Текст книги "Теория государства и права в вопросах и ответах"

защиту прав мигрантов и их адаптация к условиям проживания на новом месте жительства;

сотрудничество с международными организациями по вопросам миграции, заимствование положительного опыта управления миграционными процессами.

Внешние функции государства составляют: обеспечение интеграции в мировую экономику; оборона страны; поддержание мирового порядка; сотрудничество с другими государствами в различных сферах, в том числе в решении глобальных проблем современности.

Функция интеграции в мировую экономику стала возможной с изменением внешней политики ряда постсоциалистических государств и ослаблением напряженности в мировом сообществе в целом. Данная функция основывается на признании взаимозависимости государств в современном мире, в том числе в сфере производственных, научно-технических, торговых, кредитных, транспортных и других отношений.

Экономическая интеграция играет огромную роль в сохранении мирового порядка и в установлении стабильности отношений между государствами. Она базируется на ряде принципов, в числе которых: а) признание суверенитета государства над его природными ресурсами; б) свобода выбора форм интеграционных связей; в) равенство и взаимовыгодное сотрудничество с исключением дискриминационных мер в отношениях между государствами.

Функция обороны основывается в большинстве демократических государств на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности страны, отвечающего требованиям национальной безопасности. Отсюда вытекает, что вооруженные силы нужны государству для реализации двух задач: 1) защиты независимости и территориальной целостности государства; 2) выполнения международных обязательств.

Вместе с тем защитить себя в одиночку в современных условиях практически невозможно. Поэтому мировое сообщество создало в рамках ООН систему коллективной безопасности государств, т. е. совокупность совместных мероприятий, направленных на исключение возможности возникновения войн.

Функция поддержания мирового порядка охватывает следующие сферы: 1) деятельность по разоружению, ликвидации оружия массового уничтожения; 2) обеспечение сотрудничества государств в таких областях, как борьба с организованной преступностью, в том числе с контрабандой оружия, наркобизнесом, нелегальной миграцией, международным терроризмом; 3) регулирование межнациональных и межрелигиозных конфликтов, поскольку они сопровождаются нарушением прав человека, особенно меньшинств, и требуют международного вмешательства; 4) соблюдение принципа территориальной целостности государств и признание нерушимости существующих границ, повышение международной ответственности за соблюдение мирового порядка.

Функция сотрудничества с другими государствами в различных сферах, в том числе в решении глобальных проблем, появилась в постконфронтационный период отношений между государствами. Ее фундамент составляет поиск взаимоприемлемых решений проблем, затрагивающих интересы каждого народа и человечества в целом и требующих международного реагирования. К глобальным проблемам относятся голод и нищета в развивающихся странах, разгул насилия и преступности, проблема ресурсов, в том числе всеобщая заинтересованность мирового сообщества в предотвращении крупных экологических катастроф, которые нередко перерастают территориальные пределы одного государства. Такое сотрудничество государств позволяет предупреждать промышленные аварии и снижать губительные последствия катастроф, обеспечивать готовность к чрезвычайным ситуациям и возможность раннего оповещения о них.

Мировое сообщество заинтересовано также во всеобщей охране природных ресурсов и окружающей среды от угрозы так называемого парникового эффекта и от крупномасштабного вреда, причиняемого токсичными выбросами промышленного производства, загрязнением радиоактивными отходами и т. д. Большие проблемы связаны с освоением космоса, в том числе с удалением из него космического мусора.

Расширение человеческого вмешательства в природную систему нередко приводит к исчезновению некоторых видов животных и растений. Всеобщая озабоченность о сохранении сырьевых и энергетических ресурсов привела к международно-правовой договоренности о согласовании национальной политики государств в области энергетики, ископаемого топлива, невозобновляемых природных ресурсов.

Функция сотрудничества государств носит всеохватывающий характер и предполагает создание условий для стабильного развития международного сообщества в условиях защищенности от внутренних и внешних угроз. Особую значимость представляет проблема укрепления стабильности в СНГ – зоне жизненно важных, стратегических интересов России.

Однако на международной арене наблюдается не только сотрудничество, но и соперничество государств, которое определяется уровнем их конкурентоспособности. Поэтому помимо сотрудничества государств нельзя отрицать их взаимоисключающих интересов и следует учитывать противоречивую сложность современного мира.

