерство юстиции осуществляет, как правило, только правовую экспертизу проектов ведомственных актов, поскольку финансовую экспертизу проводит Правительство Российской Федерации в лице Министерства финансов, когда проект нормативного акта проходит процедуру согласования.

Министерство юстиции после проведения правовой экспертизы может отказать федеральному органу исполнительной власти в регистрации нормативного акта в случаях, если акт ущемляет права и свободы граждан или возлагает на них обязанности, не предусмотренные законодательством, либо выходит за пределы компетенции органа, его принявшего. Федеральный орган исполнительной власти может получить отказ в регистрации нормативного акта в том случае, если проект акта не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами. В последнем случае проект нормативного акта возвращается на доработку, которая должна быть осуществлена в течение месяца.

По нашему мнению, целесообразно было бы введение обязательной лингвистической экспертизы проектов ведомственных нормативных актов по аналогии с законотворческим процессом. Результатом данной экспертизы должно стать конкретное заключение специалистов-филологов.

Статистика говорит о том, что не всегда ведомственные акты регистрируются с первого раза.

Например, присутствуют следующие формулировки: «акт носит ведомственный характер»; «акт носит нормативно-технический характер».

Проблема состоит в том, что в ходе государственной регистрации ведомственных актов контрольная функция осуществляется внутри самой исполнительной власти, т. е. рассматривается с позиций коллективного правосознания самой исполнительной власти.

Установка Министерства юстиции регистрировать только определенную часть ведомственных актов обусловлена прежде всего недостаточной численностью сотрудников Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами. Данная установка Министерства юстиции на практике все чаще имеет негативные юридические последствия. Так, например, Верховный

Суд Российской Федерации 18 января 2001 г., рассмотрев в открытом заседании гражданское дело по заявлению Правительства Москвы о признании недействительным приказа Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 21 декабря 1999 г. № 529 в части утверждения решения Правления этого же министерства от 29 декабря 1999 г. № 24/М-17 по обращению ОАО «МГТС» об изменении тарифов на услуги местной телефонной связи, решил заявление Правительства Москвы оставить без удовлетворения. Такое решение было принято в связи с тем, что Суд принял во внимание аргументы представителя Министерства юстиции, который утверждал, что оспариваемый приказ хотя и затрагивает права граждан, каких-либо правовых норм не содержит и потому не нуждается в государственной регистрации, а содержащиеся в нем нормы технического содержания не дают оснований для его государственной регистрации.

Однако если рассматривать данный вопрос более глубоко, то можно сделать вывод, что практически все ведомственные акты, соответствующие Конституции Российской Федерации 1993 года и российскому законодательству, содержат нормы, которые если не прямо, то косвенно содействуют реализации различных видов прав и свобод человека и гражданина.

Другим аспектом данной проблемы является реализация норм ведомственных нормативных актов, поскольку на сегодняшний день суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявлениям от сотрудников министерств и ведомств, которые для защиты своих прав и свобод ссылаются на ведомственные нормативные акты (приказы, инструкции, положения и т. п.), не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Данная судебная практика основывается прежде всего на официальном толковании Верховного Суда Российской Федерации, который «считает достаточным основанием для признания нормативного правового акта недействительным отсутствие его государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации».

Министерство юстиции также может отказать какому-либо федеральному органу исполнительной власти и в том случае, когда не проведена государственная экспертиза ведомственного нормативного акта.

Помимо регистрационных функций в 2002 г. указом Президента Российской Федерации на Министерство юстиции РФ были возложены новые функции, а именно: функция информирования главы государства о соблюдении законности органами государственной власти и должностными лицами при принятии ими нормативных правовых актов, о состоянии работы по исполнению актов судебных и других органов, а также ряд других функций. Несмотря на эти новеллы, наказать чиновника, принявшего нормативный акт, противоречащий законодательству, либо не направившего его на государственную регистрацию, Министерство юстиции не может. Оно только имеет право выйти с предложением к президенту либо в правительство о привлечении какого-либо должностного лица к ответственности. Однако подобных прецедентов юридическая практика еще не знает. В связи с этим целесообразно было бы наделить определенных сотрудников Министерства юстиции функциями, близкими к прокурорским, чтобы указания Минюста обязательно исполнялись.

Следовало бы ввести подчинение руководителей юридических управлений (служб, отделов) федеральных органов исполнительной власти Министерству юстиции. Данное предложение может показаться весьма радикальным, тем не менее оно обусловлено, прежде всего, тем, что на практике руководители правовых управлений, юридических служб и других органов, обеспечивающих нормотворческий процесс в ведомствах, часто визируют проекты нормативных актов, не соответствующие законодательству, руководствуясь принципом целесообразности, т. е. интересами своего ведомства, либо по конкретному указанию руководителя федерального органа исполнительной власти. Введение указанного подчинения руководителей юридических служб, по нашему мнению, будет первым этапом на пути формирования самостоятельной, независимой от других властей контрольной ветви власти в государстве.

В нашем государстве основными внешними надзорными и контрольными учреждениями за соблюдением законности принимаемых министерствами и ведомствами нормативных актов являются органы прокуратуры. Прокурор или его заместитель, исходя из своих полномочий, определенных ст. 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», могут обратиться в суд или арбитражный суд с требованием признать недействительными принятые каким-либо министерством или ведомством акты, противоречащие закону.

Прокурор и его заместитель, в силу п. 1 ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» имеют право принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. При этом немаловажное значение в надзорной работе прокурора по выявлению нарушений закона имеют сигналы о фактах нарушения законности. Здесь на помощь приходят письма, заявления и жалобы граждан.

Тем не менее, как показывают современные реалии, отношение к институту прокурорского надзора не является однозначным. В наши дни существующее правовое положение прокуратуры критикуется все активнее, особенно наличие института прокурорского надзора. Сторонники радикальных реформ предлагают полностью отобрать у прокуратуры полномочия по надзору за соблюдением законности и передать их Министерству юстиции.

На современном этапе становления демократических институтов задача органов прокуратуры заключается не только в том, чтобы выявлять незаконные нормативные акты, но и препятствовать вступлению данных актов в юридическую силу. В связи с этим актуальным вопросом стал поиск более оптимальных и результативных методов контроля за ведомственным нормотворчеством, ярким свидетельством чему является заключенное между Генеральной прокуратурой и Министерством юстиции соглашение о взаимодействии в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством и правовыми актами субъектов Российской Федерации.