Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

Лекция 6. Понятие и признаки государственной и муниципальной должности

1. Понятие государственной и муниципальной должности

С понятием государственной службы тесно связано понятие государственной должности.

В словаре С.И. Ожегова должность понимается как служебная обязанность, служебное место.

В ином смысле должность определяется как учрежденная в установленном порядке структурная единица того или иного органа, учреждения, предприятия, организации или их структурных подразделений, определяющая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.

Понятие особого вида должности – государственной – закрепляется в ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Исходя из такого определения можно выделить несколько признаков государственной должности, отличающих ее от любой другой:

1) государственной должности не может быть в иной государственной организации, помимо государственного органа (например, на предприятии, в учреждении) и в негосударственной структуре (например, в ООО);

2) такие государственные органы должны быть образованы в соответствии с Конституцией РФ;

1) полномочия по должности тесно связаны с кругом задач самого государственного органа, т. е. для данной должности установлен определенный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа;

2) за выполнение обязанностей по данной должности лицо получает денежное содержание, выплата которого осуществляется из средств соответствующих бюджетов;

3) лицо, занимающее государственную должность, несет ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей.

Третий признак государственной должности (связь полномочий по должности с компетенцией государственного органа) требует некоторых пояснений.

Итак, государственный орган – это коллективный субъект управления, и хотя деятельность по выполнению им своих функций и ведется непосредственно от лица самого органа, но осуществляется она служащими, состоящими в его штате. Наименование, место, роль, порядок подчиненности должностей закрепляются в штатном расписании; непосредственные задачи, функции, совокупность прав и обязанностей, ответственность, характерные для той или иной должности, регулируются должностными инструкциями. На основании этих документов формируется строго иерархичная и по возможности понятная система должностей того или иного государственного (либо муниципального) органа.

Однако следует отметить, что не каждое должностное лицо осуществляет задачи государственного или муниципального органа: лица, занимающие некоторые должности, выполняют сугубо организационные функции. Например, работники отдела кадров или бухгалтерии Комитета РФ по рыболовству непосредственно не осуществляют государственного регулирования и межотраслевой координации в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, хотя их деятельность и помогает Комитету в реализации возложенных на него задач.

Или, например, член Совета Федерации вправе иметь до 5 помощников, работающих на основе трудового договора. Если такой помощник работает на постоянной основе, он является государственным служащим категории «Б» и на него распространяется действие ФЗ «Об основах государственной службы». Если он работает на принципах совместительства, то государственным служащим он не является и его правовое положение тогда во многом определяется Трудовым кодексом, а вышеуказанный Закон на него не распространяется.

Понятие муниципальной должности дано в ст. 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Муниципальная должность – это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Как и понятие муниципальной службы, более конкретное понятие муниципальной должности может быть дано в законодательстве субъектов РФ. Например, в Законе «О муниципальной службе в районах г. Москвы» муниципальная должность определяется как должность, предусмотренная Уставом г. Москвы и Законом г. Москвы «О районной Управе в г. Москве», с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий Управы по решению вопросов местного значения, ответственностью за исполнение этих обязанностей и денежным содержанием, выплачиваемым за счет средств бюджета г. Москвы, а в случае принятия в установленном порядке бюджета района – из бюджета соответствующего района г. Москвы.

Для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности глав управ, в порядке, установленном законодательством г. Москвы, учреждаются муниципальные должности муниципальной службы в районах г. Москвы (далее – муниципальные должности муниципальной службы) – помощник, советник главы Управы. Муниципальная служба на этих должностях ограничивается сроком, на который избирается глава Управы.

Для исполнения и обеспечения полномочий Управы согласно Реестру муниципальных должностей муниципальной службы ее главой учреждаются муниципальные должности муниципальной службы. На основании Реестра муниципальных должностей муниципальной службы формируются также штатные расписания администраций районов в соответствии с примерной структурой администрации района, утверждаемой мэром Москвы.

Муниципальная служба на муниципальных должностях первого заместителя главы Управы, заместителя главы Управы, управляющего делами Управы ограничивается сроком, на который избирается глава Управы.

В целях технического обеспечения деятельности управ, а также в случаях иной необходимости в штатные расписания администраций районов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям муниципальной службы.

Соответственно, признаками муниципальной должности являются:

1) должность должна быть предусмотрена Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ либо органами местного самоуправления;

2) для данной должности характерен определенный круг обязанностей;

3) полномочия по муниципальной должности направлены на решение вопросов местного значения;

4) за ненадлежащее осуществление этих полномочий муниципальный служащий несет ответственность.

2. Классификация государственных и муниципальных должностей

Как и государственная (муниципальная) служба, государственная (муниципальная) должность может подразделяться на различные виды, при этом используются разнообразные критерии деления. Федеральный закон «Об основах государственной службы в РФ», например, выделяет несколько видов государственных должностей.

Должности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», – государственные должности категории «Б».

Должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, – государственные должности категории «В».

Должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, ранее входившие в понятие государственной должности, ныне с момента принятия ФЗ «О системе государственной службы РФ» (27 мая 2003 г.) к государственным должностям не относятся. К таким должностям отнесены Президент РФ, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др. Такая государственная должность признается государственной должностью категории «А». Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории «А», определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

Перечни государственных должностей категорий «Б» и «В» устанавливаются в Реестре государственных должностей в РФ. Данный Реестр был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих». Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами. Данный перечень состоит из 2 частей, первая из которых определяет государственные должности федеральных государственных служащих категории «Б», вторая – категории «В».

Так как целью принятия Реестра государственных должностей в РФ является унификация наименования должностей для их единообразного понимания, то если ранее в различных государственных органах служащие, выполняющие одинаковые должностные обязанности, могли называться по-разному (специалистом, экспертом, консультантом и т. д.), то теперь наименование должностей приведено в строгую систему.

Например, в аппарате центральной избирательной комиссии РФ реестром предусмотрено наличие следующих должностей.

Высшая должность – руководитель аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; заместитель руководителя аппарата; начальник управления.

Главная должность – заместитель начальника управления; начальник отдела; начальник отдела в составе управления; заместитель начальника отдела в составе управления; советник.

Ведущая должность – консультант; специалист; эксперт.

Старшая должность – ведущий специалист.

Младшая должность – специалист 1 категории.

Тем же Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 субъектам РФ было рекомендовано ввести в действие реестры государственных служащих субъектов РФ.

Задачей классификации должностей в зависимости от категорий является создание простой, понятной и эффективной системы государственных и муниципальных должностей в целом. При выделении таких категорий законодателем были учтены:

1) принцип профессионализма государственной службы (необходимость повышения квалификации, создания программы профессионального роста и т. д.);

2) формирование программы поощрения эффективной работы каждого отдельного служащего;

3) реализация социальных гарантий и др.

Рассмотренная выше классификация характерна только для государственных служащих, муниципальные служащие на категории не подразделяются. Однако существует также и иная классификация, которая может применяться только в отношении муниципальных должностей.

Так, на несколько видов муниципальные должности разделяет ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об основах муниципальной службы». В соответствии с этим выделяют:

1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (например, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Есть классификации, применяемые как в отношении государственных служащих, так и в отношении муниципальных. На основе первой выделяют:

1) должности государственных и муниципальных органов, не входящие в систему государственных и муниципальных должностей (например, рассмотренные выше работники бухгалтерии Комитета РФ по рыболовству);

2) государственные и муниципальные должности.

Последние в свою очередь делятся на:

1) просто государственные и муниципальные должности;

2) государственные и муниципальные должности государственной и муниципальной службы.

Разница заключается в том, что в первом случае лица, работающие в должности, не являются служащими (например, должности категории «А» в государственном органе или выборные должности в органе местного самоуправления), во втором – действие законодательства о государственной и муниципальной службе на них распространяется.

Помимо разделения государственных должностей по категориям и классификации государственных и муниципальных должностей на должности государственной (муниципальной) службы и должности, не относящиеся к государственной (муниципальной) службе, можно выделить следующие их виды по различным основаниям:

1) в зависимости от уровня государственной должности: федеральная государственная должность; государственная должность субъекта РФ;

2) в зависимости от наличия свободных мест: вакантная государственная должность; занятая государственная должность;

3) по способу замещения: выборные; замещаемые по конкурсу; назначаемые; замещаемые в результате зачисления;

4) в соответствии с принципом разделения властей: законодательные государственные должности; исполнительные государственные должности; судебные государственные должности; государственные должности органа прокурорского надзора; Президент РФ; государственные должности контролирующих органов;

5) в зависимости от количества лиц, занимающих данную должность: типовые (например, специалист I категории); индивидуальные (Президент РФ);

6) в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы в РФ» должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; воинские должности; должности правоохранительной службы;

7) в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» государственные должности государственной службы делятся на:

• высшие государственные должности государственной службы;

• главные государственные должности государственной службы;

• ведущие государственные должности государственной службы;

• старшие государственные должности государственной службы;

• младшие государственные должности государственной службы.

Для муниципальных служащих существует похожая, но не тождественная классификация. Так, Закон «О муниципальной службе в районах г. Москвы» выделяет:

1) ведущие муниципальные должности муниципальной службы (3-я группа);

2) старшие муниципальные должности муниципальной службы (2-я группа);

3) младшие муниципальные должности муниципальной службы (1-я группа).

Муниципальные должности муниципальной службы соотносятся с государственными должностями государственной службы г. Москвы в следующем порядке:

1) ведущие муниципальные должности муниципальной службы (3-я группа);

2) ведущие государственные должности государственной службы;

3) старшие муниципальные должности муниципальной службы (2-я группа);

4) старшие государственные должности государственной службы;

5) младшие муниципальные должности муниципальной службы (1-я группа);

6) младшие государственные должности государственной службы.

