Текст книги "Миротворчество ООН: от истоков к современности"

Согласно определению бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали, превентивная дипломатия (preventive diplomacy) – «действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения»[64]64
  Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).


[Закрыть]. Это понятие стало новым элементом в миротворческой концепции ООН.

Урегулированием споров до эскалации насилия занимаются различные институты ООН, выявляющие конфликтогенные регионы и предупреждающие о возможных кризисах. Превентивная дипломатия выражается в дипломатических усилиях, принимаемых с целью разрешения спорных вопросов на начальных этапах конфликта. В связи с активной деятельностью представителей миссий доброй воли и специальных представителей Генерального секретаря ООН в последние годы расширяются возможности руководящих органов организации в области превентивной дипломатии.

В рамках превентивной дипломатии осуществляется прогноз развития ситуации в потенциально взрывоопасных регионах, включая анализ глобальных тенденций, событий. Проводится конфликтологический мониторинг с целью прогнозирования развития ситуации и принятия мер для своевременной локализации кризиса.

Особое внимание проблематике превентивных акций уделяет нынешний Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш, отмечающий необходимость отстаивания стратегической приверженности культуре предотвращения. Этот термин был введен в оборот в 2005 году, но так и не был реализован на практике[65]65
  Vision Statement of Antonio Guterres [Electronic resource] // UN website. – URL: https://www.un.org/pga/75/wp-content/uploads/sites/100/2021/03/Letter-PGA-VS.pdf (accessed: 23.02.2024).


[Закрыть]. В то же время А. Гутерреш акцентирует внимание на создании единой архитектуры мира (так называемый "peace continuum”), включающей в себя предотвращение и урегулирование конфликтов, поддержание мира, миростроительство и долгосрочное развитие [66]66
  Там же.


[Закрыть]. Это говорит о том, что в настоящее время предпринимаются попытки расширить смысловую нагрузку определения понятия «миротворчество».

Эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира в докладе от 2017 года делают акцент на том, что «миротворческие операции являются по существу политическими инструментами»[67]67
  Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 145 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 22.02.2024).


[Закрыть], призывая «сосредоточить внимание на первоочередной роли политики, превентивных мер и посредничества»[68]68
  Там же.


[Закрыть], что вполне коррелирует со стратегией А. Гутерреша.

В своей докторской диссертации В.Н. Ремарчук отмечает, что «составным элементом превентивной дипломатии, по взглядам ООН, является превентивное развертывание, которое включает в себя развертывание гуманитарной помощи, военного, полицейского или гражданского персонала и собственно превентивное развертывание войск, как заблаговременное размещение воинских контингентов в зоне или на границах зоны потенциального вооруженного конфликта с целью его предотвращения» [69]69
  Ремарчук В.Н. Современное миротворчество: Политические и военные проблемы: дис… д-ра философ, наук: 09.00.10. – Философия политики и права. М., 1998. С. 81.


[Закрыть]. Превентивное развертывание воинских контингентов, в соответствии с концепцией и практикой ООН, может осуществляться при различных сценариях: в условиях нарастающей напряженности внутри государства или на границе двух враждебно настроенных государств[70]70
  Там же.


[Закрыть]. В истории подобные прецеденты имеются. Так, в 1992 году на границах бывшей югославской республики Македонии были развернуты 700 военнослужащих. Как отмечает исследователь Ю.В. Запарий, «голубые каски» патрулировали границы для предотвращения ввоза оружия и проникновения вооруженных формирований. ООН наряду с другими региональными организациями участвовала в переговорном процессе, направленном на развитие политического диалога между албанской и македонской общинами. Присутствие миротворцев в указанном регионе свидетельствовало о стремлении всемирной Организации поддержать мирное развитие балканского государства в непростых внешне– и внутриполитических условиях[71]71
  Запарий Ю.В. Балканский кризис и эволюция миротворческой доктрины Организации Объединенных Наций / Ю.В. Запарий // Imagines mundi: альманах исследований всеобщей истории XVI–XX вв. № 7. Сер. Балканика. Вып. 2. Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2010. С. 282.


[Закрыть].

Следующий исследуемый вид миротворчества – поддержание мира (peacekeeping). Этот формат подразумевает присутствие ООН в конкретном регионе с согласия всех заинтересованных сторон и, как правило, предполагает развертывание военного и/или полицейского персонала ООН[72]72
  Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).


