Текст книги "Современное состояние и перспективы развития топливно-энергетического комплекса страны"

1.2. Энергетическая безопасность страны, угрозы национальным интересам в энергетической сфере

Энергетическая безопасность страны является еще одной важнейшей структурной составляющей экономической безопасности страны. Энергетическая безопасность – это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, обслуживающей их экономики, от угроз надежному топливо-и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием топливно-энергетического комплекса и всего энергетического сектора страны. Обеспечение энергетической безопасности – одна из основных задач Энергетической стратегии России. Отмеченные выше негативные процессы в функционировании топливно-энергетического комплекса страны являются одновременно и основными угрозами энергетической безопасности России и ее регионов.

Анализ свидетельствует, что эти угрозы носят уже вполне реальный характер. Диспропорции в топливо– и энергообеспечении отдельных регионов России становятся «хронической болезнью» системы энергоснабжения страны. Недозавоз топлива в труднодоступные районы Севера и отсутствие средств для освоения местных ресурсов, дефицит угля и мазута на электростанциях Дальнего Востока и других регионов, реально угрожают энергетической безопасности регионов. Проблема усугубляется неравномерностью размещения запасов первичных энергоресурсов, производства нефтепродуктов и электроэнергии по регионам страны, слабостью электрических связей Востока, Сибири и Европейской части страны.

На состояние энергетической безопасности оказывают влияние три главных фактора:

• способность топливно-энергетического комплекса обеспечивать экономически обоснованный внутренний и внешний спрос достаточным количеством энергоносителей соответствующего качества и приемлемой стоимости;

• способность потребительского сектора экономики рационально использовать энергоресурсы, предотвращая тем самым нерациональные затраты общества на свое энергообеспечение и дефицитность топливно-энергетического баланса;

• устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, политическим, техногенным и природным угрозам, а также его способностью минимизировать ущерб, вызванный проявлением этих дестабилизирующих факторов.

Важнейшими принципами обеспечения энергетической безопасности являются:

• восполняемость исчерпаемого ресурса (темпы потребления исчерпаемых ресурсов топлива не должны превышать темпов освоения замещающих их источников энергии);

• диверсификация используемых видов топлива и энергии (экономика не должна чрезмерно зависеть от какого-либо одного энергоносителя, не допустима моноструктура топливно-энергетического баланса);

• экологическая безопасность (развитие энергетики должно быть сбалансировано с возрастающими требованиями охраны окружающей среды);

• предотвращение энергорасточительства, рациональное потребление как топливно-энергетических ресурсов в целом, так и органических ресурсов топлива;

• создание экономических условий, обеспечивающих приоритетность внутреннего потребления энергоресурсов их экспорту и рационализация структуры экспорта;

• гарантированность энергообеспечения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера;

• максимально возможное использование во всех технологических процессах и проектах отечественного оборудования (это позволит предприятиям топливно-энергетического комплекса стать одним из основных заказчиков для машиностроения, химической и других отраслей промышленности).

За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года энергетическая безопасность России была обеспечена в полном объеме. Вместе с тем не удалось избежать локальных кратковременных нарушений энергетической безопасности отдельных регионов, которые стали отражением имеющихся системных проблем в российской энергетике.

Основными проблемами в сфере энергетической безопасности являются:

• высокая степень износа основных фондов топливно-энергетического комплекса (в электроэнергетике и газовой промышленности – почти 60 процентов, в нефтеперерабатывающей промышленности -80 процентов);

• низкая степень инвестирования в развитие отраслей топливно-энергетического комплекса (за последние 5 лет объем инвестиций в топливно-энергетический комплекс составил около 60 процентов от объема, предусмотренного Энергетической стратегией России на период до 2020 года);

• монозависимость российской экономики и энергетики от природного газа, доля которого в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов составляет около 53 процентов;

• несоответствие производственного потенциала топливно-энергетического комплекса мировому научно-техническому уровню, включая экологические стандарты;

• слабое развитие энергетической инфраструктуры в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке.

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере обеспечения энергетической безопасности является последовательное улучшение ее следующих главных характеристик:

• способность топливно-энергетического комплекса надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний спрос на энергоносители соответствующего качества и приемлемой стоимости;

• способность потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы, предотвращая нерациональные затраты общества на собственное энергообеспечение;

• устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам надежному топливо-и энергообеспечению, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов.

