Текст книги "Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие"

Глава 4
Правовое регулирование платы за землю

1. Плата за землю: понятие, система, принципы

Использование земли в Российской Федерации является платным. В современной правовой системе страны укоренилось комплексное понятие – плата за землю, которая соответствует принципу платного землепользования.

Одним из основных принципов земельного законодательства названа платность использования земли: любое ее использование осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 1 п. 7 Земельного кодекса РФ).

Плата за землю – общее название для всех видов обязательных платежей, уплачиваемых в связи с правом частной собственности и иных вещных прав на землю – подразумевает земельный налог, арендную плату, нормативную цену земли.

Земельный налог уплачивается собственниками земли, землевладельцами и землепользователями, кроме арендаторов (последние вносят арендную плату). Важное его свойство – односторонний характер установления.

Арендная плата. Она устанавливается договорным путем через достижение взаимного согласия сторон, взимается за землю, переданную в аренду. Размер, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором. Такой порядок предусмотрен ГК РФ, Земельным кодексом РФ. Аренда земли – это форма землевладения и землепользования, когда одна сторона (арендодатель) предоставляет за определенную плату другой стороне (арендатору) земельный участок во временное пользование для ведения хозяйства.

Арендодателями и арендаторами земли являются органы исполнительной власти РФ или ее субъектов, органы местного самоуправления и граждане.

Объекты обложения арендной платой – земельные участки, части земельных участков, земельные доли, предоставленные гражданам в собственность, владение или пользование (аренду).

При аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. Все условия по арендной плате конкретизируются в соответствующих договорах.

Арендная плата может взиматься в денежной или натуральной форме, отдельно или в составе общей аренды за все арендуемое имущество, когда кроме земли в аренду переданы строения, сооружения и другие материальные и природные ресурсы. Конкретные виды внесения арендной платы товарами, услугами или путем комбинированных выплат в денежной и натуральной форме определяются дополнительным соглашением между сторонами. При его отсутствии арендатор выплачивает арендодателю арендную плату в денежной форме равными частями ежемесячно или ежеквартально.

За земельные участки, необходимые для обслуживания жилых и нежилых строений, предоставленных в пользование гражданам по договорам аренды, земельный налог взимается с арендодателя.

Если гражданам передаются в аренду части жилых и нежилых строений, налог на земельные участки, обслуживающие эти строения, также полностью взимается с арендодателя.

При аренде земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, арендная плата взимается с арендодателя.

Все споры, возникающие по вопросам арендной платы за землю, рассматриваются и разрешаются судами или арбитражными судами в соответствии с их компетенцией.

Нормативная цена земли. Обозначенная в Законе РФ «О плате за землю» в качестве третьей формы платы за землю, она устанавливается для покупки и выкупа земельных участков, а также для получения под залог земли банковского кредита.

Нормативная цена земельного участка – показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости – вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче государственной земли в частную собственность физических и юридических лиц, при наследовании земли, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка.

Таким образом, нормативная цена земли – это оценка земли, осуществляемая государством для реализации строго определенных целей, величина расчетная, она не связана с конкретным содержанием земельного правоотношения.

Федеральным законом от 28 сентября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что нормативная цена земли применяется для целей, указанных в ст. 65 Земельного кодекса РФ, в случаях если кадастровая стоимость земли не определена.

Порядок определения нормативной цены земли утверждается Правительством РФ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» нормативная цена земли ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов РФ для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Предложения об оценочном зонировании территории субъекта РФ и о нормативной цене земли по названным зонам представляются комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.

Органы местного самоуправления по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать нормативную цену земельного участка, но не более чем на 25%. Она не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.

Центральным элементом платы за землю является земельный налог, который и станет предметом дальнейшего рассмотрения в данной главе.

2. Система законодательства о земельном налоге

Систему законодательства о земельном налоге можно определить как совокупность законодательных актов и принимаемых органами муниципальных образований нормативных правовых актов, связанных между собой нормами по установлению и взиманию земельного налога.

Отдельный блок источников правового регулирования составляют нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти, принимаемые ими в рамках своих полномочий и регулирующие налоговые и земельные отношения.

Система законодательства о земельном налоге представлена тремя уровнями: федеральным, региональным и местным. С 1 января 2006 г. данная система претерпела существенные изменения и теперь представлена федеральным и местным уровнем (региональный уровень представлен только городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом).

Еще одна особенность современного состояния правового регулирования земельного налога состоит в том, что сразу несколько отраслей российского законодательства (налоговое, земельное, бюджетное, водное, лесное) в той или иной степени затрагивают вопросы обложения земельным налогом, в связи с чем возникают проблемы их «разведения» в регулировании земельного налога.

Очевидно, что на ведущие позиции выходит законодательство о налогах и сборах, особенно в связи с принятием гл. 31 НК РФ, который закрепляет общие и основополагающие начала для всех налогов, в том числе и земельного.

В соответствии со ст. 15 первой части НК РФ земельный налог является одним из двух местных налогов в системе налогов Российской Федерации (другим является налог на имущество физических лиц).