[Закрыть]. Поддержание мира призвано остановить конфликт или обеспечить режим перемирия (прекращения огня). Стоит отметить, что понятие «поддержание мира» ввели в оборот в 1956 году в период Суэцкого кризиса. С целью снижения уровня напряженности Генеральной Ассамблеей ООН было принято решение о развертывании на Синайском полуострове Чрезвычайных вооруженных сил ООН[73]73
  Городовенко А. Международно-правовые основы проведения миротворческих операций ООН / А. Городовенко // Корреспондент. – 07.05.2014 [Электронный ресурс]. – URL: http://blogs.korrespondent.net/blog/science/3359904/ (дата обращения: 15.12.2023).


[Закрыть]. Термин «операция по поддержанию мира» не был зафиксирован в Уставе ООН от 1945 года. Впервые его использовали в ходе 19-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1965 году[74]74
  См.: Всеобъемлющее рассмотрение вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Резолюция 19-й сессии ГА ООН (1964–1965 гг.) от 18.02.1965 г., А/ RES/2006 (XIX) // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. – URL: https://www. undocs.org/Home/Mobile? FinalSymbol=A%2FRes%2F2006(XIX) &Language=E&DeviceT ype=Desktop&LangRequested=False (дата обращения: 15.12.2023).


[Закрыть]. Эти операции по праву считаются «изобретением» ООН.

Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что до 1992 года расходы на эти операции составили в общей сложности 8,3 млрд долл.[75]75
  Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).


[Закрыть] Это свидетельствует о значительных финансовых затратах на операции подобного рода.

Операции, проводимые в различных условиях, обладают уникальным инструментарием, адаптированным к конкретной кризисной ситуации. Тем не менее, как отмечают отечественные исследователи, принципы проведения операций по поддержанию мира остаются неизменными: четкий и реальный мандат; сотрудничество сторон в его выполнении; последовательная поддержка со стороны ООН; готовность государств – членов той или иной организации предоставить необходимый военный и гражданский персонал; эффективное руководство из центра и на местах; надлежащая финансовая и материальная поддержка[76]76
  Ремарчук В.Н. Современное миротворчество: Политические и военные проблемы: дис… д-ра философ, наук: 09.00.10. – Философия политики и права. М., 1998. С. 89–90.


[Закрыть].

Строительство мира, восстановление мира, постконфликтное миротворчество (post-conflict peace-building) – это действия, способствующие восстановлению государственных институтов и инфраструктуры, разрушенных в ходе военных действий, или воссозданию разносторонних связей между странами – участницами конфликта[77]77
  Там же. С. 83.


[Закрыть]. На практике это выражается в выявлении и поддержке структур, институтов, способствующих укреплению мира в целях предотвращения рецидива конфликта[78]78
  Там же.


[Закрыть]. В этой связи бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что цель постконфликтного миростроительства – предотвращение повторения случившегося[79]79
  Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).


[Закрыть]. При этом используются следующие меры: демилитаризация, установление контроля над вооружением, институциональная реформа, совершенствование системы охраны правопорядка и юстиции, контроль за соблюдением прав человека, реформы избирательной и социально-экономической систем.

В последнее время наблюдается сращивание таких форм миротворчества, как операции по поддержанию мира и миростроительство. На это указывают и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира, которые выступают за включение в мандаты многопрофильных миротворческих операций миростроительного компонента[80]80
  Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 170 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть]. Данные меры представляются оптимальными в контексте реформирования миротворческой концепции ООН, в частности применительно к урегулированию африканских конфликтов. Как известно, жители Африканского континента остро нуждаются не только в налаживании инфраструктуры и строительстве ключевых социально значимых объектов (больниц, школ и т. д.), но и укреплении ослабленных политическими кризисами институтов государства.

Анализ форм миротворческой деятельности позволяет условно разделить их на следующие категории: доконфликтное миротворчество, миротворчество в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. В то же время четкая классификация видов миротворческой деятельности необходима во избежание подмены понятий. Отсутствие согласованного понятийного аппарата облегчает проведение различного рода манипуляций и позволяет применять «силовое воздействие», выдавая его за классическое миротворчество. Стоит разграничить операции по поддержанию и принуждению к миру, так как стирание различий между этими двумя задачами может подорвать жизнеспособность операции по поддержанию мира и создать угрозу для жизни персонала [81]81
  Дополнение к Повестке дня для мира: позиционный документ Генерального секретаря по случаю пятидесятой годовщины ООН. 1995 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://digitallibrary.un.org/record/1290750/files/ A_50_60_S_1995_l-RU-l.pdf (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть].

