Текст книги "Направления поддержки инновационного экспорта в России"

2. Основные тенденции в сфере стимулирования экспорта

2.1. Эволюция системы содействия экспорту в России

Как уже отмечалось выше, рамочные условия функционирования системы поддержки экспорта в современной России сложились только к середине прошедшего десятилетия. Отчасти это объясняется сложностями преобразований в пореформенный период в условиях хронического дефицита материальных и финансовых ресурсов, когда создавались основы рыночной экономики.

Однако столь долгое формирование основ механизма поддержки экспорта в России (хотя первые попытки его создания относятся еще к первой половине 90-х гг. прошлого столетия), прежде всего, было обусловлено отсутствием соответствующих инструментов и институтов, а также, что не менее важно, накопленной практики в прошлом. Это объясняется тем, что в период существования государственной монополии на внешнюю торговлю в СССР система стимулирования вывоза в ее классическом понимании практически не применялась, а необходимый результат достигался преимущественно административными методами.

Сказанное выше подтверждает тезис о том, что существующая в России система внешнеэкономического управления и регулирования до сих пор наследует характерные (имманентные) черты и инструменты планово-административной экономики и отчасти государственной монополии на внешнюю торговлю.

В условиях существовавшей в бывшем СССР государственной монополии внешней торговли необходимость организации специализированной системы поддержки экспорта практически отсутствовала. Это объяснялось тем, что все затраты, связанные с осуществлением вывоза различных товаров (как средства получения свободно конвертируемой валюты), покрывались за счет бюджета страны, а необходимый результат достигался преимущественно административными методами[11]11
  См., например, Поздняков В. С, Садиков О.Н. Правовое регулирование отношений во внешней торговле СССР. Ч.I. М., 1985.; Фаминский И.П. Современная мировая торговля. М., 1981.


[Закрыть].

При этом практически весь советский экспорт, с одной стороны, нес в себе элементы субсидирования и реализовывался через уполномоченные государственные всесоюзные внешнеторговые объединения (ВВО), а с другой стороны, осуществлялся на фоне разницы внутренних и экспортных цен.

С началом радикальных экономических преобразований в 1992 г. ситуация в современной России начала качественно меняться. Политика либерализации предполагала использование преимущественно рыночных механизмов для развития и совершенствования структуры российского экспорта. Уже в марте 1993 г. была создана Межведомственная комиссия по стимулированию промышленного экспорта, а в июле того же года было принято решение об образовании Российского экспортно-импортного банка[12]12
  См.: Давыдов О.Д. Внешняя торговля: время перемен. М., 1996. С. 171.


[Закрыть].

Активное формирование государственной политики в сфере содействия экспорту началось с 1995 г. под влиянием существенного ухудшения динамики и товарной структуры вывоза. В это же время началась разработка первых программных документов по поддержке экспорта машино-технической продукции.

Принципиальным моментом на этом пути стал Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности в Российской Федерации», отдельная глава которого была посвящена вопросам содействия развитию внешнеторговой деятельности и ее стимулированию. 30 ноября 1995 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 1204 «О первоочередных мерах по поддержке экспортеров», предусматривавший возможность их финансовой поддержки, в том числе с привлечением средств федерального бюджета[13]13
  В развитие данного указа было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 20 января 1996 г. № 53 «О дополнительной поддержке отечественного экспорта товаров и услуг», конкретизировавшее основные направления государственной финансовой, налоговой и иной поддержки отечественных экспортеров в 1996 г. и на краткосрочную перспективу. Также Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1996 г. № 123 была утверждена «Федеральная программа развития экспорта», определившая приоритеты в экспортной деятельности и ее перспективы вплоть до 2005 г., а также главные средства достижения поставленных целей.


[Закрыть].

В рассматриваемый период ежегодно (до 1998 г.) разрабатывался Перечень мер стимулирования промышленного экспорта, включавшийся в Программу развития внешнеторговой деятельности Российской Федерации (согласно Федеральному закону № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности в Российской Федерации»). Формирование этого перечня, конкретизировавшего стратегические установки Федеральной программы развития экспорта, осуществлялось МВЭС России (Департамент поддержки промышленного экспорта), и при этом учитывались предложения заинтересованных министерств и ведомств, регионов, общественных организаций, союзов производителей и экспортеров.

