Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

2. Классификация государственных и муниципальных служащих

Государственные (муниципальные) служащие могут быть объединены в группы в зависимости от разных критериев. При этом существуют классификации как характерные только для государственных или муниципальных служащих, так и свойственные им обоим. Кроме того, не следует забывать, что даже если основание разграничения государственной или муниципальной службы может совпадать, то это автоматически не приводит к совпадению выделяемых по этому основанию видов. Подробнее об этом будет сказано ниже.

Итак, государственные и муниципальные служащие могут быть подразделены по следующим основаниям.

1. По способу замещения должности:

• государственные служащие, занимающие должности в результате проведения выборов;

• государственные (муниципальные) служащие, занявшие должность по конкурсу;

• государственные (муниципальные) служащие, назначаемые на должность;

• служащие (муниципальные), зачисляемые на должность.

В результате проведения выборов замещаются только государственные должности государственной службы. Лица, занимающие выборные должности в органах местного самоуправления, муниципальными служащими не признаются. Таким образом, хотя основание данной классификации характерно как для государственных, так и для муниципальных служащих, но сами виды достаточно сильно разнятся, что лишний раз доказывает самостоятельность и юридическую обособленность двух видов службы.

2. В зависимости от уровня государственной (муниципальной) должности, занимаемой государственным (муниципальным) служащим:

• служащие на высших должностях;

• служащие на главных должностях;

• служащие на ведущих должностях;

• служащие на старших должностях;

• служащие на младших должностях.

Однако и здесь следует отметить особенность муниципальной службы. Например, по Закону о муниципальной службе г. Москвы выделяется лишь трехступенчатая система должностей: ведущие, старшие, младшие. Соответственно и муниципальные служащие могут быть подразделены лишь на три категории, в отличие от государственных, которые делятся на 5 видов.

3. В зависимости от формы выполнения государственным (муниципальным) служащим задач государственного органа:

• руководящий состав, функция которого состоит в организации, направлении и контроле за выполнением государственным органом своих задач;

• основной состав, функция которого заключается непосредственно в выполнении задач государственного органа;

• вспомогательный состав, непосредственно не реализующий задачи государственного органа, но влияющий на эффективность его работы (например, секретариат, курьерская служба).

Следует особо отметить, что некоторые государственные (муниципальные) служащие могут одновременно относиться к нескольким категориям, выделенным по этому основанию (например, директор школы, осуществляющий одновременно с этим педагогическую деятельность, является одновременно и исполнителем как педагог, и руководителем как директор).

4. В зависимости от особенностей службы в различных государственных (муниципальных) органах выделяют:

• гражданских государственных (муниципальных) служащих;

• милитаризированных государственных (муниципальных) служащих (например, военнослужащие, служащие в ОВД, МВД и т. д.).

Вопрос, относить ли к государственным служащим военнослужащих, составляет отдельную проблему. И эта проблема в юридической литературе решается следующим образом: профессиональные военнослужащие, выполняющие управленческие функции в военных органах, являются государственными служащими, рядовой состав – нет, а служащие военизированных организаций являются государственными в широком смысле слова, т. е. государственными служащими они являются, но Закон о государственной службе на них не распространяется. Здесь уместно заметить и то, что в общем на военнослужащих, являющихся одновременно с этим государственными служащими, законодательство о государственной службе распространяется со значительными изъятиями и особенностями. Например, при поступлении на военную государственную службу в дополнение к общим требованиям также учитываются возраст, состояние здоровья и морально-психологические качества претендента.

5. По виду государственной деятельности выделяют:

• госслужащих, занимающих должности в представительных органах (например, помощники депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ);

• госслужащих, занимающих должности в органах исполнительной власти (например, в министерствах и ведомствах);

• госслужащих судебных органов (например, руководители секретариата судов, администраторы судов и т. д.);

• госслужащих, занимающих должности в прокуратуре.

Муниципальных служащих тоже можно подразделять по такому основанию на аналогичные группы. Но при этом следует не забывать и об особенностях службы на местном уровне. Так как судебная ветвь власти находится в ведении Федерации, то, соответственно, отсутствуют и судебные муниципальные органы, нет и муниципальных служащих, занимающих должности в судебных органах. То же самое можно сказать и об органах прокуратуры. С муниципальными служащими, работающими в представительных органах местного самоуправления, тоже нужно быть внимательным – выборные должности представительного органа не являются должностями муниципальной службы, следовательно, депутаты, например, Городской Думы, не являются муниципальными служащими.

6. В зависимости от наличия или отсутствия распорядительных полномочий выделяются:

• должностные лица и представители власти (государственные и муниципальные служащие, наделенные властными полномочиями);

• государственные и муниципальные служащие, не имеющие таких полномочий.

