Текст книги "Жизнестойкость арктических городов: теория, комплексный анализ и примеры трансформации. Коллективная монография"

Что касается пятой подсистемы – природно-экологической, то на ранних стадиях нашего проекта она рассматривалась в одном ряду с другими подсистемами (см. Замятина, Медведков и др., 2020)1919
  Замятина Н. Ю., Медведков А. А., Поляченко А. Е. и Шамало И. А. «Жизнестойкость арктических городов: анализ подходов»// «Вестник Санкт-Петербургского университета. Науки о Земле». 2020. №3. DOI: https://doi.org/10.21638/spbu07.2020.305


[Закрыть]. Однако по мере углубления анализа она была обособлена как «фоновая», определяющая потенциал ресурсного обеспечения города (экосистемные услуги), а также возможный источник рисков. Механизмы обеспечения жизнестойкости природно-экологической подсистемы функционируют радикально иным образом, чем механизмы обеспечения жизнестойкости остальных городских подсистем (в первую очередь, природно-экологическая подсистема отличается радикально меньшей возможностью передислокации в пространстве ее компонентов).

Обратим внимание: в разных ситуациях высокий уровень жизнестойкости может быть обеспечен за счет прямо противоположных стратегий. Например, с одной стороны, жизнестойкость может быть обеспечена за счет расширения возможностей доступа к внешним ресурсам (топлива, продовольствия, кадров) и к внешним рынкам, с другой – за счет высокой способности к самообеспечению. В зависимости от местной ситуации (например, в зависимости от стоимости строительства и содержания железной дороги в условиях конкретного района Арктики) оптимальная стратегия обеспечения жизнестойкости может различаться. Данная ситуация существенно осложняет возможности моделирования жизнестойкости по большому массиву городов. При этом местные условия в Арктике от города к городу различаются, как правило, сильнее, чем в основной зоне расселения (при прочих равных параметрах вроде численности населения и специализации города).

Глава 3. В поисках индикаторов: особенности формирования потенциала жизнестойкости в разных подсистемах арктического города

3.1. Административно-управленческая подсистема

Среди пяти основных городских подсистем, влияющих на жизнестойкость арктического города, особый интерес представляет административно-управленческая. Во-первых, специальных работ по особенностям управления арктическими городами практически нет ни в России, ни в мире. В этой тематике доминируют либо работы очень широкого профиля – например, государственного управления Арктической зоной в целом, арктическим «мегапроектом» (Лексин, Порфирьев, 2016); либо работы, связанные с международным сотрудничеством в Арктике и управлением ее проблемами через новые структуры, созданные для глобальной Арктики в 1990-е и нулевые годы: Арктический совет, Конференция парламентариев Арктического региона, Университет Арктики и др. (Rowe Elana Wilson, 2018).

В России к тематике управления арктическими городами примыкает тема «перезагрузки» монопрофильных городов (Моногорода. Перезагрузка; Ускова и др., 2012; Замятина, Пилясов, 2015), без четкой спецификации конкретной природной зоны, – а они как наследие индустриальной эпохи встречаются повсеместно, и в умеренной зоне основного российского расселения, и в зоне Севера, и в зоне Арктики. В зарубежной литературе разрабатываются темы городского управления (и соуправления) в целом и накоплен значительный пул литературы в этом направлении за последние десятилетия (к примеру, Pierre, 1999. Но на самом деле речь идет о десятках и даже сотне работ). Однако ввиду значительной специфики городов российской Арктики выводы из этих работ трудно применить для наших реалий. Для нашего исследования интересны усилия коллег по описанию управления в условиях форс-мажоров в интересах обеспечения жизнестойкости социально-экономических систем (Bakema et all, 2017). Но эти работы не несут географической, широтной, привязки.

Есть появившиеся в последние годы работы по факторам и оценке устойчивости арктических городов мира, в которых наряду с другими, используются и показатели, которые можно считать относящимися к административно-управленческой системе города (см., например, Suter, Orttung). Но и в этом, наиболее близком к нашей тематике, случае, административно-управленческая система города отдельно не выделяется, просто в общем пуле привлекаемых индикаторов оценки городской устойчивости есть и те, которые можно условно отнести к управленческим.