Государственная политика содействия экспорту формально включала меры в области финансового, налогового и таможенно-тарифного регулирования, а также механизмы организационной поддержки экспортеров. С начала 1990-х гг. в Министерстве внеэкономических связей (МВЭС) Российской Федерации разрабатывалось несколько концептуальных документов по поддержке экспорта, в том числе Федеральная программа развития экспорта (1995–1996 гг.), Концепция национальной экономической безопасности во внешнеэкономической сфере (1997 г.), федеральные программы развития внешнеторговой деятельности Российской Федерации (1996–1998 гг.), а также региональные и отраслевые программы развития ВЭД[14]14
  См.: Давыдов О.Д. Указ. соч.


[Закрыть].

Но недостатком этих документов было наличие большого количества положений, противоречащих нормам Всемирной торговой организации (ВТО), прежде всего, в части запрещенных субсидий, а также ориентация на использование значительных бюджетных средств, которые в тот период отсутствовали. К тому же общее состояние российской экономики и системы ее регулирования, а также низкая эффективность управления ВЭД создавали непреодолимые проблемы для реализации подобных программ.

В итоге в 1990-е гг. финансирование экспорта, кроме технического содействия и военно-технического сотрудничества, представляющих собой весьма специфические виды деятельности, практически не осуществлялось. На протяжении всего переходного периода в России так и не была создана не просто эффективная, но и просто работающая национальная система содействия экспорту. Принимаемые в этой области решения в силу указанных выше причин слабо подкреплялись конкретными делами и практически не финансировались.

Основу российского товарного экспорта традиционно составляли сырье и продукция низкой степени переработки, на долю которых в начале 2000-х гг. приходилось около 70 % стоимости вывоза. Ключевую роль в экспорте России играли топливно-энергетические ресурсы – в этот период удельный вес этой группы товаров (нефть, нефтепродукты и природный газ) в стоимости вывоза увеличивался, прежде всего, за счет роста мировых цен и достиг в 2001 г. 54,7 % (в 1994–1999 гг. эта доля составляла 40–47 %, а в 2000 г. возросла до 53,5 %). При этом в рассматриваемый период удельный вес машиностроительной продукции находился на уровне 10–11 %[15]15
  В целом указанные тенденции сохранялись, и в 2007 г. данные показатели составили 63 % для энергоносителей и 5 % для машинотехнической торговли.


[Закрыть].

Более того, в период 1998–2002 гг. в связи с экономическим кризисом в стране и его последствиями в правительственных документах вопросы стимулирования отечественного экспорта практически не затрагивались, а реализация Федеральной программы развития экспорта (1996 г.) фактически приостановилась[16]16
  См.: Глобализация экономики и внешнеэкономические связи России/под ред. И.П. Фаминского. М., 2004. С. 174.


[Закрыть].

Только весной 2002 г. в Минэкономразвития России был воссоздан Департамент поддержки экспорта, основными задачами которого являлись выработка и реализация мер по расширению вывоза и совершенствования его структуры[17]17
  Данное подразделение было ликвидировано в апреле 2004 г., и рассматриваемая проблематика вошла в компетенцию Департамента регулирования внешнеэкономической деятельности министерства, а с мая 2008 г. решением Правительства функции по поддержке экспорта были переданы в полномочия Минпромторга России.


[Закрыть]. Приоритетным вопросом в данном контексте являлась выработка мер по стимулированию развития промышленного экспорта, прежде всего машинотехнического, и сокращения зависимости от вывоза углеводородного сырья (расширение ненефтяного экспорта).

Вопрос о системе мер государственной поддержки экспорта промышленной продукции рассматривался 26 сентября 2002 г. на заседании Правительства Российской Федерации. По итогам этого заседания было решено считать одной из приоритетных задач в деятельности Правительства увеличение объема и изменение структуры экспорта в части расширения доли высокотехнологичной, наукоемкой и другой промышленной продукции с высокой добавленной стоимостью.

В итоге в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 гг.), утвержденной 15 августа 2003 г., были предусмотрены меры по поддержке экспорта, в том числе промышленной продукции.

Прежде всего, разработка мер по расширению экспорта основывалась на совершенствовании действующего законодательства в сфере ВЭД, что создавало правовые рамки для реализации комплексного подхода в решении данной проблемы. К середине 2000-х гг. в этой сфере была проделана большая законотворческая работа, в том числе необходимо выделить принятие новой редакции Таможенного кодекса (предусматривает упрощение таможенных процедур и облегчение внешнеэкономической деятельности экономических операторов), которая вступила в силу с 1 января 2004 г.