Одним из путей решения данной проблемы видится реализация концепции, предложенной исследователем М. Нордквистом и предполагающей создание многосубъектных миротворческих операций[82]82
  Nordquist M.Y. What Color Helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates. Newport: The Newport Papers, Naval War College, No. 12,1999. 88 p.


[Закрыть]. Наряду с «голубыми касками» предлагается использовать так называемые «белые каски», включающие дипломатический и гражданский персонал, представителей гуманитарных миссий, а также «зеленые каски» – представителей военных структур государств – участников операции. Данная идея хорошо проработана с точки зрения международного права, поскольку каждая из вышеупомянутых категорий будет обладать статусом, закрепленным международным правом: «белые каски» – некомбатанты; «голубые каски» – нейтральная сила, которая находится в подчинении Генерального секретаря ООН и выполняет задачи, не выходящие за рамки VI главы Устава ООН; «зеленые каски» – комбатанты, участники боевых действий с правом на применение силы. Стоит отметить, что подключение «зеленых касок» предполагается только в случае крайней необходимости. Данный подход позволит упорядочить и конкретизировать функции миротворцев, а также пресечь попытки использования инструмента миротворчества для реализации национальных интересов государств, прикрывающихся «добрыми услугами» ООН. Подобную модель реформирования миротворческого института поддержал ряд отечественных исследователей, в частности А.И. Никитин[83]83
  Никитин А.И. Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ: дис…д-p полит, наук: 23.00.02. – Политические институты и процессы. М., 2000. С. 66–67.


[Закрыть].

Феномен межгосударственного сотрудничества – многомерное и сложное политическое явление. Об этом свидетельствуют различные подходы теоретических школ международных отношений к его изучению и анализу. В нынешних политических реалиях сотрудничество возникает скорее как способ реализации национальных интересов суверенных государств (получение абсолютной выгоды). Вместе с тем кооперация акторов на мировой политической арене может происходить и при выработке ответа на глобальные вызовы для человечества. В этом случае в качестве абсолютной выгоды выступает стабильное состояние системы международных отношений. Проведение миротворческих операций под эгидой ООН вполне укладывается в данную логику, поскольку оно нацелено на стабилизацию конфликтных регионов, что, в свою очередь, способствует формированию более устойчивой архитектуры международной безопасности в глобальном измерении. В то же время имеются и проблемы, требующие выработки конкретных решений для дальнейшего совершенствования миротворческого концепта. Так, несмотря на наличие большого количества определений, на сегодняшний день пока не существует единого общепринятого понятия «миротворчество». Это обстоятельство порождает дискуссии относительно видов данной деятельности. Однако необходимо отметить, что в последние годы под понятием «миротворческая деятельность ООН» подразумеваются не только операции по поддержанию мира, но и миростроительная и гуманитарная деятельность организации[84]84
  Заемский В.Ф. Реформы ООН и миротворчество. М.: Международные отношения, 2009. С.35.


[Закрыть]. Обобщая подходы к формам миротворческой деятельности, следует выделить доконфликтное миротворчество, миротворческую деятельность в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. При этом общее увеличение количества проблем мирового масштаба, решение которых возможно только в случае кооперации государств, стимулирует дальнейшую проработку модели глобального управления. В данном контексте наиболее оптимальным решением видится реформа ООН – главного международного института, в рамках которого осуществляется межгосударственное взаимодействие.

1.2. Организационная структура и концептуальные аспекты миротворческой деятельности ООН

Миротворческая деятельность имеет единую централизованную систему руководства. Ее можно разделить на следующие уровни: Совет Безопасности ООН, Генеральная Ассамблея ООН, Генеральный секретарь ООН, командующие миротворческими контингентами, отвечающие за работу миротворцев «в полях».

Функционирование Совета Безопасности целесообразно проанализировать в рамках теории институционализированного лидерства (синтез либерального институционализма и теории гегемонистской стабильности), по которой мировой порядок есть результат сотрудничества ограниченного числа великих держав, выступающих в качестве его гаранта. Согласно данному подходу, ограниченное число государств рассматривается как небольшая группа стран, которая нацелена на перманентное взаимодействие и несет ответственность за будущее всей системы международных отношений. Компактность группы – залог ее эффективного функционирования. Помимо этого, сторонники данной теории описывают следующие характеристики группы государств: концентрация мощи, формирование идентичности и лимитированное членство, высокий уровень институционализации и формализации[85]85
  Bailin A. From Traditional to Institutionalized Hegemony // G8 Governance. February 2001. № 6. – URL: http://www.g8.utoronto. ca/scholar/bailin/bailin2000.pdf (accessed: 27.02.2024).