Во-вторых, в нашей практической работе по подготовке стратегий социально-экономического развития арктических и северных городов мы всегда анализировали состояние местной управленческой системы, качество и эффективность местной власти (органов самоуправления города). Но ранее не было возможности обобщить этот накопленный опыт в отдельной работе в виде анализа деятельности административно-управленческой системы арктического города в русле парадигмы жизнестойкости. Такие усилия представляются в этой связи своевременными, назревшими и актуальными. Вот, например, только краткий перечень вопросов, который нуждается в научном осмыслении: в чем конкретно заключаются особенности управления арктическим городом по сравнению с неарктическим сопоставимого размера? Меняется ли и как управление арктическим городом при переходе от государственной к корпоративной модели освоения российской Арктики? Различаются ли вопросы управления в приморских и «сухопутных» городах Арктики, которых ввиду ее расширения становится все больше?

В-третьих, в последнее десятилетие вызревает новое представление об арктической урбанизации как целостном и специфичном феномене, который требует отдельного изучения (Замятина, Гончаров, 2020; Hansen, Rasmussen, Weber, 2013; Dybbroe, Dahl, Muller-Will, 2010). Актуальным поэтому представляется не просто обособление арктических городов в отдельное производство, но и изучение феномена арктического управления, деятельности городской административно-управленческой подсистемы с учетом значительного разнообразия ситуаций внутри самой Арктики. Этому сюжету мы также уделили внимание.

Наша цель (исследовательский вопрос) состоит в теоретическом осмыслении и эмпирическом обобщении феномена управления арктическими городами России в контексте обеспечения их жизнестойкости (устойчивости к шокам и кризисам). Она определяет решение трех задач: 1) поиск конкретных индикаторов для характеристики административно-управленческой системы выборки арктических городов; 2) обособление типов (групп) городов Арктики по отобранным индикаторам административно-управленческой системы; 3) характеристика структуры местной власти трех городов Арктики в контексте ранее проведенной типологии по параметрам административно-управленческой системы.

Информационной основой работы послужили данные муниципальной статистики, материалы разработанных нами стратегий социально-экономического развития арктических и северных городов, работы коллег и соратников по жизнестойкости, устойчивости арктических городов мира и формам (способам) ее измерения.

Особенность изучения административно-управленческой системы арктического города состоит в том, что это исследование всегда несет в себе идеологию. Дело в том, что в зависимости от того, в какой идеологической рамке ставится исследовательский вопрос, он звучит абсолютно по-разному. В логике либеральной, рыночной, административно-управленческой системе остается «дорегулировать» в городском развитии то, что не смог отрегулировать рынок, т. е. здесь объект местного административного регулирования формируется по остаточному принципу, как один из многих других, можно даже сказать, замыкающий. С другой стороны, в логике государственного дирижизма, активного воздействия на ход социально-экономических процессов и всю динамику городской жизнестойкости, административно-управленческий блок центральный, именно от него зависят все остальные, и он задает целеполагание работе остальных – социокультурному, экономической специализации и жизнеобеспечения, даже природно-экологическому.

Наш подход состоит в том, что административно-управленческая система есть центральный блок всей городской системы, который существенно влияет на общую жизнестойкость и ее динамику. Весь наш опыт взаимодействия с властями арктических городов свидетельствует, что от искусства конкретного управления, от собранности и компетентности конкретной команды местной власти зависело то, насколько успешно город пройдет череду испытаний, вызванных радикальной экономической реформой и глубоким экономическим кризисом в России 1990-х и начала 2000-х годов. Именно живой опыт, знакомство с конкретными управленческими практиками выживания убедили нас в том, что в таких бифуркационных ситуациях фактор управления, качества административно-управленческой системы может определяющим образом повлиять на выбор новой – депрессивно-кризисной или успешной, восходящей – траектории развития города.

Мы понимаем управление арктическими городами как процесс, который является результатом деятельности административно-управленческой системы, в которую входят структуры (департаменты, комитеты, управления, отделы) городской муниципальной власти и находящихся в ее орбите различных уполномоченных структур в виде муниципальных унитарных предприятий, автономных некоммерческих организаций, агентств, некоммерческих партнерств и др. С течением времени размер и наполнение этой системы может как расширяться до всеохватности, что было характерным для советского времени тотального огосударствления, так и сжиматься, что было типичным для 1990-х годов радикальных рыночных реформ по всей стране. В настоящий момент мы наблюдаем медленное расширение этой системы из предельно поджатого состояния нулевых годов.