Помимо этого в 2003–2004 гг. были приняты: новая версия закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (формирует современный механизм регулирования ВЭД на основе норм и правил ВТО), закон «О валютном регулировании и валютном контроле» (предусматривает либерализацию валютного регулирования), закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (закрепляет применение защитных мер во внешней торговле товарами), а также ряд других нормативных и правовых актов, направленных на приведение российского законодательства в соответствие с нормами и правилами ВТО.

Необходимо подчеркнуть, что фактор ВТО играет во многом определяющую роль в выработке общей концепции и конкретных направлений поддержки экспорта. Это обусловлено тем, что Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам запрещает прямую поддержку промышленного экспорта, а другие документы ВТО достаточно жестко регламентируют формы содействия государства в указанной сфере[18]18
  WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. The Results of the Uruguay Round of the Multilateral Trade Negotiations. The Legal Texts. Geneva, 1995. (Перечень запрещенных ВТО мер поддержки промышленного экспорта приводится в Приложении 1 этого документа.)


[Закрыть].

В Минэкономразвития России в первой половине прошедшего десятилетия совместно с другими министерствами и ведомствами разрабатывался комплекс мер по диверсификации экономики России и ликвидации сырьевой направленности и зависимости от углеводородного экспорта. Необходимо отметить, что Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и другие бизнес-структуры поддержали инициативу Минэкономразвития России по созданию общенациональной комплексной системы государственной поддержки экспорта, предусматривающей торгово-экономические, информационно-консультационные, финансовые и организационные меры.

В данном случае речь идет не о специфических налоговых льготах для экспортеров, что противоречит общепризнанным международным нормам, а о решении процедурных вопросов (налогово-административного характера), затрагивающих те или иные аспекты экспортной деятельности.

Мировая практика наглядно показывает, что одной из эффективных форм государственной поддержки экспорта является создание системы предоставления госгарантий для страхования экспортных кредитов, которые обеспечат комплексную страховую защиту экспортеров от политических и долгосрочных коммерческих рисков, а также будут содействовать привлечению внебюджетных кредитов для реализации экспортных контрактов. Также была проанализирована деятельность международных страховых организаций, направленных на поддержку экспорта, с целью подготовки предложения по введению аналогичных механизмов для российских экспортеров.

В итоге Минэкономразвития России разработало концепцию «Создание и развитие гарантийно-страховой системы поддержки российских экспортеров». В рамках этой программы предполагалось весной 2003 г. введение государственного контроля над страховой компанией «Росэксимгарант», основной сферой деятельности которой является страхование политических рисков российских экспортеров[19]19
  В 2002 г. государство контролировало 71 % акций компании, но предполагалось, что указанная доля достигнет 75 % плюс 1 акция. Планировалось, что с 1 апреля 2003 г. уставной капитал компании будет увеличен в 10 раз – с 5 млн до 50 млн руб. После этого будет создан Наблюдательный совет, куда должны войти представители Минэкономразвития, МИДа, Минфина и Центрального банка России.


[Закрыть].

Также в законопроекте «О федеральном бюджете на 2004 год» было предусмотрено выделение 600 млн руб. на формирование резервного фонда покрытия убытков от страхования политических рисков российских экспортеров. Следует отметить, что государство брало на себя возмещение 90 % убытков по страхованию политических рисков. В дальнейшем планировалось, что «Росэксимгарант» будет заниматься страхованием и коммерческих рисков, но возмещение убытков от этого вида деятельности будет происходить без участия государства, как это практикуется в других странах. Однако это направление деятельности также не было реализовано.

В 2003 г. была разработана и одобрена (распоряжение Правительства Российской Федерации 14 октября 2003 г. № 1493-р.) Концепция развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации. Данная Концепция определяла основные цели, задачи и приоритеты финансовой содействия промышленного вывоза, а также предусматривала реализацию конкретных мер по ее развитию. В соответствии с основными положениями данного документа велась соответствующая работа в сфере поддержки экспорта на протяжении всех последующих лет, включая 2010 г.

В Концепции отмечается, что развитие экспорта, увеличение в его структуре доли продукции с высокой степенью переработки и повышение конкурентоспособности российской продукции на внешнем рынке являются одним из важнейших направлений экономической политики Российской Федерации на современном этапе. До этого времени государственная финансовая поддержка экспорта промышленной продукции затрагивала небольшую долю такого вывоза и не распространялась на большинство российских экспортеров промышленной продукции.