В статье 12 части первой НК РФ, помимо прочего, дается понятие «местный налог». В соответствии с п. 4 ст. 12 НК РФ местные налоги:

1) устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах;

2) вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах;

3) обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

Все эти положения нашли отражение в гл. 31 НК РФ.

Как следует из п. 2 ст. 7 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» до 1 января 2006 г. земельный налог взимался по старым правилам – в соответствии с Законом РФ «О плате за землю».

С 1 января 2006 г. Закон РФ «О плате за землю» утратил силу (кроме его ст. 25) (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 ноября 2004 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»).

До этого срока представительные органы поселений (муниципальных районов) и городских округов, вновь образованные в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», получили право принять соответствующие нормативные правовые акты о введении земельного налога в действие в соответствии с новой редакцией НК РФ.

При принятии представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) нормативных правовых актов (законов) о введении с 1 января 2005 г. в соответствии с гл. 31 «Земельный налог» части второй НК РФ земельного налога на названных территориях Закон РФ «О плате за землю» (за исключением ст. 25) не применяется (ст. 3 Федерального закона от 29 ноября 2004 г. № 141-ФЗ).

Весь 2005 г. земельный налог регулировался Законом РФ «О плате за землю», нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов муниципальных образований о плате за землю, принятыми ими до конца 2004 г., и тому было несколько объяснений.

Во-первых, представительным органам муниципальных образований необходимо было время для принятия нормативных правовых актов о земельном налоге в соответствии с НК РФ. Во-вторых, сделать им это было очень сложно в связи с положениями гл. 31 НК РФ (согласно ст. 390 налоговая база исчисляется как кадастровая стоимость земельных участков). Определение кадастровой стоимости потребует немало времени и больших затрат. Предполагая эти сложности, законодатель установил, что ст. 25 Закона РФ «О плате за землю», посвященная нормативной цене земли, не прекращает действие одновременно с названным Законом.

В главе 31 НК РФ оговаривается особый порядок установления земельного налога в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, а именно здесь такой налог устанавливается НК РФ и законами данных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с этими актами и обязателен к уплате на территориях указанных городов.

Следует обратиться и к земельному законодательству, которое по рассматриваемому вопросу представлено прежде всего Земельным кодексом РФ (ст. 6, 7, 15—21, 24, 65, 66, 77, 78, 85, 87, 101, 102) и Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (в ред. от 22 августа 2004 г.) (ст. 1, 12—16 например, в ст. 1 дается определение земельного участка: «часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами»).

В первую очередь нас интересуют нормы стоимости земельного участка. Оценке земли посвящена ст. 66 Земельного кодекса РФ. Она определяет, что рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности.

Для определения кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за одним исключением. В случаях исчисления рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости. Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель утверждается Правительством РФ.

В основу расчета суммы налога к уплате положена стоимостная характеристика объекта налогообложения – кадастровая стоимость земельного участка, которая определяется в процессе государственной кадастровой оценки земель в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель». Результаты государственной кадастровой оценки земель содержатся в государственном земельном кадастре.

В числе иного законодательства, положения которого имеют непосредственное отношение к регулированию земельного налога, следует упомянуть Бюджетный кодекс РФ, который относит к налоговым доходам местных бюджетов собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ (ст. 61).

С 1 января 2006 г. данная статья действует в новой редакции в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (в ред. от 29 ноября 2004 г.). Согласно Бюджетному кодексу РФ в бюджеты:

поселений зачисляются налоговые доходы от местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, в том числе земельного налога – по нормативу 100% (ст. 61);

муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, в том числе земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, – по нормативу 100% (ст. 61.1);

городских округов зачисляются налоговые доходы от местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, в том числе земельного налога – по нормативу 100% (ст. 61.2).

Однако согласно ст. 6 Федерального закона от 29 ноября 2004 г. № 141-ФЗ в п. 1 ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ слова «по ставкам, установленным представительными органами соответствующих муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах» исключены.

Таким образом, согласно действующему на данный момент законодательству доходы от местных налогов должны зачисляться в местные бюджеты.

3. Субъектный состав правоотношений по уплате земельного налога

Субъектный состав правоотношений по уплате земельного налога предопределен положениями части первой НК РФ и особенностями правового статуса участников налоговых отношений, установленными гл. 31 НК РФ. В данный состав входят:

налогоплательщики;

налоговые органы;

иные государственные органы и органы местного самоуправления;

иные лица.

Вопрос о включении в субъектный состав правоотношений по уплате земельного налога муниципалитетов как низшего уровня публичной власти (это вызвано, в частности, отнесением земельного налога к местным налогам) является спорным.

Действительно, органы местного самоуправления наделены правами и обязанностями в отношениях по уплате земельного налога. Представительные органы местного самоуправления выступают от лица публично-правового субъекта – муниципального образования – при установлении налога. Исполнительные органы обладают некоторыми полномочиями по его администрированию.

Однако в целом участие муниципального образования как субъекта публичного права в рассматриваемых отношениях сведено к установлению и введению земельного налога (т. е. его следует рассматривать как субъекта определенной группы налоговых отношений (одной из перечисленных в ст. 2 НК РФ)). При этом непосредственным участником отношений по уплате земельного налога муниципальное образование не является, а таковыми являются только его органы. Понятия «субъекты» и «участники налоговых отношений» не совпадают по объему: первое шире второго. Данное положение косвенно подтверждает ст. 9 НК РФ, согласно которой к участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, муниципальные образования не отнесены.