[Закрыть]. Как представляется, Совет Безопасности может быть рассмотрен в качестве подобной группы, в состав которой входят постоянные члены (великие державы – «концентрация мощи» и «лимитированное членство»), обладающие правом вето. Ключевую роль данного органа в контексте поддержания международной безопасности, а значит, и стабильности системы международных отношений, сложно недооценить. Любой постоянный член Совета имеет право заблокировать резолюции, например, по развертыванию миротворческих операций, что свидетельствует о наличии у ограниченного числа государств исключительной роли в принятии данных решений. Иными словами, Совет Безопасности является ключевым органом системы ООН по выработке и реализации миротворческой деятельности, эффективность которого зависит от взаимопонимания и кооперации внутри компактной группы стран – обладателей права вето.

Совет Безопасности ООН определяет сроки проведения миротворческих операций, принимает мандаты (вносит изменение в действующие) и дает разрешение, в случае необходимости, на силовое воздействие с целью урегулирования конфликтов. Работа Совета на миротворческом треке заключается в выработке политических решений и утверждении военной части мандатов миротворческих операций. Члены Совета рассматривают доклады Генерального секретаря, запрашивают мнение столиц и получают соответствующие указания. Что касается утверждения военной части мандатов ОПМ, здесь не существует универсального шаблона. Каждый мандат разрабатывается с учетом конкретной миротворческой операции и, как правило, предлагается Секретариатом ООН. По мнению некоторых отечественных исследователей и дипломатов, именно по этой причине политизация деятельности Секретариата ООН представляет собой вызов функционированию миротворческого механизма[86]86
  Торосян А.О. Система миротворчества ООН: от теории к практике / А.О. Торосян // Мировая политика. 2022. № 3. С. 5.


[Закрыть]. В частности, Постоянный представитель Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке В.И. Чуркин неоднократно обращал внимание на тот факт, что должности заместителей Генерального секретаря ООН, отвечающих за политические, гуманитарные и миротворческие вопросы, традиционно остаются за западными странами – США, Великобританией и Францией[87]87
  Чуркин: Великобритания, США и Франция узурпировали ключевые посты в ООН // TASS. 20.10.2015 [Электронный ресурс]. – URL: https://tass.ru/ politika/2363856 (дата обращения: 16.12.2023).


[Закрыть].

Как представляется, для повышения эффективности работы Секретариата необходимо на практике соблюдать принцип ротации и предоставлять возможность гражданам других государств занимать указанные позиции в организации. Российская сторона регулярно говорит о необходимости обеспечения беспристрастности в деятельности Секретариата ООН в строгом соответствии со статьей 100 Устава всемирной Организации[88]88
  О встрече заместителя Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Вершинина с заместителем Генерального секретаря ООН по политвопросам и миростроительству Р. Дикарло [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https:// russiaun.ru/ru/news/270923_d (дата обращения: 01.02.2024).


[Закрыть]. Министр иностранных дел Российской Федерации С.В. Лавров отмечает: «Стремясь не допустить демократизации межгосударственных отношений, США и их союзники все более откровенно и бесцеремонно приватизируют секретариаты международных организаций, протаскивают в обход установленных процедур решения о создании подчиненных им механизмов с неконсенсусными мандатами, но с претензией на право обвинять тех, кто по каким-то причинам не угоден Вашингтону»[89]89
  Статья Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Лаврова «Соблюдение принципов Устава ООН во всей их совокупности и взаимосвязи – залог международного мира и стабильности» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/news/1101023 (дата обращения: 18.02.2024).


[Закрыть]. По его мнению, действующие долгие годы критерии по отбору кандидатов в органы ООН не отражают реальный вес государств в мировых делах и искусственно обеспечивают запредельное доминирование граждан стран НАТО и ЕС[90]90
  Там же.


[Закрыть]. В свою очередь, «эти диспропорции еще более углубляются в силу системы постоянных контрактов, привязывающих их обладателей к позиции стран-хозяек штаб-квартир международных организаций, практически все из которых расположены в столицах, проводящих политику Запада»[91]91
  Там же.


[Закрыть].

