Текст книги "Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография"

Помимо этого, федеральный законодатель не ограничился такими способами прокурорского реагирования, как протесты и обращения в суды общей юрисдикции. К актам прокурорского реагирования добавилось «предостережение о недопустимости нарушения закона». Таким образом, указанные изменения расширили арсенал актов прокурорского реагирования.

Предостережение о недопустимости нарушения закона, как инструмент обеспечения законности, должно носить опережающий, предупредительный характер, когда еще не нарушены нормы права и не ущемлены права, свободы и законные интересы человека и гражданина.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод: прокурорский надзор за ведомственным нормотворчеством является одним из компонентов системы гарантий соблюдения законности государственными органами и должностными лицами. Прокурорский надзор способствует созданию единого правового пространства, обеспечению правового порядка, он ставит преграды коррупции и лоббированию.

Контроль за ведомственным нормотворчеством осуществляют и судебные органы власти при рассмотрении вопросов о соответствии законодательству ведомственных нормативных документов. Данная деятельность судебных органов основывается прежде всего, на части первой 15-й статьи Конституции РФ, в которой говорится, что правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и ст. 46 Основного закона, где отмечается, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Кроме этого, согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Анализ данных норм говорит о том, что законодатель наделил суд главными контрольными полномочиями, в том числе и за нормотворческой деятельностью. Сегодня суд становится высшей инстанцией за соблюдением законности в государстве, главным органом защиты прав и свобод человека и гражданина. И если какой-либо нормативный акт ущемляет права и свободы человека и гражданина, закрепленные общепризнанными стандартами о правах и свободах человека и гражданина либо российским законодательством, то любое физическое лицо, а также прокурор в рамках своих полномочий могут обратиться в органы судебной власти с требованием признать такой акт недействительным.

Тем не менее, как показывает анализ судебной практики, говорить о полном совершенстве суда, идеализировать его работу еще рано, поскольку граждане в ходе судебного разбирательства тратят чрезвычайно много душевных сил, времени, средств, чтобы добиться справедливого решения.

По нашему мнению, практическое решение обозначенных проблем должно быть следующим. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, т. е. все ведомственные нормативные акты должны проходить процедуру государственной регистрации. Для осуществления указанной цели необходимо увеличить штаты Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации. Данное изменение норм права в конечном счете будет способствовать не только повышению качества принимаемых актов, но и реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что высшими государственными органами по контролю за законностью ведомственных нормативных актов являются Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в соответствии со своей подведомственностью.

Сегодня в условиях проведения как правовой, так и судебной реформы данный вид контроля становится самостоятельным правовым институтом в системе права. Между тем судебный контроль за ведомственными актами – это радикальное средство, поскольку суд выступает в роли последней инстанции в системе органов защиты законности, прав и свобод граждан, кем бы они ни были нарушены, какой бы властный орган ни посягнул на конституционные правоположения и принципы. Между тем судебные органы, как показывает практика, могут ошибаться при принятии решений. Из этого следует, что говорить о полном совершенстве судебной системы, идеализировать ее работу еще рано. Анализ судебной практики помог выделить и другие недостатки судебного контроля. Фактом является то, что контрольная функция суда носит не постоянный, а разовый, фрагментарный характер.

Сам по себе судебный нормоконтроль без помощи Президента РФ, Правительства РФ, органов прокуратуры и юстиции Российской Федерации справиться с существующими нарушениями законности, прав и свобод граждан не может.

Парламентского контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами практически не существует. Тем не менее, определенные контрольные функции нижняя палата парламента – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации – осуществляет. Это касается прежде всего установленного федеральным законодателем порядка предоставления органами, обладающими правом законодательной инициативы, наряду с законопроектами, проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на реализацию представленных в парламент проектов федеральных законов.

В координационную контрольную деятельность главы государства за ведомственным нормотворчеством должны входить не только функции распределения полномочий между контрольными органами и обобщения контрольной практики, но и функции наказания федеральных министров и руководителей ведомств за принятие ничтожных нормативных актов, т. е. противоречащих национальному законодательству либо международным нормам и принципам. При этом президент должен отстранять от должности либо подвергать какому-либо дисциплинарному взысканию только тех министров, которые находятся в его прямом подчинении. Других должностных лиц к ответственности за принятие незаконных (ничтожных) нормативных актов должно привлекать Правительство Российской Федерации, компетенция которого уже определена федеральным законодателем.

Выводы

1. Нормоконтроль за ведомственным нормотворчеством целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. Помимо этого, контроль над ведомственным нормотворчеством можно подразделить на контроль за ведомственным нормотворческим процессом, где главными инстанциями выступают правовые службы (управления) и отчасти Министерство юстиции при проведении государственной регистрации ведомственных нормативных актов и контроль за легитимностью ведомственных нормативных актов. Последний вид контроля осуществляют такие внешние инстанции, как Минюст, органы прокуратуры, Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации.

