Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (постатейный)"

Статья 2. Цели и задачи обеспечения транспортной безопасности

1. Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

2. Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются:

1) нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности;

2) определение угроз совершения актов незаконного вмешательства;

3) оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

4) категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

5) разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности;

6) разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности;

7) подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности;

8) осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности;

9) информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности.

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет цели обеспечения транспортной безопасности. В качестве таковых названы, во-первых, устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, и, во-вторых, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. В этой связи следует отметить, что целью Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р (о названном документе см. комментарий к ст. 1 Закона), в ее разд. IV названа защита жизни и здоровья населения на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

2. В части 2 комментируемой статьи определен перечень основных задач обеспечения транспортной безопасности. В отношении этих задач необходимо отметить следующее.

Нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности (п. 1).

Как видно, в комментируемом Законе правовая основа обеспечения транспортной безопасности не определена. В то же время не видится препятствии к тому, чтобы при ее определении использовать более общую норму ст. 5 Федерального закона «О безопасности», предусматривающую, что правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, названный Закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.

Определение угроз совершения актов незаконного вмешательства (п. 2).

В рамках решения данной задачи Приказом Минтранса России, ФСБ России и МВД России от 5 марта 2010 г. № 52/112/134 утвержден Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств[23]23
  РГ, 2010, 14 апреля, № 78.


[Закрыть], который включает в себя следующее:

1) угроза захвата – возможность захвата объектов транспортной инфраструктуры (далее по тексту документа обозначаются сокращением «ОТИ») и/или транспортных средств (далее по тексту документа обозначаются сокращением «ТС»), установления над ними контроля силой или угрозой применения силы, или путем любой другой формы запугивания;

2) угроза взрыва – возможность разрушения ОТИ и/или ТС или нанесения им и/или их грузу, здоровью персонала, пассажирам и другим лицам повреждений путем взрыва (обстрела);

3) угроза размещения или попытки размещения на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ) – возможность размещения или совершения действий в целях размещения каким бы то ни было способом на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), которые могут разрушить ОТИ и/или ТС, нанести им и/или их грузу повреждения;

4) угроза поражения опасными веществами – возможность загрязнения ОТИ и/или ТС или их критических элементов опасными химическими, радиоактивными или биологическими агентами, угрожающими жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц (как определено в сноске к данному пункту, критический элемент ОТИ и/или ТС – это строения, помещения, конструктивные, технологические и технические элементы ОТИ или ТС, акт незаконного вмешательства в отношении которых приведет к полному или частичному прекращению их функционирования и/или возникновению чрезвычайных ситуаций);

5) угроза захвата критического элемента ОТИ и/или ТС – возможность захвата критического элемента ОТИ и/или ТС, установления над ним контроля силой или угрозой применения силы, или путем любой другой формы запугивания;

6) угроза взрыва критического элемента ОТИ и/или ТС – возможность разрушения критического элемента ОТИ и/или ТС или нанесения ему повреждения путем взрыва (обстрела), создающего угрозу функционированию ОТИ и/или ТС, жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

7) угроза размещения или попытки размещения на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ) – возможность размещения или совершения действий в целях размещения каким бы то ни было способом на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), которые могут разрушить критический элемент ОТИ и/или ТС или нанести ему повреждения, угрожающие безопасному функционированию ОТИ и/или ТС, жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

8) угроза блокирования – возможность создания препятствия, делающего невозможным движение ТС или ограничивающего функционирование ОТИ, угрожающего жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

9) угроза хищения – возможность совершения хищения элементов ОТИ и/или ТС, которое может привести их в негодное для эксплуатации состояние, угрожающее жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (п. 3).

Оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Оценка уязвимости проводится с учетом названного выше Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя. Проведение оценки уязвимости регламентировано положениями ст. 5 комментируемого Закона (см. комментариий к указанной статье).

Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (п. 4).