Государство выполняет свои функции в особых формах и специфическими методами. Формы показывают, какое внешнее выражение приобретает деятельность государства. Методы представляют собой способы и средства, используемые при функционировании государства.

Основные формы осуществления функций государства принято классифицировать на правовые и организационные. К правовым формам относят законодательную (правотворческую), а к организационным – управленческую (исполнительную), судебную (правоохранительную) и контрольно-надзорную. Правовые формы связаны с изданием юридических актов, организационные формы реализуются в пределах уже изданных актов и представляют собой фактические действия, способствующие осуществлению принятых юридических актов.

К организационным формам можно отнести также создание конкретных государственных органов, их структурных подразделений, материальное обеспечение их работы, подбор кадров специалистов и руководителей, технического обслуживающего персонала, делопроизводство, статистику и др.

Что касается методов реализации функций государства, то в современных условиях используются следующие из них:

1) метод нормативного правового регулирования;

2) методы убеждения и принуждения. Последний используется при нарушении общеобязательных государственных предписаний;

3) метод рекомендаций, т. е. ориентация на конкретный вариант действий, желательных с точки зрения государства, и метод поощрений, побуждающий следовать этому варианту;

4) метод договорного регулирования, приобретающий универсальное значение, поскольку распространяется на сферу не только частных, но и публичных интересов;

5) методы надзора и контроля, в том числе прокурорский надзор за исполнением действующих нормативных правовых актов;

6) метод информационного влияния на общество посредством оповещения населения о принятых государственных решениях, проведения идеологической работы и целенаправленного регулирования информационных потоков и т. д. Информационное влияние относится к косвенным методам воздействия на сознание и поступки людей и реализуется за счет формирования информационного поля вокруг отдельных политических процессов, мероприятий, событий, институтов, государственных деятелей.

Тема 7. Механизм государства

В юридической науке эта проблема относится к малоразработанным. Поэтому среди ученых единства мнений по поводу понятия «механизм государства» нет. Некоторые ученые трактуют механизм государства в двух аспектах: в узком смысле – как органы государства и в широком – как совокупность государственных органов, учреждений и организаций. При этом органы государства образуют государственный аппарат, а государственные учреждения и организации непосредственно реализуют экономическую, социальную, культурную и иные функции, претворяют в жизнь государственно-властные предписания и создают материальные и духовные блага.

Помимо названных компонентов в механизм государства включаются: публичные службы и корпорации; процедуры принятия государственных решений; ресурсное обеспечение.

К публичным относятся три группы служб:

1) занимающиеся охраной правопорядка, обеспечением законности и безопасности, обороной страны: армия, милиция, пограничные, железнодорожные и внутренние войска;

2) призванные оказывать общественные услуги в области телефонной, телеграфной, почтовой, электронной связи, транспортные и энергетические службы, обеспечивающие жизнедеятельность общества;

3) государственные корпорации, сочетающие функции самостоятельных хозяйствующих субъектов и государственного управления (Газпром, ЕЭС России и др.).

Среди процедур принятия государственных решений выделяют:

а) выборы и референдумы;

б) самостоятельное принятие решений государственным органом на основе собственного регламента или иных ведомственных актов;

в) совместные или согласованные решения нескольких органов государства;

г) принятие решений в соответствии с принципами и нормами международного права, актами межгосударственных объединений.

Ресурсное обеспечение государственных органов и организаций состоит из: а) управления государственной собственностью; б) регулирования бюджетно-налоговых отношений; в) использования природных ресурсов; г) материально-технического обеспечения (зданий, транспортных средств и др.); д) режима использования людских ресурсов на основе законодательства о труде и занятости.

Механизму государства присущи следующие особенности:

1) целостная иерархическая система государственных органов, которая обеспечивается едиными задачами и целями, а также принципами организации и деятельности;

2) первичными структурными звеньями механизма являются государственные органы;

3) механизм служит средством осуществления государственной власти и функций государства;

4) для обеспечения государственно-властных предписаний механизм имеет специфические орудия принуждения – суды, тюрьмы, вооруженные силы, полицию и др.;

5) структура механизма изменчива и во многом зависит от задач управления, которые встают перед государством на том или ином этапе его развития.