В частности, в Концепции предусматривались меры административного и валютного регулирования внешнеэкономической деятельности, упрощение налоговых процедур и ослабление требований валютного законодательства. Налоговый кодекс Российской Федерации в настоящее время предусматривает освобождение экспортных поставок от обложения косвенными налогами, однако на практике складывается принципиально иная ситуация[20]20
  Согласно статье 164 Налогового кодекса Российской Федерации налогообложение производится по ставке 0 % при реализации товаров, помещенных под таможенный режим экспорта при условии их фактического вывоза за пределы таможенной территории Российской Федерации и представления в налоговые органы необходимых документов. На практике действующая система налогового администрирования по возврату НДС по экспорту во многом нивелирует производимый данной льготой положительный эффект и является одной из ключевых проблем в рассматриваемой сфере.


[Закрыть].

Помимо этого, развитие отечественного экспорта промышленной продукции сдерживают высокие риски финансовых потерь экспортеров при проведении экспортных операций, что связано с ориентацией вывоза на развивающиеся рынки, где нестабильные экономическая и социально-политическая ситуации. Также необходимо отметить невыгодные условия кредитования экспортных операций (высокие процентные ставки и короткие сроки предоставления кредитов).

В целях совершенствования кредитования и гарантирования внешнеэкономических операций в России еще в 1993 г. было создано закрытое акционерное общество «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк» (ЗАО «Росэксимбанк»), которое является агентом Правительства Российской Федерации по осуществлению государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции.

Госгарантии предполагалось выдавать за счет средств федерального бюджета для обеспечения платежных обязательств иностранного импортера (заемщика), правительства иностранного государства перед российским экспортером (банком-кредитором) или перед банком-агентом, предоставившим кредиты правительству иностранного государства, иностранному импортеру (или его банку) при условии государственной гарантии иностранного государства.

Экспортные кредиты за счет (или с участием) средств федерального бюджета предлагалось предоставлять как правительствам иностранных государств, так и импортерам отечественной промышленной продукции или их банкам в соответствии с законодательством Российской Федерации. Иностранным импортерам (их банкам-кредиторам) экспортные кредиты за счет (с участием) средств федерального бюджета предполагается предоставлять ЗАО «Росэксимбанк» под государственные гарантии иностранных государств[21]21
  В этой связи в федеральном бюджете на соответствующий год предусматривались объемы и условия предоставления экспортных кредитов. Импортерам российской промышленной продукции предполагалось предоставлять экспортные кредиты за счет средств госбюджета в размере до 85 % стоимости экспортного проекта. При определении условий экспортного кредитования с участием средств федерального бюджета были установлены периоды использования и погашения кредитов в зависимости от групп экспортируемых товаров: для потребительских товаров – до 6 месяцев с периодом погашения до 3,5 лет; для инвестиционных проектов («под ключ») – до 3 лет с периодом погашения до 10 лет.


[Закрыть].

При этом могло осуществляться 100 %-ное экспортное кредитование за счет средств федерального бюджета в целях реализации приоритетных экспортных проектов; возможно также кредитование ЗАО «Росэксимбанк» российских экспортеров и кредитных организаций, участвующих в реализации экспортных контрактов и проектов (предэкспортное финансирование).

Для обеспечения равных условий доступа на рынки третьих стран для российских и иностранных товаров (в части размера процентных ставок, привлекаемых для осуществления экспортных поставок кредитов) Концепция предлагает возмещать за счет средств федерального бюджета часть процентных ставок по кредитам, предоставляемым российскими кредитными организациями следующим заемщикам:

● российским экспортерам – победителям международных конкурсов (тендеров);

● правительствам иностранных государств – импортеров российской промышленной продукции;

● импортерам (их банкам-кредиторам) российской промышленной продукции под государственные гарантии иностранных государств[22]22
  Так, Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» впервые было предусмотрено целевое выделение средств на механизмы поддержки экспорта: 1 млрд долл. – для гарантийной поддержки экспорта промышленной продукции и 3 млрд руб. на цели субсидирования части процентных ставок.


[Закрыть].

В 2007 г. заинтересованными ведомствами велась разработка комплекса мер по увеличению объема вывоза промышленной продукции, в том числе упрощение процедур предоставления иностранным предприятиям и организациям кредитов на приобретение российской промышленной продукции, поддержку продвижения на зарубежные рынки брендов отечественных производителей и т. д. При этом планировалось, что основную роль в системе поддержки экспорта российской продукции будет играть создаваемый Банк развития.