В начале XXI века, с точки зрения отдельных государств, появилась необходимость в реформировании Совета Безопасности ООН. Большинство предложений по совершенствованию работы этого органа предполагает увеличение числа постоянных и непостоянных членов СБ. План под названием «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», базирующийся на Докладе бывшего Генерального секретаря К. Аннана[92]92
  Доклад Генерального секретаря ООН К. Аннана «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» А/59/2005. 2005 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://undocs.Org/ru/A/59/2005 (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть], подразумевает реализацию моделей «А» или «В». Первый вариант предусматривает появление 6 новых постоянных и 3 непостоянных членов, второй – формирование 8 мест в новой категории членов СБ, переизбрание которых будет проходить каждые 4 года, а также добавление одного непостоянного члена. Обе модели реформы Совета Безопасности подразумевают его расширение до 24 членов. Подобные преобразования вряд ли будут способствовать более эффективной кооперации государств, поскольку, согласно гипотезе о числе участников международного сотрудничества, перспективы плодотворного взаимодействия уменьшаются с увеличением числа участвующих сторон. Помимо этого, выработка консенсуса усложняется при наличии большего числа участников, имеющих разные позиции по тематике переговоров. В случае необходимости принятия незамедлительных решений (учреждение миротворческой операции при возникновении кризисной ситуации) излишнее усложнение процесса ведет к пробуксовке всей системы ООН.

В контексте реформы Совета Безопасности Российская Федерация поддерживает его расширение за счет стран Азии, Африки и Латинской Америки, «отстаивающих подходы, интересы и чаяния большей части населения Планеты» [93]93
  Выступление представителя Российской Федерации Д.А. Гильмутдиновой на заседании ГА ООН в рамках межправпереговоров по вопросу о справедливом представительстве в СБ ООН, расширении его членского состава и связанным с этим вопросам [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/ news/080324 (дата обращения: 11.03.2024).


[Закрыть]. При этом, как подчеркивает представитель Российской Федерации Д.А. Гильмутдинова, «в приоритетном плане необходимо исправить историческую несправедливость в отношении Африки, количество мест которой в Совете не соответствуют ни современной роли континента в международных делах, ни общему числу африканских государств»[94]94
  Там же.


[Закрыть]. Актуальность данного предложения обусловлена тем, что большинство вопросов, рассматриваемых в СБ, связано именно с этим континентом. Вместе с тем, по мнению российской стороны, для эффективной и оперативной работы Совет должен сохранить компактность. По словам заместителя Постоянного представителя Д.А. Полянского, «оптимальное число членов Совета – немногим более двадцати… только в такой конфигурации Совет сможет продолжить оперативно реагировать на острые кризисные ситуации, а каждый его член – вносить реальный вклад в общие усилия» [95]95
  Выступление Первого заместителя Постоянного представителя Д.А. Полянского на заседании ГА ООН в рамках межправпереговоров по вопросу о справедливом представительстве в СБ ООН, расширении его членского состава и связанным с этим вопросам [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/ news/2070324 (дата обращения: 11.03.2024).


[Закрыть]. При этом важно сохранить право вето как «“краеугольный камень” всей архитектуры ООН, уникальный механизм, который препятствует продвижению в СБ односторонних подходов и побуждает постоянных членов искать компромиссы для выработки действенных и жизнеспособных решений»[96]96
  Выступление представителя Российской Федерации Д.А. Гильмутдиновой на заседании ГА ООН в рамках межправпереговоров по вопросу о справедливом представительстве в СБ ООН, расширении его членского состава и связанным с этим вопросам [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/ news/080324 (дата обращения: 11.03.2024).


[Закрыть]. Как отмечают российские дипломаты, в случае отсутствия права вето «Совет превратился бы в орган, штампующий решения и ориентирующийся при этом на небесспорную или навязываемую условным большинством политическую линию в международных отношениях»[97]97
  Там же.


[Закрыть].

Среди относительно новых форматов работы Совета Безопасности следует отметить так называемую «формулу Арриа», названную в честь бывшего представителя Венесуэлы при ООН. Такие заседания членов Совета отличаются своим неформальным характером и гибкими процедурами. В случае необходимости существует возможность инкогнито пригласить представителей гражданского общества или политиков для уточнения чувствительной информации. К примеру, Российская Федерация использует этот механизм для освещения обстановки в зоне СВО и фиксации нарушений международного права украинской стороной[98]98
  Захарова: неформальное заседание СБ ООН по «формуле Арриа» по Украине прошло успешно [Электронный ресурс] // Официальный сайт «ТАСС». – URL: https://tass.ru/politika/11619851 (дата обращения: 19.12.2023).