Достижение энергетической безопасности осуществляется на базе реализации всех основных составляющих государственной энергетической политики исходя из следующих важнейших принципов:

• обеспечение гарантированности и надежности энергообеспечения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера за счет создания системы стратегических резервов топливно-энергетических ресурсов, регламентации минимально допустимых резервов генерирующих и энерготранспортных мощностей, уровней сезонных запасов топлива, резервов оборудования, необходимого для устранения последствий крупных аварий в энергетическом секторе;

• разделение полномочий и ответственности государственных органов, органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, энергоснабжающих компаний и хозяйствующих субъектов-потребителей в части обеспечения энергетической безопасности всех секторов экономики, населения, социально значимых объектов и предприятий;

• обеспечение надежного функционирования и предсказуемого развития энергетической инфраструктуры, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства, последовательное снятие ограничений в транспортировке энергоресурсов между различными регионами страны, а также между отдельными территориально-производственными комплексами (энергоузлами) внутри регионов;

• своевременность геологоразведки, подготовки и освоения новых месторождений (залежей, площадей, участков, провинций) традиционных видов топлива, в том числе за счет частно-государственного партнерства и рациональной налоговой политики (имея в виду опережающий добычу прирост разведанных извлекаемых запасов), своевременность подготовки к использованию замещающих инновационных энергоресурсов и источников энергии по мере исчерпания традиционных ископаемых энергоресурсов;

• недопущение угрожающего энергетической безопасности уровня износа основных производственных фондов и стимулирование привлечения инвестиций для их модернизации за счет внедрения механизмов инвестиционного налогового кредита, налоговых каникул на проектный срок окупаемости инвестиций, ускоренной амортизации, страхования инвестиционных рисков;

• максимально возможное использование конкурентоспособного отечественного оборудования во всех технологических процессах и проектах, стимулирование развития отечественного производства энергоносителей с высокой добавленной стоимостью и повышения качества нефтепродуктов за счет ужесточения стандартов качества моторного топлива, модернизации нефте– и газоперерабатывающих комплексов на территории России, дифференциации ставок акцизов на моторные топлива различного качества;

• повышение уровня национальной энергетической безопасности в результате международного сотрудничества в сфере энергетики при гарантированном выполнении обязательств по международным экспортным контрактам на поставки энергоресурсов.

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения энергетической эффективности экономики является максимально рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышении собственной энергетической эффективности и инвестировании в эту сферу.

За последнее пятилетие снижение энергоемкости экономики осуществлялось быстрее, чем это прогнозировалось Энергетической стратегией России на период до 2020 года, главным образом за счет оптимизации загрузки имеющихся свободных производственных мощностей при существенном росте спроса на энергоносители, а также активного развития малоэнергоемкой сферы услуг.

Существенное влияние на рост валового внутреннего продукта и соответственно снижение энергоемкости оказал рост мировых цен на экспортируемые топливно-энергетические ресурсы.

Главной проблемой в указанной сфере является значительный нереализованный потенциал организационного и технологического энергосбережения, составляющий до 40 процентов общего объема внутреннего энергопотребления. Согласно существующим оценкам, удельный вес различных составляющих в общей величине указанного потенциала характеризуется следующими данными:

• жилые здания – 18 – 19 процентов;

• электроэнергетика, промышленность, транспорт – в каждом случае в диапазоне от 13 до 15 процентов;

• теплоснабжение, оказание услуг, строительство – в каждом случае в диапазоне от 9 до 10 процентов;

• производство топлива, сжигание попутного газа, энергоснабжение государственных учреждений – в каждом случае в диапазоне от 5 до 6 процентов;

• сельское хозяйство – 3 – 4 процента.

Для достижения энергетической эффективности экономики будут использованы следующие меры государственной энергетической политики, сгруппированные по применяемым механизмам ее реализации.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению;

• формирование целостной системы управления процессом повышения энергоэффективности;

• формирование рынка энергосервисных услуг;

• формирование рациональной системы внутренних цен на энергоносители за счет их постепенной управляемой либерализации для стимулирования рачительного использования энергоносителей в экономике и населением;

• стимулирование предпринимательской деятельности в сфере энергосбережения путем создания условий, предполагающих механизмы возврата частных инвестиций в энергосбережение.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• повышение ответственности за нерациональное и неэффективное расходование энергоресурсов путем включения требований обеспечения энергоэффективности (требования к удельному потреблению энергоресурсов машин и оборудования, потерям тепла в зданиях, расходу воды в установках, реализующих водоемкие технологические процессы в действующую систему технического регулирования);

• введение специальных нормативов энергоэффективности и системы штрафов за их нарушение, а также системы налоговых льгот за достижение показателей, превышающих нормативы, для стимулирования замены устаревшего оборудования;

• организация государственного статистического наблюдения за энергоэффективностью и энергосбережением, введение маркировки товаров по уровню (классам) энергоэффективности;

• организация энергетических обследований, составление по их результатам энергетических паспортов организаций с последующим сбором, анализом и систематическим использованием указанной информации.

Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• разработка государственной, региональных и муниципальных программ энергосбережения и организация мониторинга их выполнения;

• государственная поддержка создания энергосберегающих технологий нового поколения и реализации пилотных энергосберегающих проектов;

• стимулирование развития энергетического аудита путем создания специальных проектов, реализуемых в рамках программы поддержки развития малого бизнеса (бизнес-инкубаторы, программы обучения и др.), организация обязательного энергетического аудита организаций (предприятий) всех типов и классов с определенной периодичностью;

• ликвидация безучетного пользования энергоресурсами путем полного оснащения приборами учета расхода энергии потребителей розничного рынка, в первую очередь бытовых потребителей, развития автоматизированных систем коммерческого учета электрической и тепловой энергии розничного рынка, создания системы метрологического контроля измерительных приборов учета топливно-энергетических ресурсов в реальных условиях эксплуатации;

• повышение энергоэффективности бюджетного сектора, в том числе за счет предоставления бюджетным организациям права на распоряжение средствами, сэкономленными в результате реализации проектов по энергосбережению, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

• реализация специальных мер по повышению энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса, в том числе путем внедрения тарифного метода расчета доходности инвестированного капитала, внедрения новых обязательных строительных норм и правил эффективного использования энергии не только для объектов жилищно-коммунального хозяйства, но и для общественных, коммерческих и производственных зданий;

• стимулирование развития и использования новых энергетических технологий, создающих продукцию с качественно новыми потребительскими свойствами;

• реализация комплекса информационных и образовательных программ (мероприятий), пропаганда энергосбережения;

• развитие и поддержка международного сотрудничества в сфере энергосбережения и энергоэффективности, исследований в поисках новых источников энергии.

Бюджетная эффективность энергетики определяется сбалансированностью, устойчивостью и предсказуемостью, с одной стороны, процессов формирования доходной части бюджета за счет прямых поступлений от хозяйствующих субъектов энергетического сектора, с другой стороны, процессов формирования указанными субъектами инвестиций, необходимых для развития энергетического сектора в целях удовлетворения спроса на энергоресурсы и обеспечения экономически эффективного функционирования.

За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года энергетический сектор показал себя одним из самых устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики, обеспечивая основной вклад в формирование российского валового внутреннего продукта, экспортной выручки и доходной части бюджетной системы страны. Благоприятные внешнеэкономические условия также обеспечили рост финансового благосостояния компаний и повысили их инвестиционные возможности.

Проблемами в указанной сфере являются:

• недостаточно масштабное инвестиционное обновление энергетического сектора в условиях действовавшей фискальной политики государства в отношении экспортных доходов энергетических компаний при относительно низкой доходности их деятельности на внутреннем рынке;

• несбалансированное соотношение доли топливно-энергетического комплекса в налоговых поступлениях в бюджетную систему страны и его доли в общем объеме инвестиций в основной капитал (в частности, за последнее пятилетие это соотношение менялось от 1,7:1 до 2,6:1).

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения бюджетной эффективности энергетики является обеспечение эффективности комплексных взаимоотношений государства и энергетического бизнеса в вопросах формирования доходов бюджетной системы Российской Федерации, создания экономически благоприятной среды для частных инвестиций в энергетику, прямой поддержки государством реализации энергетических проектов, имеющих стратегическое значение или высокую социальную значимость.

Для обеспечения бюджетной эффективности энергетики будут использованы следующие меры государственной энергетической политики.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• рационализация налоговой нагрузки на предприятия энергетического сектора в рамках формирования нормативной правовой базы, направленной на эффективное экономическое регулирование в энергетическом секторе страны;

• улучшение предпринимательского климата путем создания ясных и стабильных правил экономической деятельности компаний, гарантирующих соблюдение прав инвесторов за счет введения предсказуемого и сбалансированного режима налогообложения и нормативной правовой базы, защищающей права инвесторов и развитие конкуренции;

• совершенствование амортизационной политики путем предоставления налогового режима ускоренной амортизации основных фондов для стимулирования инвестиций в их замену и обновление;

• совершенствование государственного ценового (тарифного) регулирования в сфере естественных монополий, учитывающего объективный рост издержек добычи, производства и транспортировки энергоносителей на внутреннем рынке, потребность в инвестиционных ресурсах для развития инфраструктурных объектов, а также предполагающего усиление контроля за эффективностью расходов в данной сфере (совершенствование системы закупок субъектов естественных монополий, переход к применению долгосрочных тарифов и повышение прозрачности и информационной открытости регулируемых организаций);