Предпринимались шаги по необходимой активизации деятельности посольств и торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах, включая анализ зарубежных рынков и обеспечение доступности полученной информации для российских экспортеров, оказание им содействия в налаживании торговых и экономических связей с зарубежными партнерами, а также укрепление кадрового потенциала аппаратов указанных загранучреждений.

В 2007 г. на поддержку экспорта из бюджета планировалось затратить 3,5 млрд долл., в том числе примерно половину – на производство и поставку промышленных товаров, а также продукции военно-технического назначения в счет долга бывших советских республик. Часть средств могла быть потрачена в виде связанных кредитов и государственных гарантий для реализации крупных проектов российских компаний в секторе энергетике и, прежде всего, в Китае и в Индии. Около 1 млрд долл. составляли государственные гарантии на реализацию инвестиционных проектов российских компаний за рубежом.

Однако сложилась парадоксальная ситуация: впервые в истории на финансовую поддержку экспорта были выделены достаточно крупные государственные средства, но они практически не использовались. Это было обусловлено тем, что ввиду усложненной процедуры подготовки документации экспортерами и отсутствия наработанной практики в госструктурах по отдельным статьям нераспределенными оставались 90–100 % запланированных сумм.

В соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» в России был создан государственный финансовый институт – корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», одним из основных направлений деятельности которого ставилась поддержка вывоза промышленной продукции и услуг[23]23
  Внешэкономбанк в соответствии с законом «О Банке развития» «действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности». В меморандуме о деятельности банка определено 12 приоритетных отраслей для инвестирования.


[Закрыть].

Предполагалось, что Внешэкономбанк (ВЭБ) будет осуществлять финансовую и гарантийную поддержку экспорта промышленной продукции, страхование экспортных кредитов и предоставление долгосрочных экспортных кредитов. Подобная деятельность ВЭБ могла бы позволить российским экспортерам получать необходимое финансовое содействие и формировать конкурентоспособные предложения на внешних рынках сбыта[24]24
  См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2008 г. № 100 «О порядке осуществления государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков».


[Закрыть].

Но, несмотря на предпринятые шаги, в сфере страхования экспортных рисков сохранялось большое количество системных проблем, которые требовали решения. Правление госкорпорации ВЭБ 24 июня 2008 г. одобрило правила страхования экспортных политических и коммерческих рисков – были приняты временные правила и типовой договор страхования экспортных рисков коммерческого и политического характера. Исходя из этого, по мере подготовки документации первые операции по страхованию экспортных кредитов, коммерческих и политических рисков ВЭБ планировал проводить осенью 2008 г.[25]25
  Страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков осуществляется на основании договора страхования, заключенного Внешэкономбанком со страхователем – российским экспортером, заключившим контракт с иностранным юридическим лицом на экспорт российской продукции (товаров, работ, услуг), и (или) банком, осуществляющим кредитование экспорта российской продукции (товаров, работ, услуг). Определены объект страхования, страховой случай и страховая сумма. http://www.rosinvest.com.


[Закрыть]

Помимо этого, Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» было предусмотрено постоянное увеличение средств бюджета на предоставление госгарантий Российской Федерации для оказания поддержки экспорта промышленной продукции. В целом объем средств, выделенных на государственную гарантийную поддержку экспорта промышленной продукции в 2008–2010 гг., составил 5 млрд долл.

Главой 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г., были закреплены нормы, устанавливающие основные условия предоставления государственных экспортных кредитов иностранным предприятиям-импортерам промышленной продукции российского производства. Указанные положения учитывают международную практику отбора заемщиком (импортером) поставщиков промышленной продукции и позволяют оказывать господдержку российским экспортерам в форме кредитования иностранных юридических лиц-импортеров уполномоченным банком-агентом Правительства Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

Предполагалось, что принятые меры уже в ближайшее время позволят упростить и расширить практику кредитования иностранных организаций и предприятий в целях приобретения ими российской промышленной продукции. Внешэкономбанк должен был стать основным институтом в системе государственной поддержки экспорта, что в значительной мере могло стимулировать расширение российского вывоза и его диверсификацию.

Однако с осени 2008 г. в условиях произошедшего кризиса ВЭБ стал выполнять функции по реализации антикризисной политики государства, а планы по его особому статусу в сфере стимулирования вывоза готовых изделий так и остались нереализованными. Таким образом, можно констатировать, что к началу кризиса, несмотря на определенные позитивные сдвиги, в стране так и не сложилась комплексная система государственной поддержки экспорта.