Лекция 7. Понятие и система государственных и муниципальных служащих

1. Понятие и признаки государственного и муниципального служащего

В словаре Ожегова под служащим понимается лицо, работающее по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания (но не производстве). В Советском энциклопедическом словаре служащий определяется иным образом – как работник нефизического и умственного труда, получающий заработную плату.

Учитывая оба мнения, можно дать следующее понятие «служащему». Служащий – это лицо, замещающее должность в какой-либо организации и, как правило, за вознаграждение осуществляющее управленческую деятельность.

Таким образом, можно выделить несколько признаков служащего:

1) служащий занимает определенную должность в любой организации;

2) выполняет по должности управленческие функции;

3) работа служащего носит возмездный характер: за свою деятельность он получает вознаграждение.

Считается, что служащий не создает материальных ценностей, хотя и обеспечивает условия их производства, а особым предметом труда служащего является информация. Однако такая точка зрения неоднократно оспаривалась. По мнению некоторых теоретиков, «многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие». В процессе же своей деятельности служащий воздействует непосредственно на людей, что нельзя признать физическим воздействием на материальные объекты. Приверженцы такой теории в качестве обоснования своего мнения отмечают сложность определения статуса (рабочий или служащий) некоторых категорий работников, например хирурга, машинистки, капитана корабля, инженера-проектировщика и т. д.

Как и служба, понятие служащих неоднородно: их можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от формы собственности той организации, в которой служащий осуществляет свою деятельность, выделяют государственных и негосударственных служащих. Негосударственные служащие в свою очередь делятся на:

1) муниципальных служащих;

2) служащих общественных организаций;

3) служащих государственных организаций и предприятий.

В зависимости от той категории, к которой относится каждый конкретный служащий, различается его правовое положение, т. е. права, обязанности, а также ответственность.

Итак, государственный служащий является самостоятельным подвидом служащего в целом, его законодательное определение дано в ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ».

Под государственным служащим понимают гражданина Российской Федерации, исполняющего в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Признаками государственного служащего являются:

1) российское гражданство;

2) установленные законом обязанности;

3) возмездность труда и выплата вознаграждения из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации;

4) замещение государственной должности государственной службы, т. е. государственной должности категорий «Б» и «В».

Основной функцией государственных служащих является реализация полномочий и задач того государственного органа, на должности в котором они состоят.

Ранее понятие государственного служащего так же, как и понятие государственной службы в целом, имело два значения: узкое и широкое. В широком смысле под государственным служащим понимался служащий государственной организации (государственного органа, предприятия, учреждения). В узком смысле – лишь тот, кто занимает государственную должность государственной службы в государственном органе. ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» государственными служащими признает только лиц, занимающих должность в госоргане, а служащие государственных организаций в общем смысле (например, государственных унитарных промышленных предприятий) к государственным служащим не относятся.

С другой стороны, в теоретической литературе существует такое мнение, что пользоваться широкой трактовкой понятия государственного служащего все-таки можно, а действие ФЗ «Об основах…» распространяется не на всех государственных служащих, а только на отдельный их вид – государственных служащих государственных органов. В соответствии с этим выделяют иной вид государственных служащих – занимающих должность в государственных организациях (например, ГУППах). Хотя они и являются государственными служащими, действие закона, регламентирующего правоотношения в этой области, на них не распространяется.

Четкое определение факта, является ли то или иное лицо государственным служащим, имеет большое практическое значение, так как это обстоятельство существенно влияет на его правовой статус и определяет его обязанности, права, пределы ответственности, гарантии и т. д.

В этой связи государственных служащих следует отличать от служащих муниципальных.

Как уже было замечено раньше, в Российской Федерации признается и гарантируется самостоятельное местное самоуправление, создаются особые муниципальные органы, соответственно, существуют муниципальная служба и служащие.

Общее понятие муниципального служащего дано в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в РФ». Более конкретное определение, кого же признавать муниципальным служащим, а значит, наделять его всеми правами и обязанностями, принадлежащими этой категории граждан по закону, и обременять ответственностью, устанавливается в региональном законодательстве о муниципальной службе. Например, московское законодательство понимает муниципального служащего следующим образом. Муниципальным служащим муниципальной службы г. Москвы является гражданин Российской Федерации, исполняющий в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами г. Москвы в порядке, установленном Уставом г. Москвы и Законом г. Москвы «О районной Управе в г. Москве», обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета г. Москвы, а в случае принятия в установленном порядке бюджета района – за счет средств бюджета соответствующего района г. Москвы (далее – средства бюджета).

Признаками муниципального служащего являются:

1) гражданство РФ;

2) муниципальный служащий должен занимать муниципальную должность в органе местного самоуправления. Этот признак аналогичен признаку, согласно которому государственный служащий занимает должность государственную;

3) за свою деятельность муниципальный служащий получает денежное вознаграждение, т. е. его деятельность является профессиональной;

4) такое вознаграждение выплачивается за счет средств местного бюджета.

Итак, муниципальный служащий работает в муниципальном органе (органе местного самоуправления), следовательно, целью его работы является эффективное выполнение этим муниципальным органом стоящих перед ним задач.