В этой связи важное значение имеет четкое разграничение трех понятий: «государственный (муниципальный) служащий», «должностное лицо», «представитель власти». Определения должностного лица российское законодательство не содержит, понятие разработано теоретиками. Итак, должностное лицо – это государственный (муниципальный) служащий, наделенный властными полномочиями (правом руководить подчиненными) или правом самому совершать в служебных интересах юридические действия, влекущие правовые последствия. Признаками должностного лица являются:

• должностное лицо – обязательно государственный либо муниципальный служащий;

• обладание властными полномочиями;

• обладание полномочиями по контролю и надзору за деятельностью, выходящей за рамки того органа, в котором должностное лицо состоит на службе;

• осуществление организационно-хозяйственной деятельности.

Должностными лицами чаще всего являются государственные служащие, занимающие высшие, главные и старшие должности государственной службы и муниципальные служащие ведущих должностей.

Особым видом должностных лиц являются представители власти, которые могут быть определены как государственные (муниципальные) служащие, наделенные властными полномочиями публичного характера, т. е. могут выдавать обязательные для исполнения распоряжения не только своим подчиненным, но лицам и организациям, напрямую от них не зависящим (например, сотрудники налоговой инспекции, следователи, дознаватели, прокуроры и т. д.).

Государственные служащие и только они могут быть подразделены на виды по следующим основаниям.

В зависимости от присвоенного государственному служащему разряда и класса:

• действительный государственный советник РФ 1, 2, 3 классов;

• государственный советник РФ 1, 2, 3 класса;

• советник РФ 1, 2, 3 классов;

• советник государственной службы 1, 2, 3 классов;

• референт государственной службы 1, 2, 3 классов.

Система разрядов, соответственно, соотносится с уровнем государственной должности. Так, например, действительный государственный советник 1, 2, 3 классов является государственным служащим высшей должности, а советник или референт государственной службы могут занимать младшую должность.

7. В соответствии с конституционным принципом федерализма выделяют:

• государственных служащих федеральных органов власти РФ;

• государственных служащих органов власти субъектов РФ. Государственные служащие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией на основании п. 2 ст. 3 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», включаются в понятие государственных служащих РФ. Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются, соответственно, федеральным бюджетом или бюджетами субъектов Российской Федерации. Муниципальные служащие не могут быть подразделены по этому основанию, так как муниципальная служба существует только на одном уровне – местном.

Лекция 8. Правовое положение государственных и муниципальных служащих

1. Правовой статус государственного и муниципального служащего

Что такое правовой статус (не только государственных или муниципальных служащих, а вообще любого лица, будь то организация или самостоятельный гражданин)? Из чего состоит это понятие и для чего применяется?

Отметим, что Конституция РФ признает высшей государственной ценностью личность, ее права и свободы, которые могут быть ограничены лишь в том случае, если они затрагивают права и свободы иной личности. Вместе с тем Россия является правовым государством, значит, определенные рамки дозволенного, основания ограничения прав и свобод, ответственность за нарушение интересов иных лиц установлены законом, который един для каждого.

Именно поэтому появляется такое понятие, как правовой статус, т. е. установленная законом совокупность прав, обязанностей и ответственности какого-либо лица (физического или юридического).

Правовой статус государственных и муниципальных служащих тоже состоит из его прав, обязанностей, мер стимулирования эффективности деятельности (как поощрение, так и ответственность), предоставляемых гарантий. Именно в такой системе и необходимо рассматривать правовой статус служащих.

Характерные черты правового статуса государственных и муниципальных служащих заключаются в следующем:

1) правомочия государственных и муниципальных служащих устанавливаются в пределах компетенции органов, в которых они служат;

2) служебные права и обязанности государственных и муниципальных служащих слиты воедино, т. е. их права одновременно являются обязанностями, и наоборот;

3) права государственных и муниципальных служащих гарантированы законом;

4) ограничение прав государственных и муниципальных служащих также предусмотрено законодательством и возможно только в целях более эффективного осуществления задач государственной и муниципальной службы;

5) для государственных и муниципальных служащих характерна повышенная ответственность за действия или бездействия, ими совершенные.

Из всей совокупности прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих выделяют две большие группы:

1) общегражданские права и обязанности;

2) служебные права и обязанности.

Общегражданские права и обязанности

Одним из основных требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим, является гражданство Российской Федерации, а являясь гражданином РФ, служащий обладает и всей совокупностью прав и обязанностей, принадлежащей человеку и гражданину. Так, любой государственный или муниципальный служащий имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ), свободу совести и вероисповедания (ст. 28 Конституции РФ), судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) и т. д.

Общегражданские права в отношении государственных и муниципальных служащих могут быть ограничены законом только в том случае, если этого требуют интересы государственной и муниципальной службы.

Например, государственные и муниципальные служащие не могут заниматься предпринимательской деятельностью, хотя иные граждане на основании ст. 34 Конституции РФ такое право имеют.

С другой стороны, служащие, как и все граждане, обязаны платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ), защищать Отечество (ст. 59 Конституции РФ) и др.

Служебные права и обязанности

Как уже было сказано, правовое положение государственных и муниципальных служащих тесно связано с компетенцией того государственного или муниципального органа, в котором они служат.