[Закрыть],[99]99
  Совбезу ООН не вывели единую формулу [Электронный ресурс] // Официальный сайт «Коммерсантъ». – URL: https://www.kommersant.ru/doc/5346440 (дата обращения: 19.12.2023).


[Закрыть].

В исключительных случаях угрозы мира, акта агрессии при отсутствии консенсуса в Совете Безопасности Генеральной Ассамблее передается право рассмотреть данный вопрос с целью оперативной выработки предложений по урегулированию кризиса. Данная опция закреплена в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Единство в пользу мира» от 1950 года[100]100
  Резолюция 377 (V) «Единство в пользу мира» Генеральной Ассамблеи от 3 ноября 1950 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www. un.org/ru/ga/about/garules/r5-377.pdf (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть]. Принятие этой резолюции представляло собой попытку ограничить возможности Советского Союза по политико-дипломатическому блокированию военной операции государств – членов ООН против КНДР. Резолюция стала основой для механизма, позволяющего принимать решения на уровне Генеральной Ассамблеи ООН, без вовлечения Совета Безопасности в случае невозможности согласования единой линии его членами[101]101
  Shaw М. International Law / М. Shaw. – Cambridge: Cambridge University Press. 2008.-P. 1273.


[Закрыть]. Это дало существенный импульс формированию концепции операций по принуждению к миру. Созданным правовым дуализмом воспользовались как минимум 12 раз, в том числе при отсутствии юридических оснований для запуска миротворческих операций[102]102
  Security Council Deadlocks and Uniting for Peace: An Abridged History // Security Council Report. 2013 [Electronic Resource]. – URL: http://www.securitycouncilreport. org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Security_Council_ Deadlocks_and_Uniting_for_Peace.pdf (Accessed: 15.12.2023).


[Закрыть].

Среди главных органов Ассамблеи, напрямую рассматривающих проблемы, связанные с миротворческой деятельностью ООН, стоит выделить Четвертый комитет (специальные политические вопросы и вопросы деколонизации). Остальные комитеты – Первый (вопросы разоружения и международной безопасности), Третий (социальные, гуманитарные вопросы и вопросы культуры) и Пятый (административные и бюджетные вопросы) – затрагивают проблемы миротворчества косвенно, в рамках своей узкой специализации[103]103
  Генеральная Ассамблея ООН [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www.un.org/ru/ga/maincommittees/index.shtml (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть]. Так, например, Пятый комитет Генеральной Ассамблеи ООН занимается вопросами, связанными с финансированием миротворческих операций[104]104
  Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 405 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть].

Среди вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи стоит отметить Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (С-34), созданный в 1965 году с целью рассмотрения широкого спектра вопросов миротворчества. Комитет состоит из 157 государств – членов ООН[105]105
  Recommendations of the Special Committee on Peacekeeping Operations (C34) [Electronic resource] //UN website. – URL: https://peacekeeping.un.org/en/recommendations-of-special-committee-peacekeeping-operations-c34 (accessed: 27.02.2024).


[Закрыть]. Специальный комитет проводит ежегодные сессии с целью выработки стратегических рекомендаций по различным аспектам проведения миротворческих операций и предоставляет результаты Четвертому комитету Генеральной Ассамблеи ООН. Ежегодный отчет играет роль своеобразного «ревизорского контроля», что представляется чрезвычайно важным в условиях масштабной и многоаспектной работы.

Среди структурных подразделений ООН, компетенции которых связаны с миротворческой деятельностью, следует выделить старейший постоянно действующий орган – Военно-штабной комитет (ВШК). Задачи и функции Военноштабного комитета изложены в Уставе ООН, в частности в ст. 47[106]106
  Устав ООН [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// www.un.org/ru/about-us/un-charter/chapter-7 (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть]. Работа Военно-штабного комитета на начальном этапе осложнялась наличием непримиримых позиций его членов, что помешало выработать документы об общих принципах организации вооруженных сил ООН. С 1948 года деятельность ВШК сводилась к формальным заседаниям с периодичностью два раза в месяц. На сегодняшний день задачи ВШК выполняет Секретариат ООН. При этом у ВШК сохранились лишь консультативные функции. Причина низкой эффективности работы ВШК, вероятно, заключается в том, что в период холодной войны и гонки вооружений государства – члены ООН не всегда могли найти точки соприкосновения, что негативно сказалось на работе комитета. В рамках ВШК изначально планировалось создать постоянные автономные вооруженные силы ООН, что в нынешних условиях международного взаимодействия воспринимается скорее как утопия, нежели реальный план развития организации.