Орган государства как главный элемент механизма обладает следующими признаками, которые отличают его от негосударственных органов:

а) представляет собой автономную часть государства, которая учреждается в установленном законом порядке (посредством выборов, назначения и др.);

б) наделен властными полномочиями определенного объема и содержания;

в) имеет право издавать обязательные к исполнению акты (нормативные правовые, правоприменительные, акты официального толкования);

г) вправе применять принуждение в случаях и в пределах, установленных в законодательстве;

д) действует от имени государства;

е) наделен правами юридического лица, т. е. обладает определенным имуществом, может отвечать этим имуществом по своим обязательствам; вправе от своего имени вступать в имущественные отношения; быть истцом и ответчиком в суде;

ж) состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе.

Источником финансирования деятельности государственных органов служит государственный или местный бюджет.

Существуют различные критерии для классификации органов государства. Универсальной считается классификация по принципу разделения властей, т. е. деление органов государства на законодательные, исполнительные и судебные (правоохранительные).

По способу создания органы государства подразделяются на первичные и производные. Первичные органы создаются по установленной процедуре и получают свои полномочия от избирателей (выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследования при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными органами и наделяются необходимыми полномочиями (исполнительные органы, органы прокуратуры и др.).

По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Но не все местные органы являются государственными, например органы местного самоуправления не входят в государственную систему.

По широте компетенции выделяют органы общей и специальной компетенции. Первые полномочны решать широкий круг вопросов (правительство), органы специальной компетенции специализируются на выполнении какой-либо одной функции или одного вида деятельности (министерства финансов, обороны, образования, юстиции и т. д.).

По способу решения вопросов органы государства могут быть коллегиальными (парламент, правительство) и единоначальными (президент, уполномоченный по правам человека).

Можно также выделить органы, которые действуют в обычных и чрезвычайных условиях. Последние чаще всего действуют временно. В федеративных государствах различают общефедеральные органы и органы субъектов федерации.

Принципы представляют собой основополагающие требования, предъявляемые к построению и деятельности органов государства. Они не остаются неизменными в различных государствах и на различных этапах их развития. В настоящее время к общим принципам организации и работы государственного аппарата относятся:

1) легальный (т. е. на основе закона и в соответствии с законом) порядок образования и действия;

2) законность и конституционность;

3) оптимальность построения и структуры государственного аппарата;

4) эффективность деятельности;

5) профессионализм работы государственных служащих, соблюдение ими этических стандартов;

6) приоритет прав человека, т. е. признание и соблюдение этих прав является смыслом и содержанием деятельности государственного аппарата и одновременно служит критерием оценки работы государственных органов;

7) разграничение компетенции и сфер ведения между различными органами;

8) равный доступ граждан к государственной службе;

9) открытость государственной службы, т. е. доступность общественному контролю;

10) принцип разделения властей.

Все названные принципы должны соблюдаться в комплексе, так как одинаково значимы в функционировании государственного аппарата и связаны друг с другом.

Разделение властей исторически известно давно, его использовали еще древние греки, чтобы обезопасить государственный строй от изменений. Однако наибольшая заслуга в теоретической разработке принципа разделения властей принадлежит Дж. Локку (1632–1704) и Ш. Монтескье (1689–1755).

По теории Дж. Локка, власть может быть эффективной, если она разделена между ее носителями. Такое разделение необходимо для предотвращения злоупотребления властью. Локк различал три ветви власти: законодательную, исполнительную и федеративную. Под последней он понимал сферу внешней политики, судебную же он не называл в качестве самостоятельной ветви, а включал ее в состав исполнительной. При этом законодательная власть объявлялась верховной.

В учении Ш. Монтескье теория разделения властей получила законченный и аргументированный вид. Ученый полагал, что каждая из ветвей власти обладает в отношении другой средствами контроля, причем этот контроль взаимный. Назначение каждой ветви власти состоит в следующем: законодательная власть создает законы, исполнительная реализует законы, принятые законодательной властью, судебная власть «карает преступления и разрешает столкновения частных лиц». Законодательная власть играет доминирующую роль, в то время как две другие лишь реализуют законы, и их деятельность имеет подзаконный характер. Ш. Монтескье определил также некоторые гарантии, предохраняющие от узурпации власти и ее концентрации в одних руках. Разделение и взаимное сдерживание властей служит, по мнению Монтескье, главным условием политической свободы в обществе.