Целевой функцией процесса управления арктическими городами (деятельности административно-управленческой системы) является укрепление жизнестойкости (антикризисной устойчивости) города. В условиях Арктики каждому (даже относительно крупному) городу буквально дышит в затылок угроза небытия, то есть превращения в вахтовое поселение. Амплитуда постоянных и типичных для этого города пульсаций может в какой-то катастрофический момент привести к замиранию круглогодичной жизни здесь и переходу в сезонный формат существования. Так вот деятельность административно-управленческой системы города нужно оценивать по тому, раздвигает ли она горизонт существования города, или, наоборот, сужает его до крайности, до угрозы превращения в вахтовое поселение. А этот вопрос прямо связан со специфичностью арктического города. Более того, его жизнестойкость однозначно задается специфичностью.

Как показали реалии кризисных 1990-х годов, если местная власть отчаянно боролась за укрепление специфичности города, за ее подчеркивание и усиление, защиту особости, отдельности города и уникальность его функций, то получалось сохранить, сберечь город для будущего. Если же она сдавалась в плен «материковому» стандарту унификации, и сама обесценивала (разменивала на обещания прекрасного вахтового будущего) его специфику, то город обрекался на радикальную депопуляцию, понижение статуса, и потенциальное закрытие. Поэтому умное управление арктическим городом есть полноценный учет и укрепление его специфики и отличий от материкового аналога. И оно прямо работает на обеспечение его жизнестойкости.

Но возникает вопрос, а по каким именно направлениям происходит укрепление специфичности арктического города и его уникальности? Это, например, новые базовые функции для окрестной территории или всей страны, или даже всего мира. Так, Рейкьявик отчаянно борется за то, чтобы стать хабом не только воздушным, но и морским между США и Европой. Это обретение новых компетенций и радикальное укрепление местного человеческого капитала, в том числе за счет развития местных научно-образовательных структур. Например, университет Аляски пригласил Нобелевского лауреата по экономике, чтобы радикально нарастить специфичность свою и города базирования – Анкориджа. Это укрепление местной специфики, в том числе через новые уникальные материальные активы. К примеру, город Губкинский обрел преимущество за счет строительства у себя бассейна с уникальной 50-метровой дорожкой (у всех соседних городов есть бассейны, но только с 25-метровой дорожкой).

Здесь речь идет о рукотворном укреплении специфичности арктических городов за счет деятельности административно-управленческой системы. Но арктические города и исходно уже обладают существенной особенностью по сравнению с «материковыми». В чем состоит эта специфика?

Арктические города существенно в большей степени, чем города умеренной зоны, склонны иметь структурообразующую организацию внутри себя, которая является «опорной» и для других, цементируют городскую систему в целостность. В одном городе это градообразующее хозяйственное предприятие, в другом – образовательная структура, в третьем – структурообразующий аэропорт или воинская часть и т. д. Внутренней системе арктического города всегда нужно на что-то «физически» опираться, просто чтобы существовать. Это его внутренняя особенность (формы ее проявления от города к городу могут быть многообразны).

А внешняя особенность состоит в том, что и сам арктический город в большинстве случаев играет роль опорной базы для окрестной территории. Именно не кристаллеровского центра социального обслуживания, для которого вокруг просто нет населения, а опорной производственной базы, из которой осуществляется производственная, в том числе и вахтовая деятельность на окрестные ресурсные промыслы.

С этим связана еще одна особенность арктического города: даже если он непосредственно не занят на ресурсных промыслах, его тонус, динамика развития напрямую связаны с динамикой отработки окрестных природных ресурсов. Жизненный цикл отработки ресурса определяет колебания численности населения и миграции в город и из города, многие другие социально-экономические процессы.

Эти сверхзначимые внешние взаимодействия, от которых зависит сама жизнь арктического города, обозначают его предельно открытый, разомкнутый на внешний мир характер. В этом смысле он может считаться уменьшенной копией глобальных городов. Ему здесь очень помогают водные пути, морские и речные, которые многие города Арктики задействуют, чтобы с минимальным трением «общаться» со своим опекаемым внешним окружением.