В начале XXI века российской стороной предпринимались попытки по реанимированию Военно-штабного комитета, получившие поддержку со стороны постоянного члена Совета Безопасности – Китая. В 2001 году на имя председателя Совета Безопасности было направлено письмо представителя Российской Федерации с предложениями относительно активизации деятельности ВШК[107]107
  Hill F. The Military Staff Committee: A Possible Future Role in UN Peace Operations? [Электронный ресурс] // Global Policy Forum. – URL: https://archive.globalpolicy.org/ component/content/article/199-peacekeeping/40932-the-military-staff-committee-a-possible-future-role-in-un-peace-operations-.html (accessed: 27.02.2024).


[Закрыть]. Однако эта попытка не увенчалась успехом, поскольку государства – члены ООН придерживались диаметрально противоположных точек зрения по вопросу реформирования данной структуры. Так, по мнению экспертов Группы высокого уровня, «Статья 47 (Военно-штабной комитет) должна быть исключена, так же, как и все ссылки на этот орган в статьях 26,45 и 46. В нынешних политических условиях невозможно представить, чтобы объединенные начальники штабов пяти постоянных членов играли ту роль, которая предусматривалась для них в 1945 г. В пункте 258 выше мы коснулись необходимости того, чтобы Совет Безопасности пользовался более качественными военными консультациями»[108]108
  Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» А/59/565.2004 год. С. 98 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://undocs.Org/ru/A/59/565 (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть]. Однако упразднение ВШК не получило широкую поддержку стран – членов ООН. Напротив, предложения о его «разморозке» были внесены в Итоговый документ Всемирного саммита ООН в 2005 году [109]109
  Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 16 сентября 2005 года. А/ RES/60/1 (Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года). Параграф 178 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://und0cs.0rg/ru/A/ RES/60/1 (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть].

В целом реформирование ВШК может принести положительные результаты. Прежде всего, это стало бы окончательным признанием неэффективности блокового мышления и отхода от пережитков логики холодной войны. ВШК мог бы стать действенной площадкой по поиску компромисса и разработке рекомендаций по важнейшим вопросам современной коллективной безопасности. Совет Безопасности мог бы использовать данные сведения (помимо информации Секретариата ООН) при принятии резолюций, санкционирующих те или иные миротворческие операции.

Следующим этапом эволюции миротворчества ООН стало создание Комиссии по миростроительству (КМС). Соответствующее решение было принято 20 декабря 2005 года членами Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности. Комиссия стала выполнять функции межправительственного консультативного органа по вопросам миростроительства. На КМС были возложены задачи по выработке рекомендаций относительно развития и восстановления стран, переживших военные конфликты. Создание Комиссии по миростроительству было обусловлено попыткой мирового сообщества предотвратить рецидивы военных конфликтов. Необходимо отметить усилия Российской Федерации, направленные на поддержку Комиссии. Отечественные дипломаты принимали участие в разработке основных положений, регламентирующих состав КМС и взаимодействие с другими органами. По сути, Комиссия по миростроительству является своеобразным мостом между представителями финансовых институтов, неправительственных организаций, донорами, с одной стороны, и Советом Безопасности, Экономическим и Социальным Советом ООН – с другой. Проведенный анализ результатов реформ после «Саммита-2005» позволяет сделать вывод, что в первые годы работы повестка Комиссии по миростроительству была переполнена разноплановыми задачами. Данная тенденция вызывает опасения в связи с существенным расширением сферы ответственности КМС. Принимая во внимание всю сложность задач, стоящих перед Комиссией, следует сконцентрироваться на выполнении приоритетных целей. Необходимо предотвратить повторение ситуации, сложившейся в середине 1990-х годов, когда в сферу ответственности ООН вошло слишком большое количество задач в области миротворчества. Тогда это сказалось на эффективности операций и работы «в полях». Представители Российской Федерации при ООН подчеркивают «большой потенциал полноценной координации усилий КМС и международных финансовых институтов», а также поддерживают «шаги Комиссии по поиску путей их подключения к такому взаимодействию»[110]110
  Выступление представителя Российской Федерации Д.А. Гильмутдиновой на заседании Комиссии по миростроительству [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/news/020224 (дата обращения: 23.02.2024).