Считается, что наиболее последовательное воплощение принцип разделения властей нашел в Конституции США 1787 г. При этом Конституция исходит из трех основных посылок:

1) сувереном является народ;

2) ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа;

3) власть едина, разделяются лишь властные полномочия; единство власти обусловлено единством суверенитета.

Система сдержек и противовесов основывается на следующих началах:

а) все ветви власти имеют различные источники формирования: законодательная власть формируется народом путем выборов, исполнительная, например президент, избирается народом косвенным путем – посредством выборщиков, судебная, в частности Верховный суд, формируется совместно президентом и верхней палатой парламента – сенатом;

б) все органы власти имеют разные сроки полномочий (президент избирается на четыре года, члены палаты представителей (конгрессмены) – на два года, сенаторы – на шесть лет, судьи Верховного суда занимают свои посты пожизненно);

в) каждая ветвь власти обладает такими сдержками и противовесами, которые позволяют ей нейтрализовать узурпацию власти другими ветвями (например, право вето президента, импичмент в отношении президента и т. д.).

Учение о разделении властей многие годы совершенствовалось, уточнялось, адаптировалось к новым условиям.

В России принцип разделения властей получил конституционное закрепление (ст. 10 Конституции РФ).

Законодательная власть осуществляется в любом государстве представительным органом, избираемым населением страны, который решает все вопросы в коллегиальном порядке.

В разных странах законодательный представительный орган имеет разные названия: Федеральное Собрание, Законодательное, Народное или Национальное Собрание, Конгресс, Сейм и т. д. Но все эти органы принято обозначать одним термином «парламент». Структура, состав, компетенция парламента регулируются чаще всего конституцией конкретного государства и другими актами конституционного законодательства.

В большинстве стран парламент состоит из двух палат: верхней и нижней. Нижняя палата формируется, как правило, путем прямых выборов, и депутаты избираются на определенный срок. В Российской Федерации – сроком на 5 лет, в США палата представителей формируется сроком на 2 года. Существует принцип несовместимости избрания депутатом законодательного органа и работы на государственной службе. Это обеспечивает независимость депутатской деятельности и профессионализм в законотворчестве.

Верхняя палата в разных странах формируется различным путем: в Великобритании места в Палате лордов занимают в связи с присвоением дворянского звания не ниже барона или высоким постом в государственной (англиканской) церкви. В других странах верхняя палата создается путем назначения (Италия, Индия, Канада, Таиланд), в ряде стран она избирается (США, Бразилия).

Существуют страны, где создается однопалатный парламент, – в Сенегале, Алжире, Анголе, Египте и др.

В федеративных государствах верхняя палата представляет интересы субъектов федерации.

Функции, выполняемые парламентом, разнообразны, но главная из них законодательная, принятие законов по определенной законодательной процедуре. Эта функция является самой важной и объемной, так как закон в демократически устроенном государстве обладает верховенством и определяет деятельность других ветвей власти – исполнительной и судебной.

Парламент также осуществляет представительные функции, которые вытекают из его природы как выборного органа народа, призванного выражать общественные интересы.

Парламенту принадлежит учредительная функция, которая позволяет ему непосредственно создавать высшие органы государства. Например, в России Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, Генеральный прокурор назначается Советом Федерации, последний также назначает на должности судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, обе палаты формируют на паритетных началах Счетную палату РФ.

Парламент обладает исключительными бюджетными правами, только ему принадлежит право принятия закона о государственном бюджете. Парламент осуществляет ратификацию международных договоров.

Важнейшую часть парламентской деятельности составляет контрольная функция, которая выражается в контроле за работой правительства в форме запросов, объявления вотума недоверия, контроля за делегированным законодательством и др.

В некоторых странах парламенту принадлежат судебные полномочия. Например, в Великобритании Судебный комитет палаты лордов выступает высшей судебной инстанцией по гражданским делам. Кроме того, парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями, например, решает вопрос об импичменте президенту страны.

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции, объединяющие депутатов, принадлежащих к одной партии, избирательному объединению или блоку партий. Ответственная роль в парламенте и его палатах возложена на постоянные комиссии и комитеты, создаваемые из членов палаты.

Законодательная власть может осуществляться и внепарламентским способом, например путем принятия законов монархом (в Катаре, Омане, Саудовской Аравии) или путем референдума.