Можно сказать, что здесь возникает парадокс: жизнестойкость арктического города – это внутренний феномен, при этом определяющим образом зависящий от внешних взаимодействий города. На административно-управленческую систему возложена важнейшая задача: увязать, интегрировать внутреннее строение города и эффективность его внешних взаимодействий, от которых зависит само будущее существование арктического города.

Управление арктическими городами, чтобы быть успешным в укреплении их жизнестойкости, должно быть умным в смысле акцентирования и усиления их специфичности, адаптивным к быстро меняющимся природным и экономическим условиям (например, изменения климата последних десятилетий) и работать на увеличение резервов внутренней системы (интеллекта, энергоносителей, продовольствия и других). Только такое управление, которое не истощает, а преумножает запас городских резервов, является эффективным.

Подбор показателей оценки качества управления арктическими городами в интересах укрепления их жизнестойкости

Задача состояла в том, чтобы сравнить 29 крупнейших города российской Арктики по блоку «управление», призванное, наряду с другими блоками, укреплять жизнестойкость арктических городов в ответ на природные и социальные вызовы и катастрофы. В рамках общей концепции жизнестойкости арктических городов управление должно работать на а) укрепление его открытости на внешний мир и успешности выполнения базовых функций для окрестной территории, гибкости и инновационности; б) эффективную (рациональную, экономную) мобилизацию основных активов и их приумножение; в) усиление финансово-экономической и административной самостоятельности города. Набор показателей, который способен характеризовать эти три важнейших вектора жизнестойкого управления (назовем его «БЭС-модель» – базовая экономика, эффективное управление, самостоятельная местная власть), отличается от стандартных и достаточно хорошо известных показателей эффективности муниципального управления.

Предварительную калибровку прошло около двух десятков показателей муниципальной статистики, которые разрабатываются для городских округов и характеризуют параметры «базовость/инновационность» (Б); эффективность управления (Э) и самостоятельность («контроль городом своей судьбы») (С):

Б (базовость/инновационность/открытость на внешний мир):

• занятость в базовом секторе, ориентированном продукцией на внешние рынки, – через среднесписочную численность работников организаций по фактическим видам экономической деятельности;

• доля отгрузки собственного производства по базовому сектору экономики города – через показатели отгрузки организаций по фактическим видам экономической деятельности;

• количество муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями в электронном виде (степень внедрения цифровых технологий);

• уровень образования населения (на 1000 человек в возрасте 15 лет и более, указавшие уровень образования);

• стоимость контрактов, заключенных за год на закупку высокотехнологичной и инновационной продукции.

Э (эффективность управления, в том числе основными активами города):

• расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования;

• профицит (+), дефицит (-) бюджета муниципального образования (местного бюджета), фактически исполненного;

• количество муниципальных чиновников на 1000 человек жителей города – через численность работников органов местного самоуправления на конец отчетного года;

• доля основных фондов организаций муниципальной формы собственности, находящихся в стадии банкротства, в основных фондах организаций муниципальной формы собственности (на конец года, по полной учетной стоимости);

• объем незавершенного в установленные сроки строительства, осуществляемого за счет средств бюджета городского округа (муниципального района);

• доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района);

• доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет;

• количество муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями;

• общая площадь жилых помещений в ветхих и аварийных жилых домах.

С (самостоятельность):

• административный статус (экспертная балльная оценка);

• доля собственных доходов местного бюджета (за исключением безвозмездных поступлений, поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями) в общем объеме доходов бюджета муниципального образования;

• инвестиции в основной капитал организаций муниципальной формы собственности (без средств на долевое строительство организаций муниципальной формы собственности);

• инвестиции в основной капитал за счет средств бюджета муниципального образования.

В результате многократной проверки показателей на мультиколлинеарность, достоверность/политическую мотивированность, монотонность/обеспечение географических различий по арктическим городам в финальном наборе было оставлено только шесть показателей, остальные – исключены. Главный критерий их дееспособности: каждый обеспечивает значимый объем информации в распределении значений по выборке городов, при этом не дублирует другие пять оставленных показателей, то есть реально несет новую информацию о работе административно-управленческой системы города.