• завершение формирования системы рынков в электроэнергетике, обеспечивающей достаточные стимулы для инвестиций в развитие самой отрасли и повышение эффективности использования электроэнергии у потребителей.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• совершенствование лицензионной политики, устранение необоснованных административных барьеров;

• внесение изменений в нормативную правовую базу технического регулирования энергетики, в том числе упрощение процедуры согласования проектной документации для типовых проектов энергетических объектов с высокими технологическими и экологическими показателями, упрощение процедуры (схемы) сертификации для генерирующего оборудования, в отношении которого подтверждено соответствие передовым международным стандартам, установление приоритета использования передовых международных стандартов проектирования, изготовления и эксплуатации энергетического оборудования;

• совершенствование системы учета и контроля надежности и качества товаров и услуг, предоставляемых компаниями топливно-энергетического комплекса.

Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• развитие частно-государственного партнерства при реализации энергетических проектов;

• развитие системы страхования рисков долгосрочного инвестирования в энергетический сектор;

• создание объединенных лизинговых компаний для обеспечения организаций энергетического сектора передовыми технологиями и оборудованием;

• стимулирование экономической мотивации деятельности малого и среднего бизнеса в энергетическом секторе с учетом отраслевой специфики и венчурного инновационного производства;

• стимулирование технического перевооружения, инновационного развития предприятий и отраслей топливно-энергетического комплекса;

• организация и стимулирование повышения квалификации работников топливно-энергетического комплекса всех уровней.

Российский энергетический сектор – один из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации.

Обеспечение экологической безопасности функционирования энергетического сектора России предусматривает минимизацию негативного влияния добычи, производства, транспортировки и потребления энергоресурсов на окружающую среду и климат.

За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года был достигнут существенный прогресс в сфере повышения экологической безопасности энергетики. Были ужесточены экологические требования в области недропользования, разработан комплекс мер по эффективному использованию попутного нефтяного газа, разработана система государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов в энергетике.

В то же время сохраняются препятствия на пути решения проблемы рационального использования попутного нефтяного газа (отсутствует нормативная база доступа к газопроводам для производителей сухого отбензиненного газа), отсутствуют экономические механизмы стимулирования компаний с целью эффективной утилизации отходов от деятельности энергетического сектора и рекультивации нарушенных земель.

Основной целью государственной энергетической политики в сфере обеспечения экологической безопасности энергетики является последовательное ограничение нагрузки топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и климат путем снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также эмиссии парниковых газов, сокращения образования отходов производства и потребления.

Для реализации экологической безопасности функционирования энергетического сектора будут применяться следующие основные меры государственной энергетической политики.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• стимулирование и создание условий для внедрения экологически чистых энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий при производстве, транспортировке, хранении и использовании топливно-энергетических ресурсов;

• снятие основных инфраструктурных, технологических и иных барьеров, препятствующих рациональному использованию попутного нефтяного газа и минимизации объемов его сжигания на факелах;

• создание условий для расширения производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов в энергетике и текущей эксплуатации энергетических объектов;

• гармонизацию норм российского и международного экологического законодательства.

Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• развитие системы экологического аудита применительно к организациям всех форм собственности, осуществляющим хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе;

• стимулирование увеличения производства высококачественного моторного топлива с улучшенными экологическими характеристиками, соответствующего международным нормам и стандартам.

Индикаторы энергетической безопасности приведены в таблице 1[11]11
  Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р


[Закрыть].

Для своевременной и адекватной реакции государства на возникающие угрозы энергетической безопасности, анализа состояния энергетической и экономической безопасности регионов России, Энергетической стратегией предусматривается разработка критериев (индикаторов) такой безопасности, создание системы ее мониторинга и механизмов, позволяющих стабилизировать ситуацию.

Таблица 1

Индикаторы энергетической безопасности

Индикаторы энергетической эффективности экономики

Индикаторы экономической и бюджетной эффективности энергетики

Индикаторы экологической безопасности энергетики

Особую тревогу вызывает состояние энергетической безопасности и сбалансированность энергетических потребностей страны в ближайшие годы. Это связано с тем, что в газовой промышленности и в электроэнергетике упущено время для создания необходимого инвестиционного задела, в результате чего эти отрасли могут стать тормозом начавшегося экономического роста. В связи с этим необходима разработка Правительством Российской Федерации комплекса специальных мер по обеспечению потребностей страны в энергоресурсах и формированию рационального топливно-энергетического баланса на ближайшие 10 лет с учетом основных положений энергетической стратегии России.