Основными задачами категорирования является отнесение компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности каждого объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства к одной из категорий. Устанавливаются не более четырех категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного, воздушного, городского наземного электрического, железнодорожного, морского и речного транспорта, метрополитена и объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства в порядке убывания их значимости – первая, вторая, третья, четвертая. Проведение категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в том числе установление количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств регламентировано статьей 6 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности (п. 5).

Статья 7 комментируемого Закона предусматривает установление в целях принятия мер по обеспечению транспортной безопасности различных уровней безопасности в транспортном комплексе. Перечень уровней безопасности устанавливается Правительством РФ. С учетом этих уровней безопасности устанавливаются требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Эти требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры. Осуществление разработки и реализации требований по обеспечению транспортной безопасности регламентировано положениями ст. 8 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности (п. 6).

Речь идет о разработке и реализации планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы разрабатываются субъектами транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Реализация указанных планов осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти. Осуществление планирования и реализации мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств регламентировано статьей 9 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности (п. 7).

Комментируемый Закон не содержит регламентации, направленной на разрешение данной задачи обеспечения транспортной безопасности. Лишь в статье 10 данного Закона установлены ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, а именно определены категории лиц, которые не могут быть приняты на такую работу (см. комментарий к указанной статье).

Осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности (п. 8).

До внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ[24]24
  СЗ РФ, 2011, № 30, ч. I, ст. 4590.


[Закрыть] изменения данная задача обеспечения транспортной безопасности формулировалась как осуществление контроля и надзора в этой области. Этим же Законом, основной целью принятия которого декларировалось реализация положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[25]25
  СЗ РФ, 2008, № 52, ч. I, ст. 6249.


[Закрыть], одновременно в комментируемый Закон включены статьи 5¹ и 11¹, регламентирующие соответственно осуществление государственного контроля (надзора) за применением регулируемых государством цен (тарифов) на услуги по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности (см. комментарий к указанным статьям).

Информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности (п. 9).

Непосредственно в комментируемом Законе регламентировано лишь информационное обеспечение в области транспортной безопасности. В статье 11 данного Закона предусмотрено, что в целях осуществления мер по обеспечению транспортной безопасности создается единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности, являющаяся собственностью России. Указанная информационная система состоит в том числе из автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах (см. комментарий к указанной статье).

Следует также отметить, что в разд. IV Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р (о названном документе см. комментарий к ст. 1 Закона), обозначены приоритетные направления и задачи названной Программы. В частности, в данной Программе (в ред. распоряжения Правительства РФ от 20 декабря 2010 г. № 2341-р[26]26
  СЗ РФ, 2011, № 3, ст. 555.


[Закрыть]) определено, что приоритетными направлениями являются:

1) повышение защищенности пассажиров и персонала на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В качестве задач повышения защищенности пассажиров и персонала на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера указаны:

формирование и реализация комплекса организационных и технических мероприятий, направленных на повышение защищенности населения на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

оснащение объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств инженерно-техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности с учетом возможности их расширения и создания централизованных распределенных систем;

2) совершенствование законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, а также создания и функционирования комплексной системы.

В качестве задачи совершенствования законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, а также создания и функционирования комплексной системы указано установление единообразного порядка нормативно-правового регулирования в области обеспечения транспортной безопасности;

3) формирование индивидуального и общественного сознания, активной жизненной позиции и повышение грамотности населения в области обеспечения безопасности населения на транспорте.

В качестве задач формирования индивидуального и общественного сознания, активной жизненной позиции и повышения грамотности населения в области обеспечения транспортной безопасности указаны:

разработка и реализация комплекса мероприятий по информированию населения в вопросах обеспечения транспортной безопасности;

формирование и реализация мероприятий, направленных на повышение уровня грамотности населения в области обеспечения транспортной безопасности;

реализация комплекса мероприятий, направленных на повышение эффективности и качества информационного влияния на население;

4) создание системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте.

В качестве задач создания системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте, указаны:

разработка методики и программ профессиональной подготовки и обучения, определение требований, порядка, способов и методов аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

обучение, подготовка и аттестация специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

обучение должностных лиц и специалистов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте;

5) создание системы информационного обеспечения безопасности населения на транспорте, интегрирующей информационные ресурсы органов исполнительной власти всех уровней в области обеспечения транспортной безопасности в единое защищенное закрытое информационное пространство.