Первый показатель отражает нашу пятибалльную оценку силы административного статуса города (насколько далеко данный город простирает свое влияние на окрестную территорию – исходя из гипотезы, что для жизнестойкости типичного арктического города-базы критично иметь влияние на внешнее пространство). Высокий административный статус города свидетельствует о значительной самостоятельности в принятии решений о своем развитии (региональный центр, районный центр, моногород-центр городского округа, порт-районный центр и др.). Понятно, что просто город внутри городского округа имеет более слабый статус, чем центр городского округа. Вопрос, кто имеет «больший» статус с точки зрения самостоятельности в принятии решений по своей экономической судьбе – центр городского округа или центр муниципального района – определялся индивидуально для конкретного города, с учетом значений других показателей.

Во внимание был принят не только официальный статус города (региональный, районный, центр городского округа), но и его неформальное влияние на окрестную территорию как типичной для арктического города форпостной базы освоения. Поэтому в ряде случаев в нашей экспертной оценке фактический балл оказался выше или ниже формального административного статуса города.

Второй показатель – доля собственных доходов в городском бюджете (среднее за 2017—2019 годы) – дает емкую характеристику степени самостоятельности принимаемых решений в вопросах местного развития. Насколько они обеспечены собственными финансовыми ресурсами? В какой степени город сам контролирует свою судьбу? Для редко стоящих арктических городов способность иметь собственные источники бюджетных доходов критична и важнее, чем для городов зоны основного расселения. Потому что собственный финансово-бюджетный потенциал позволяет оперативно мобилизовать ресурсы в периоды кризисов и катастроф, еще до прихода федеральной помощи.

Третий показатель – доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет (в процентах) – показывает способность местной власти к оперативной работе в налаживании местного контроля и учета. К сожалению, другие (и более надежные) показатели в этой сфере, например, количество дней для принятия решения о согласовании земельного участка для жилищного строительства, в настоящий момент не разрабатываются. Поэтому наш поиск здесь был предельно сужен и вынуждал использовать те индикаторы, которые ежегодно разрабатываются по всем городам Арктики.

Четвертый показатель – расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования (среднее за 2017—2019 годы, в рублях) – отражает ресурсоемкость местного самоуправления в целом. Предполагается, что для жизнестойкого управления существует некоторая средняя норма – тогда как крайние минимальные и максимальные значения характеризуют наличие проблем внутри системы городского управления (нерациональность, раздутость штата или наоборот, предельная, вплоть до дефицита грамотных специалистов, поджатость).

Пятый показатель – количество занятых в секторе «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное обеспечение на 1000 человек населения» (среднее 2017—2019 годы) – фиксирует размер сектора управления в соотношении с общим размером города. Для каждого города важно найти присущий ему оптимум, исходящий из особенностей экономико-географического положения, отраслевой структуры, базовых функций и др. Единственного оптимального решения здесь нет: что подходит одному городу, решительно не идет другому. Но в среднем «корпоративные» монопрофильные города имеют меньшее значение этого показателя, чем города «беловоротничковые», бюджетных услуг и непроизводственного коммерческого сервиса.

Шестой показатель – расходы бюджета на одного жителя (среднее за 2017—2019 годы, рублей) – учитывает размер финансовых ресурсов в руках власти для быстрого реагирования на кризисные ситуации. Это не размер городской экономики и это не объем городского бюджета, это именно ресурсная оснащенность власти, важная для кризисных ситуаций, то, что непосредственно находится в ее руках и потому может быть быстро мобилизовано.

Результатные показатели существенно отличаются от исходного пула индикаторов, с которых первоначально начиналась наша работа по оценке административно-управленческого системы арктических городов. Но зато есть убежденность, что они экономно схватывают основную информацию об управлении арктическими городами, которую можно получить средствами муниципальной статистики. При этом, конечно, они обязательно должны дополняться материалами углубленных полевых обследований реальной ситуации в городах Арктики, которые трудоемки, затратны, не обеспечивают сплошное, а только выборочное наблюдение. Но только сочетание методов сплошного статистического наблюдения с выборочными социологическими (антропологическими) исследованиями позволяет получить максимально надежные результаты.