Текст книги "Государственный финансовый контроль"

1.2. Экономико-правовые основы государственного финансового контроля в Российской Федерации

1. Конституционные основы бюджетно-финансового контроля. Бюджетный кодекс (БК РФ) об основах государственного и муниципального финансового контроля. Проблеме экономико-правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля всегда уделяется пристальное внимание. Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются не только государственным устройством и конкретными условиями хозяйственной жизни, но и закрепляются в основных правоустанавливающих документах, одним из которых является Конституция Российской Федерации (далее Конституция).

Например, ст. 71 Конституции предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности. Закрепляет вопросы формирования системы центральной власти и порядок их организации и деятельности, в том числе и в области финансов.

Статьей 77 предусмотрено, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Тем самым дополняя систему централизованных органов нижестоящими органами власти и закрепляя их самостоятельность в организации и деятельности Конституцией.

Конституционно-правовые основы бюджетно-финансового контроля берут свое начало от этих более общих категорий бюджетного и финансового права, по отношению к которым Конституция РФ является основным правовым источником. В Конституции, в свою очередь, была заложена правовая база для принятия Бюджетного кодекса РФ. В рамках этого документа государственный финансовый контроль стал предметом регулирования бюджетного процесса законодательным способом путем закрепления основополагающих процедур.

Серьезное внимание вопросам государственного и муниципального финансового контроля уделено в Бюджетном кодексе РФ (далее БК РФ). В нем предпринята попытка выстроить организованную систему финансового контроля.

БК РФ относит к компетенции федеральных властей (ст. 7):

_● определение общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

_● определение основ составления и рассмотрения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов;

_● составление и рассмотрение отчетов об исполнении бюджетов, организации внешней проверки в рамках контроля за исполнением бюджетов.

Из этой формулировки вытекает, что определение общих принципов организации контроля за использованием государственных и муниципальных бюджетных средств (ст.7) является компетенцией федеральных органов власти, а в компетенции субъектов Российской Федерации – установление порядка осуществления контроля над исполнением бюджетов региональных уровней и непосредственно контроль за их исполнением (ст. 8). Осуществление контроля за составлением, рассмотрением, исполнением муниципальных бюджетов является компетенцией органов местного самоуправления (ст. 9).

Таким образом, БК устанавливает разграничение компетенций органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений (БК РФ, глава 2).

Так, например, в области регулирования бюджетных правоотношений, включая финансовый контроль, к ведению Федерации относится:

_● определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;

_● составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

_● установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

К ведению субъектов РФ относятся:

_● составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

_● осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

_● в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

К ведению органов местного самоуправления относится:

_● составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и исполнение отчета об исполнении местного бюджета;

_● в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

БК РФ устанавливает также механизм реализации бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, в том числе в области финансового контроля. Согласно БК РФ, например, бюджетными полномочиями наделены законодательные (представительные) органы, исполнительные органы государственной власти, Центральный банк РФ, органы государственного и муниципального финансового контроля и т. д.

Каждый орган государственной власти имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. БК РФ уточняет институциональную основу построения системы и указывает, что органами государственного или муниципального финансового контроля являются Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

При этом субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики наделены правом создавать финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ, а органы местного самоуправления – создавать эти органы или должности в соответствии с правовыми актами органов местного самоуправления и законодательством РФ.

Таким образом, конституционные принципы организации финансового и бюджетного контроля, функционирования органов государственного финансового контроля получают развитие и конкретизируются в соответствующих федеральных законодательных актах.

2. Федеральные нормативные акты, нормативные акты субъектов Федерации по вопросам организации государственного финансового контроля. Нормативно-законодательная база формирования государственного финансового контроля – одно из важнейших условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, а также взаимосвязи его элементов. Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации действуют отдельные, не взаимосвязанные друг с другом нормативно-правовые акты, в той или иной мере затрагивающие вопросы государственного финансового контроля. Так, например, вопросы государственного финансового контроля в той или иной мере освещены в соответствующих пунктах Налогового, Бюджетного, Таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, а также в ряде других нормативно-правовых актов.

На федеральном уровне приняты следующие законодательно-нормативные акты, регулирующие те или иные стороны финансового контроля:

1. Федеральные законы: «О Правительстве РФ» от 31.12. 1997 г. № 3-ФЗ; «О Счетной палате РФ» от 11. 01. 1995 г. № 4-ФЗ; «О Центральном банке РФ» от 10. 07. 2002 г.; Бюджетный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ, «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных организаций» от 07. 02. 2011г. № 6-ФЗ.