Налогоплательщики. В субъектном составе рассматриваемых отношений их логичнее разбить на три группы:

организации (российские организации, иностранные организации);

индивидуальные предприниматели;

физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.

Правовой статус указанных групп отличается друг от друга. Наиболее сильное различие прослеживается между организациями и индивидуальными предпринимателями с одной стороны и физическими лицами – с другой.

Налогоплательщики-организации. Плательщиками земельного налога могут быть организации – как резиденты, так и нерезиденты. Понятие «налоговое резидентство» применительно к юридическим лицам не урегулировано действующим законодательством. Юридическим фактом, порождающим обязанность по уплате земельного налога, является нахождение земельного участка на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Статья 5 Земельного кодекса РФ наделила иностранных юридических лиц ограниченными правами на приобретение земельных участков в собственность.

Налогоплательщики – индивидуальные предприниматели. Их правовой статус имеет ряд существенных отличий от налогоплательщиков – физических лиц. В субъектном составе отношений по уплате земельного налога они поставлены законодателем в один ряд с организациями – обладают сопоставимым объемом прав и обязанностей, а именно организации и индивидуальные предприниматели:

определяют налоговую базу самостоятельно (последние – только в отношении земельных участков, используемых для предпринимательской деятельности);

исчисляют сумму налога (авансовых платежей по налогу) самостоятельно;

подают в налоговые органы налоговую декларацию и расчет авансовых платежей (физические лица уплачивают налог на основании налоговых уведомлений);

уплачивают в течение календарного года три авансовых платежа поквартально (для физических лиц не может быть установлено более двух авансовых платежей);

уплачивают налог не ранее срока представления налоговой декларации (1 февраля года, следующего за истекшим налоговым периодом).

Налогоплательщики – физические лица. В понятие «физическое лицо» для целей НК РФ входят граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Таким образом, среди физических лиц – плательщиков земельного налога на основании ст. 388 НК РФ также могут быть нерезиденты. Понятие «физические лица – нерезиденты» определено законодателем от обратного. В соответствии со ст. 11 НК РФ налоговыми резидентами являются физические лица, фактически находящиеся на территории РФ не менее 183 дней в календарном году. Главой 31 НК РФ четко не установлено, являются ли плательщиками земельного налога иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ менее полугода либо вообще отсутствующие на ее территории. Из буквального толкования ст. 388 следует положительный ответ.

В соответствии с п. 2 ст. 5 Земельного кодекса РФ иностранные граждане и лица без гражданства, как и иностранные юридические лица, могут иметь на праве собственности земельные участки на территории РФ. Однако установлен ряд ограничений.

Так, согласно п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ указанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, которые находятся на приграничных территориях по перечню, устанавливаемому Президентом РФ в силу Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе России». Земельными участками сельскохозяйственного назначения они могут обладать только на праве аренды (ст. 8 Земельного кодекса РФ). Кроме того, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут иметь право собственности на земельные участки на иных, особо определенных территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Налоговые органы. В субъектном составе рассматриваемых отношений налоговые органы выступают с общим статусом, т. е. стандартным набором прав и обязанностей. Например, как и в отношении иных налогов с физических лиц, налоговые органы определяют базу по земельному налогу без участия плательщиков – на основании сведений, представляемых иными государственными органами.

Одним из основных полномочий налоговых органов является учет налогоплательщиков и объектов налогообложения. В соответствии с п. 5 ст. 83 НК РФ постановка на учет, снятие с учета организации или физического лица в налоговом органе по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества осуществляются на основании сведений, сообщаемых уполномоченными органами.

Согласно п. 4 ст. 391 и п. 11 ст. 396 НК РФ налоговые органы получают сведения о кадастровой стоимости земельных участков (и соответственно о налогоплательщиках) из трех независимых источников: органов государственного земельного кадастра; органов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; органов муниципальных образований.

Иные органы власти. Участие иных органов власти в отношениях по уплате земельного налога обусловлено двумя факторами необходимостью установления налога и его отдельных элементов на местном уровне, а также получения независимых и достоверных сведений об объекте налогообложения налоговыми органами.

Среди иных органов власти, входящих в субъектный состав отношений по уплате земельного налога, особо выделяют следующие группы:

представительные органы местного самоуправления;

исполнительные органы местного самоуправления (в случае если они созданы в соответствующем муниципальном образовании; в противном случае их полномочия осуществляют представительные органы);

органы, занимающиеся ведением государственного земельного кадастра;

органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В отношении городов федерального значения законодатель сделал оговорку. Полномочия органов местного самоуправления по регулированию земельного налога перераспределены в пользу государственной власти субъектов РФ. Данное положение не следует рассматривать как нарушение конституционного принципа независимости местного самоуправления. Причина исключения из общего правила кроется в сложности административно-территориального устройства и двойственности правового статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Преследуемая цель правового регулирования – унификация порядка уплаты налога на территориях смежных муниципальных районов.