[Закрыть]. Стоит отметить, что в декабре 2023 года после длительной работы была принята резолюция Генассамблеи о выделении средств из бюджета ООН в Фонд по миростроительству. В документе отражен важный момент – распределение ресурсов будет подконтрольно государствам-членам, что способствует транспарентности и более эффективной работе на треке миростроительства.

Остановимся на механизме запуска миротворческих операций ООН. Исследователь А.А. Нестерова приводит следующий алгоритм (представлен ниже)[111]111
  Нестерова А.А. Миротворческие операции ООН: основные направления эволюции. Пенза, 2023. С. 18–19.


[Закрыть]:

В состав миротворческих контингентов может входить военный, полицейский и гражданский персонал. Помимо этого, к некоторым ОПМ подключаются и волонтеры ООН. Состав каждой операции зависит от конкретных задач, поставленных мандатом, и варьируется в зависимости от ситуации в зоне конфликта.

В целом среди проблем, препятствующих становлению ООН как органа коллективной безопасности, исследователи Т. Вейсс, Д. Форзиф и Р. Коат отмечают следующие: неспособность некоторых государств присоединиться к общим соглашениям; неравенство государств – членов организации с точки зрения военного потенциала (в плане наличия или отсутствия ядерного оружия); высокие финансовые затраты на поддержание функционирования структуры; необъективное отношение доминирующих государств к странам, подверженным кризисам (приоритет отдается стратегическим партнерам)[112]112
  См.: Weiss Т., Forsythe D., Coate R. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview Press, 2004.448 p.


[Закрыть].

С целью нивелировать вышеупомянутые проблемы Совет Безопасности ООН принял решение не только ограничить число операций, но и провести тщательный анализ полученного опыта. Был разработан целый ряд документов, в которых исследовались причины неудач миссий, а также предлагались рекомендации по дальнейшему развитию миротворческой концепции в рамках ООН.

Миротворческая деятельность является ключевым инструментом ООН в сфере поддержания международной безопасности[113]113
  Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 22 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть] и осуществляется в соответствии с международными нормативно-правовыми актами.

Подписанный 26 июня 1945 года Устав ООН как основополагающий документ современной системы международного права служит фундаментальной основой миротворчества. Уже на протяжении 79 лет в него не вносились изменения, в том числе в трактовки ряда терминов в сфере миротворческой деятельности, включая операции по принуждению к миру.

Методы урегулирования споров изложены в главе VI (при помощи мирных средств), главе VII (применение вооруженных контингентов ООН) и главе VIII (сотрудничество с региональными организациями в деле поддержания мира)[114]114
  Устав ООН [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www. un.org/ru/about-us/un-charter (дата обращения: 27.02.2024).


[Закрыть]. В связи с усложнением задач, стоящих перед миротворческими силами ООН, все чаще наблюдается тенденция к смешиванию различных путей урегулирования конфликтов с применением мер, описанных в главах VI и VII. Проведение операций по поддержанию мира напрямую не закреплено в Уставе ООН, что порождает их довольно свободную трактовку и классификацию «согласно главе VI с половиной»[115]115
  Снегина С.Н. Эволюция деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и безопасности: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.10 – Международное право. Европейское право. Казань, 2006. С. 27.


[Закрыть].

Концептуальные аспекты реформирования миротворческой деятельности ООН были отражены в докладе бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» (1992 год)[116]116
  Заемский В.Ф. Реформы ООН и миротворчество. М.: Международные отношения, 2009. С.35.


[Закрыть]. Выработан ряд рекомендаций для успешного проведения ОПМ: четкий мандат; взаимодействие всех сторон в выполнении данного мандата; поддержка со стороны Совета Безопасности ООН; готовность стран – членов ООН выделять военный, полицейский и гражданский контингенты для операций; эффективная координация на местах (под контролем Секретариата ООН); стабильное финансирование[117]117
  Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. Нью-Йорк, 1992 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/ n9228917.pdf?token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).


[Закрыть].

Рекомендации бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали стали толчком к значительному наращиванию миротворческого потенциала ООН, что привело к структурным изменениям в данной организации. Сменивший его К. Аннан ввел в оборот такие термины, как «превентивное развертывание», «превентивная гуманитарная помощь» и «превентивное миростроительство». Наращивался лексикон миротворческой деятельности ООН, что свидетельствует о расширении сфер интересов и возможностей самой организации.