2. Существующая система контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами не является совершенной и требует проведения обусловленных сменой общественных отношений серьезных реформ.

3. Контроль за ведомственным нормотворчеством и его результатами (нормативными актами) должен осуществляться на основе комплексной методики, только так можно будет способствовать установлению прочного режима законности в российском государстве. Из этого следует, что контрольные органы являются составной частью системы гарантий законности за ведомственными нормативными актами, которая должна включать в себя:

– нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс министерств и ведомств;

– требования законности, вытекающие как из законодательства, так и общей теории права;

– систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством;

– юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных актов.

4. Большинство контрольных функций за ведомственным нормотворчеством должно осуществляться прежде всего органами самостоятельной контрольной ветви власти в государстве.

5. Координатором системы контроля за ведомственным нормотворчеством должен быть президент, как глава государства. Таким образом, алгоритм осуществления государственного контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами должен выглядеть следующим образом.

Первый этап контроля можно охарактеризовать как внутриведомственный контроль. Здесь основная нагрузка ложится на юридические службы федеральных органов исполнительной власти, которые визируют проекты ведомственных нормативных актов перед представлением их на подпись министру или руководителю ведомства. При этом руководители юридических служб на данном этапе проведения реформ ведомственного нормотворчества должны находиться в подчинении Министерства юстиции Российской Федерации.

Второй этап контроля – это само подписание либо утверждение нормативного документа руководителем органа исполнительной власти.

Третий этап контроля – это вневедомственный контроль Министерства юстиции во время проведения экспертизы при проверке законности ведомственных нормативных актов перед их государственной регистрацией. Кроме указанного вида контроля Минюст должен осуществлять независимый внезапный контроль – ревизию проектов ведомственных актов.

Четвертый этап контроля – прокурорский контроль, который должен включать в себя такие виды прокурорского реагирования на нарушения законности, как протесты, обращения в суд, предостережения о нарушении закона, ревизионные проверки министерств и ведомств.

Пятый этап контроля – это правительственный и президентский контроль. Президентский контроль от имени президента должно осуществлять Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. В связи с этим существует необходимость расширения штатов данного управления. Целесообразно создание специального отдела контроля за ведомственными нормативными актами, сотрудники которого будут обобщать регистрационную практику, а также выходить с предложениями к главе государства о привлечении к ответственности министров и руководителей ведомств за умышленное нарушение законности при принятии ничтожных ведомственных актов.

Президентский контроль за нормативными актами отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять окружные инспекции либо юридические отделы в аппаратах полномочных представителей президента в федеральных округах совместно с органами юстиции и прокуратуры.

Правительство должно выполнять такие же контрольные функции за ведомственным нормотворчеством, как и президент, но только за теми федеральными органами исполнительной власти, которые находятся в подчинении правительства в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

Шестой этап контроля – это судебный контроль, который выступает в роли главного авторитетного арбитра нормоконтроля в системе гарантий обеспечения законности ведомственных нормативных актов. При рассмотрении дел в Верховном Суде Российской Федерации или Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации на соответствие законодательству ведомственных нормативных актов осуществляются функции защиты прав и свобод человека и гражданина от закрепленного в подзаконных актах произвола чиновников и ущемления различных видов прав граждан (социальных, экономических, политических и т. п.).

ГЛАВА 2
АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и правовые основы нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Нормотворчество государства является одной из форм управления обществом. Эффективность государственного управления в Российской Федерации находится в прямой зависимости от правового обеспечения деятельности субъектов исполнительной власти. В ст. 1 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Россия есть федеративное правовое государство. Следовательно, все решения и действия органов публичной власти, институтов гражданского общества и личности должны основываться на нормах права с учетом конституционно закрепленного принципа федерализма и разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые нормы, определяющие нормотворческую деятельность органов исполнительной власти, содержатся в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации⁴⁶.

К предметам ведения, принадлежащим исключительно Российской Федерации, и соответствующей компетенции нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, включая Правительство Российской Федерации и федеральные органов исполнительной власти, относятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба; стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

При этом в соответствии с п. 3 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями⁴⁷.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным Федеральным законом № 184-ФЗ. Указанные требования распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением об установлении Правительством Российской Федерации особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. Установление такого порядка допускается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти⁴⁸.

На основании п. 1 ст. 26¹ Федерального закона № 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

При раскрытии понятия нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо учитывать, что она состоит из законотворческого процесса и подзаконного нормотворчества. В настоящее время законотворческий процесс исполнительной власти основывается на нормах, содержащихся в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г., с изм. от 2 ноября 2013 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации», Приказе Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10 января 2001 г. «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти», Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральном законе от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», постановлении Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»), постановлении Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 (ред. от 7 октября 2013 г.) «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»; постановлении Правительства РФ от 11 апреля 1994 г. № 310 «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой», постановлении Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», постановлении Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» и др.