2. Указы Президента РФ: «О главном контрольном управлении Президента РФ» от 16. 03. 1996 г. №383; «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25.07. 1995 г. №1095; ежегодные бюджетные послания Президента страны; «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» от 12. 05. 1997 г. № 447;

3. Постановления Правительства РФ: «О федеральном казначействе РФ» от 27. 08. 1993 г. №864; «О мерах по укреплению финансовой дисциплины» от 12. 05. 1998 г. № 276; «О территориальных контрольно-ревизионных органах МФ РФ» от 06. 08. 1998 г. № 888; «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» от 15. 06. 2004 г.; «Об утверждении Положения о МФ РФ» от 30. 06. 2004 г.

Перечень и содержание нормативно-правовых актов, принятых на федеральном уровне в разные годы, свидетельствуют, что как законодательные органы, так и органы исполнительной власти Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы власти на местах принимали меры по созданию достаточно стройной и разветвленной системы органов государственного финансового контроля. В то же время следует отметить, что законодательно-нормативные акты в большей степени пока разобщены, отсутствует системность в регулировании вопросов государственного финансового контроля. Значительное количество норм, имеющих отношение к государственному финансовому контролю, содержится в самых различных законодательных и нормативных актах.

Так, например, сотрудники органов государственного финансового контроля охраняются в соответствии с законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». Вопросы ответственности за финансовые правонарушения регулируются, кроме Бюджетного кодекса РФ, также нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Российской Федерации и некоторыми положениями Гражданского кодекса Российской Федерации. Значительный поток законодательных документов по финансовому контролю составляют нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления. На этих уровнях также создаются контрольно-счетные и контрольно-ревизионные органы, проводятся мероприятия по контролю законности и рациональности использования средств региональных и местных бюджетов, принимаются различные меры воздействия на нарушителей финансовой дисциплины.

В результате как на уровне Федерации, так и во многих субъектах Российской Федерации образованы и действуют отдельные органы системы государственного финансового контроля, но их деятельность не согласована и не объединена общими принципами, что приводит к дублированию, затрудняет и порой препятствует координации деятельности контрольных органов, снижает эффективность финансового контроля в целом вместо того, чтобы дополнять друг друга и оптимизировать процессы контроля. В современных условиях несовершенство нормативно-правовых актов, регулирующих лишь отдельные стороны государственного финансового контроля, порождает правовой нигилизм контролируемых и, как следствие, многочисленные нарушения с их стороны. Следовательно, российское финансовое законодательство сегодня остро нуждается в упорядочении и кодификации объемного массива правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, а также оставляющих значительные пробелы в регулировании важных проблем государственного финансового контроля. Необходима разработка и принятие на федеральном уровне закона о государственном финансовом контроле. В этом законе должны быть учтены базовые положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, международный опыт формирования и развития контроля за финансовыми потоками.

Закон о государственном финансовом контроле должен установить главное – систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия. Должно быть четко законодательно определено, какие органы финансового контроля и кем создаются на федеральном уровне и в регионах, какова их компетенция, формы взаимодействия между собой по вертикали и горизонтали. Объем полномочий контрольных органов всегда остается ключевым вопросом их деятельности. Различные звенья государственного финансового контроля в соответствии с законодательством наделены набором полномочий и функций по осуществлению государственного финансового контроля, но эффективность их реализации пока оставляет желать лучшего.

3. Составы бюджетных правонарушений и мера ответственности за их совершение в законодательстве Российской Федерации. В Российской Федерации контрольными полномочиями наделены органы законодательной и исполнительной власти. Полномочия государственного органа или должностного лица имеют двойственную экономико-правовую природу, они являются одновременно правом и в этом смысле требуют строгого подчинения и иерархии, а также соблюдения законности и в то же время обязанностью того органа или лица, на которого данное полномочие возложено, а следовательно, ответственности и продуманности при принятии решений и их реализации. В связи с этим Бюджетным кодексом РФ предусмотрена ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Статья 281 БК РФ дает определение понятия нарушение бюджетного законодательства РФ. Неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

К бюджетным правонарушениям в соответствии с действующим законодательством относятся:

_● неисполнение закона (решения) о бюджете;

_● нецелевое использование бюджетных средств;

_● неперечисление, неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

_● несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

_● несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

_● несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомления о бюджетных ассигнованиях;

_● несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомления о лимитах бюджетных обязательств;

_● несоответствия бюджетной росписи доходов и расходов закону (решению) о бюджете;

_● несоответствия уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

_● несоблюдение обязанности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

_● несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

_● несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджета;

_● отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ;

_● финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

_● финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

_● несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ;

_● открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ.