Таким образом, система прав и обязанностей служащих должна обеспечивать выполнение государственным или муниципальным органом поставленных перед ними задач. Поэтому государственным (муниципальным) служащим предоставляются дополнительные по сравнению с другими гражданами права и обязанности – служебные.

Служебные права и обязанности можно подразделить на две категории:

1) общие;

2) специальные.

Общие служебные права и обязанности характерны для всех государственных и муниципальных служащих независимо от того вида, к которому они принадлежат. Среди общих прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих выделяют:

1) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих, относящиеся к существу их служебной деятельности (например, право служащих на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, обязанность исполнять приказы и др.);

2) права и обязанности, сопутствующие статусу государственных и муниципальных служащих (например, право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, обязанность не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государственной или муниципальной службы).

Специальные права и обязанности зависят от того органа, в котором служит государственный или муниципальный служащий. Такие обязанности в основном предусмотрены в положениях о том или ином государственном (муниципальном) органе, должностных инструкциях, трудовых договорах и т. д. Например, должностные лица налоговых органов обязаны:

1) действовать в строгом соответствии с Налоговым кодексом и иными федеральными законами;

2) реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов;

3) корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их чести и достоинства.

Или, к примеру, руководитель Федеральной службы геодезии и картографии России обязан:

1) осуществлять общее руководство деятельностью Роскартографии, ее территориальных органов (инспекций государственного геодезического надзора) и находящихся в ее ведении организаций, нести персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач и функций;

2) распределять обязанности между своими заместителями и руководителями структурных подразделений Роскартографии;

3) утверждать в пределах, установленных Правительством РФ, численность работников и фонд оплаты их труда, структуру и штатное расписание центрального аппарата Роскартографии, численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов (инспекций государственного геодезического надзора), а также в пределах, предусмотренных на соответствующий период бюджетных ассигнований на государственное управление, – смету расходов на их содержание;

4) решать в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с прохождением в Роскартографии федеральной государственной службы;

5) назначать на должность и освобождать от должности работников центрального аппарата Роскартографии;

6) назначать на должность и освобождать от должности руководителей территориальных органов (инспекций государственного геодезического надзора) и находящихся в ведении Роскартографии организаций, заключать, изменять и расторгать с ними трудовые договоры (контракты) в установленном порядке;

7) утверждать положения (уставы) о находящихся в ведении Роскартографии организациях;

8) заключать договоры, относящиеся к сфере деятельности Роскартографии;

9) осуществлять другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Существует и другая классификация должностных прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих.

В зависимости от сущности предоставляемых служащим прав выделяют:

1) права и обязанности служащих, относящиеся к существу служебной деятельности;

2) сопутствующие права и обязанности.

В первую группу прав и обязанностей входят правомочия, которые непосредственно связаны с осуществлением служащим своей деятельности.

К этой группе относятся:

1) право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности;

2) право на принятие решений и участие в их подготовке;

3) право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности;

4) право на продвижение по службе;

5) право на переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета и т. д.

Ко второй группе прав и обязанностей относятся правомочия, которые непосредственно не связаны с осуществлением служащим своей деятельности, но способствуют эффективности выполнения поставленных перед ним задач.

К ним относятся:

1) право на пенсионное обеспечение;

2) право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела;

3) право на объединение в профсоюзы и т. д.

При классификации прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих следует учитывать особенности прав и обязанностей служащих некоторых военизированных органов.

Например, обязанности военнослужащих делятся на:

1) общие (например, защита государственного суверенитета и государственной границы РФ);

2) должностные (определяются в основном воинскими уставами, например командиры обязаны обеспечивать воинскую дисциплину);

3) специальные (устанавливаются общевойсковыми уставами для военнослужащих, находящихся на боевом дежурстве, в суточном и гарнизонном нарядах, при чрезвычайных обстоятельствах и т. д.).

2. Права государственных и муниципальных служащих

Право государственного (муниципального) служащего – это мера его возможного поведения при выполнении должностных обязанностей. В данном случае имеются в виду служебные права государственных и муниципальных служащих, ведь мы уже сказали, что, кроме этого, служащим также принадлежат и все остальные общегражданские права, а они отнюдь не связаны с выполнением должностных обязанностей. Право же служащих в широком смысле может быть определено как мера возможного поведения этой категории граждан.

Однако уделять особое внимание общегражданским правам государственных и муниципальных служащих, на наш взгляд, не стоит, а необходимо остановиться именно на характеристике служебных прав.

Основные служебные права государственного служащего закреплены в ст. 9 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Государственный служащий вправе:

1) знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также иметь организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2) получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей;

3) посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности;

4) принимать решения и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

5) участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

6) продвигаться по службе, иметь право на увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

7) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

8) проходить переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

9) получать пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

10) проводить по своему требованию служебное расследование для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

11) объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

12) вносить предложения по совершенствованию государственной службы в любые инстанции;

13) обращаться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы.

Права муниципального служащего закреплены в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в РФ», а также в региональном законодательстве. Они аналогичны по своему содержанию правам государственного служащего.

Рассмотрим каждое правомочие отдельно и более подробно.