Компетенция исполнительной власти при осуществлении подзаконной нормотворческой деятельности означает цели и задачи, функции, совокупность полномочий (прав и обязанностей в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий), формы и методы.

Нормотворчество органов исполнительной власти буквально означает процесс создания норм права. Следует учесть, что сами понятия «нормотворчество» и «нормотворческая деятельность» не равнозначны. По справедливым высказываниям Т. Н. Москальковой и В. В. Черникова, «в ходе первого издается нормативный правовой акт. В рамках второго может выполняться более широкая работа, связанная с подготовкой проектов нескольких нормативных документов. По всему видно, что нормотворческая деятельность – более развернутое понятие, чем чистое нормотворчество»⁴⁹.

От того, какие государственные органы наделены полномочиями по правовому регулированию, в каких юридических средствах фиксируются его итоги, какие общественные отношения избраны в качестве предмета государственно-властного воздействия, зависят степень централизации государственной власти, характер интеграции различных государственных или общественных институтов, уровень политического согласия в стране⁵⁰. Нормотворческая деятельность является одной из юридических форм осуществления функций исполнительной власти и в силу этого выступает критерием построения системы органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации и его Председатель (в тесном взаимодействии с Президентом Российской Федерации и его Администрацией), являясь субъектом исполнительной власти, возглавляют единую систему государственных органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти – на федеральном уровне; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – на уровне субъекта федерации. При этом Президент Российской Федерации, Председатель Правительства

Российской Федерации хотя и руководят деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также некоторые его заместители и члены Правительства Российской Федерации (которые не возглавляют федеральные министерства) не входят в систему федеральных органов исполнительной власти⁵¹.

Основными структурными звеньями исполнительной власти в Российской Федерации являются федеральные органы исполнительной власти. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства⁵². Различие между этими органами обусловлено разницей используемых юридических форм. Федеральное министерство занимается выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В этой сфере деятельности оно не вправе осуществлять правоприменительные функции, кроме случаев, устанавливаемых указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации.

В свою очередь, федеральные службы и федеральные агентства являются органами, занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации.

Стратегически грамотное распределение функций между федеральными органами исполнительной власти на правотворческие и правоприменительные выступает фактором построения оптимальной системы исполнительной власти на федеральном уровне.

Нормативные правовые акты должны издаваться федеральными органами исполнительной власти в форме приказа или в иной установленной законодательством Российской Федерации форме в соответствии с утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»⁵³.

При реализации функции по принятию нормативных правовых актов следует учитывать, что Правительство Российской Федерации утвердило Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. В данном документе содержатся самостоятельные разделы, посвященные регламентированию нормотворческой деятельности: раздел V «Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями)» и раздел VI «Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями)». Этим же Регламентом установлено, что федеральные органы исполнительной власти организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. При этом, в отличие от Указа Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г., в Типовом регламенте оказание государственных услуг не входит в число государственных функций⁵⁴.

Большинство федеральных органов исполнительной власти, руководствуясь Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иными нормативными актами, имеют собственное правовое регулирование, причем в ряде случаев не только на уровне центрального аппарата того или иного органа, но и на уровне его подразделений⁵⁵. Анализируя правовые основы ведомственного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, важно отметить не только множественность ведомственных нормативных правовых актов, но и их явное несоответствие нормам Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующим наименование правовых форм ведомственных нормативных правовых актов. Кроме того, не выполняется запрет территориальным органам федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные акты. Вот как описывается сложившаяся ситуация в ведомственном нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти Т. Н. Москальковой и В. В. Черниковым: «Могут ли издавать нормативные правовые акты руководители территориальных органов федерального министерства? Или это компетенция только соответствующего министра?…Представляется, что данный запрет не обоснован и не учитывает реалии правовой практики. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не только не могут обойтись без внутриведомственного регулирования, но и обязаны осуществлять таковое в интересах надлежащего выполнения возложенных на них функций»⁵⁶. При этом авторы монографии «Нормотворчество» совершенно правильно отмечают, что такое локальное нормотворчество не должно носить вневедомственный характер, дополнительно ссылаясь при этом на нормы Трудового кодекса Российской Федерации: в ст. 5 названного документа в числе источников трудового права названы локальные нормативные акты.

Необходима научно обоснованная систематизация функций федеральных органов исполнительной власти, их взаимосвязи, с одной стороны, с функциями государственного управления и в целом с функциями государства, а с другой стороны – строгой регламентации и зависимости функций каждого структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, каждого государственного служащего от функций того или иного органа исполнительной власти. Думается, что неизбежным является принятие федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти», в основе которого должна быть использована одна из классификаций функций государства и государственного управления⁵⁷.

В формировании нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти принимают участие Президент России и Правительство России, которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22 июня 2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществляют руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Нормативно-правовой формой деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации выступают подзаконные акты (указы и постановления), принятые на основе и во исполнение федеральных законов.