Статьей 282 Кодекса устанавливается мера ответственности, которую можно применить к нарушителям бюджетного законодательства. Предусматриваются следующие виды ответственности:

_●предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

_● блокировка расходов;

_● изъятие бюджетных средств;

_● приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

_● наложение штрафа;

_● начисление пени;

_● иные меры в соответствии с законодательством РФ.

За каждый из видов нарушения бюджетного законодательства БК РФ предусматриваются определенные наказания.

Контрольные вопросы и задания

1. Приведите основные положения Конституции Российской Федерации 1993 г., регулирующие осуществление государственного финансового контроля.

2. Найдите положения об основах государственного и муниципального финансового контроля в Бюджетном кодексе РФ.

3. Охарактеризуйте федеральные законодательные акты, регулирующие деятельность органов государственного финансового контроля.

4. Определите цели и задачи государственного финансового контроля, представленные в законодательстве Российской Федерации.

5. Сформулируйте понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

6. Назовите составы бюджетных правонарушений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

7. Перечислите виды бюджетных правонарушений, за которые ответственность наступает в соответствии с Уголовным кодексом и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

8. Объясните, какие санкции влечет за собой нецелевое использование бюджетных средств.

9. Назовите, какие органы государственного финансового контроля имеют право налагать административные взыскания.

Задания к самостоятельной работе

1. Составьте схему, отражающую права, полномочия и функции органов высшего государственного финансового контроля в странах Европы.

2. Составьте таблицу, укажите виды нарушений бюджетного законодательства; субъекты, допустившие правонарушения, меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства и орган государственной власти, имеющий право в соответствии с законодательством принимать меры по устранению указанных правонарушений и наказывать виновные субъекты правонарушений.

Тесты

1. Меры ответственности, принимаемые при установлении фактов нарушения бюджетного законодательства:

а) блокировка расходов;

б) изъятие бюджетных средств;

в) наложение штрафа;

г) прекращение деятельности учреждения.

2. Форма финансового отношения и часть финансового механизма, с помощью которой происходит воздействие на экономические интересы субъектов – это _________________.

3. Совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов субъектов власти и хозяйства – это ___________________.

4. Время осуществления предварительного финансового контроля …

а) в период исполнения бюджета;

б) в период рассмотрения итогов исполнения бюджета;

в) в период рассмотрения проекта бюджета;

г) в ходе проводимых контрольных мероприятий.

5. Время осуществления последующего финансового контроля:

а) в период исполнения бюджета;

б) в период рассмотрения итогов исполнения бюджета;

в) в период рассмотрения проекта бюджета;

г) в ходе проводимых контрольных мероприятий.

Список литературы

Первоисточники (официальные документы)

1. «О Правительстве РФ» № 3-ФЗ от 31.12.1997 г. – М.: Инфра-М., 2004. – 24 с.

2. «О Счетной палате РФ» № 4-ФЗ от 11.01.1995 г. [Электронный ресурс] http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=108594

3. «О Центральном банке» РФ от 10.07. 2002 г. _[Электронный ресурс] http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=120625

4. Бюджетный кодекс (БК РФ) Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.1998 г. – М.: Рид Групп, 2011. – 336 с.

5. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1, 2. – М.: Эксмо, 2009. – 784 с.

6. «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» № 6-ФЗ от 07.02.2011 г. [Электронный ресурс] http://ntc.duma. gov.ru/bpa/vkart.phtml?bpaid=1&code=166658

Основной

7. Бурцев, В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации / В. В. Бурцев. – М.: Дашков и К^о, 2002. – 496 с.

8. Грачева, Е. Ю. Государственный финансовый контроль: курс лекций / Е. Ю. Грачева, Л. Я. Хорина. – М.: Проспект, 2005. – 272 с.

9. Степашин, С. В. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов / С. В. Степашин и др. – СПб.: Питер, 2004. – 557 с.

Дополнительный

10. Гришин, Е. Ю. Финансовый контроль / Е. Ю. Гришин. – М.: Камерон, 2002. – 235 с.

11. Селезнев, А. З. Контроль финансовых потоков: учеб. пособие / А. З. Селезнев. – М.: ИНФРА-М., 2010. – 304 с.