В качестве задач создания системы информационного обеспечения безопасности населения на транспорте, интегрирующей информационные ресурсы органов исполнительной власти всех уровней в области обеспечения транспортной безопасности в единое защищенное закрытое информационное пространство, указаны:

разработка и внедрение единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе ее базовой информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и автоматизированных централизованных баз данных, в том числе персональных данных о пассажирах;

разработка и внедрение комплексной системы государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности;

создание и внедрение комплексной системы информирования и оповещения населения на транспорте;

интеграция существующих и создаваемых информационных систем, решающих задачи в области обеспечения безопасности населения на транспорте, информирования и оповещения населения, в единое защищенное закрытое информационное пространство.

Статья 3. Принципы обеспечения транспортной безопасности

Основными принципами обеспечения транспортной безопасности являются:

1) законность;

2) соблюдение баланса интересов личности, общества и государства;

3) взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности;

4) непрерывность;

5) интеграция в международные системы безопасности;

6) взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В комментируемой статье определены основные принципы обеспечения транспортной безопасности, т. е. основные исходные начала регулирования отношении в сфере транспортной безопасности. В отношении этих принципов необходимо отметить следующее.

Законность (п. 1).

Данный принцип является фундаментальным общеправовым. Применительно к сфере обеспечения транспортной безопасности рассматриваемый принцип означает точное соблюдение закона органами государственной власти, органами местного самоуправления, субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками при осуществлении видов деятельности, регламентированных комментируемым Законом. Этот принцип также означает, что ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также законных интересов организаций допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

Соблюдение баланса интересов личности, общества и государства (п. 2).

Соответственно, в силу этого принципа регулирование в сфере обеспечения транспортной безопасности должно исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений, чтобы соблюдалась соразмерность между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности и обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей.

Взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности (п. 3).

Содержанием данного принципа является, с одной стороны, наличие норм об уголовной и административной ответственности, прежде всего, субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности (см. комментарий к ст. 12 Закона), и, с другой стороны, наличие порядка судебного и административного обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере обеспечения транспортной безопасности, а также их должностных лиц.

Непрерывность (п. 4).

Этот принцип означает, что деятельность по обеспечению транспортной безопасности должна осуществляться постоянно, без каких-либо перерывов и изъятий. В силу этого принципа в системе обеспечения транспортной безопасности не должно быть «слабых звеньев».

Интеграция в международные системы безопасности (п. 5).

Международное сотрудничество России в области борьбы с терроризмом регламентировано статьей 4 Федерального закона «О противодействии терроризму», согласно ч. 1 которой Россия в соответствии с международными договорами РФ сотрудничает в области противодействия терроризму с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями. Как предусмотрено в ч. 2 указанной статьи, Россия, руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества и государства, преследует на своей территории лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, в соответствии с законодательством РФ.

Взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 6).

Данный принцип наполняют содержанием положения ст. 12 комментируемого Закона, предусматривающие права и устанавливающие обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков в области обеспечения транспортной безопасности (см. комментарий к указанной статье).

Следует также отметить, что в разд. V Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р (о названном документе см. комментарий к ст. 1 Закона), определены следующие основные принципы формирования названной Программы:

защита жизни и здоровья населения на транспорте;

объединение сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, субъектов транспортной инфраструктуры и организаций, обеспечивающих безопасность населения на транспорте;

взаимная ответственность граждан, общества и государства по обеспечению безопасности населения на транспорте;

интеграция в международные системы обеспечения безопасности населения на транспорте;

выполнение мероприятий, направленных на предупреждение актов незаконного вмешательства в целях обеспечения безопасности населения на транспорте;

непрерывность обеспечения безопасности населения на транспорте;

максимальное использование возможностей государственно-частного партнерства;

интеграция с комплексной системой обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и единым банком данных по проблемам борьбы с терроризмом.