Текст книги "Экологическое право"

5.2. Система органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды состоят из трех групп:

1) органов общей компетенции;

2) органов специальной компетенции;

3) органов, на которые возложены отдельные функции по экологическому управлению.

Органами общей компетенции в сфере экологического управления являются Президент РФ, Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (правительства или администрации субъектов РФ). Особенностью органов общей компетенции является то, что они обладают широким кругом управленческих полномочий в различных сферах жизни общества (экономической, социальной, культурной и других), а управление природопользованием и охраной окружающей среды является лишь одним из направлений их деятельности.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ). Соответственно он выступает и в качестве гаранта экологических прав и свобод граждан. К полномочиям Президента РФ относится определение основных направлений внутренней и внешней политики России, в том числе внутренней и внешней политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Также Президент РФ издает указы, занимающие высшее место в иерархии подзаконных актов. К числу наиболее важных указов Президента РФ в сфере экологических отношений можно отнести Ук а з Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; Ук а з Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и др.

На основании п. ж) ст. 83 Конституции РФ Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. В соответствии с п. 1 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного указом Президента РФ от 6 мая 2011 № 590, Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по ряду вопросов, в том числе и экологической безопасности. В целях реализации возложенных на Совет Безопасности РФ задач в области обеспечения экологической безопасности в России действует Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности.

П. 3 Положения о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности устанавливает следующие функции названной комиссии:

– выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их нейтрализации;

– оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации;

– подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;

– рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

– анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

– подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по проектам его решений, а также подготовка информационно-аналитических материалов к заседаниям Совета Безопасности по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;

– подготовка предложений Совету Безопасности по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях решения оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач разработки и реализации концептуальных и доктринальных документов в области экологической безопасности Российской Федерации;

– участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по вопросам организации стратегического планирования в Российской Федерации;

– анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению решений Совета Безопасности, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

– подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;

– организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.

Так как в функции Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности входит рассмотрение исключительно вопросов экологического характера, то формально возникают основания для отнесения ее к органам специальной компетенции в сфере экологического управления. Однако это было бы не вполне корректным в связи с тем, что данная комиссия является всего лишь одним из рабочих инструментов Совета Безопасности РФ, а Совет Безопасности РФ, в свою очередь, представляет собой совещательный орган при Президенте РФ. Следовательно, Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, как и Совет Безопасности РФ в целом, не являются именно органами управления. Они – часть механизма, обеспечивающего деятельности органа общей компетенции – Президента РФ.

Следующим органом общей компетенции в сфере природопользования и охраны окружающей среды является Правительство РФ. В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ обладает следующими полномочиями в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Кроме этого, п. г) ч. 1 ст. 114 Конституции РФ наделяет Правительство РФ полномочиями по управлению федеральной собственностью. Соответственно речь идет и о природных ресурсах, находящихся в федеральной собственности (недра и большинство полезных ископаемых, земли лесного фонда РФ, большинство водных объектов и др.).

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ как органы общей компетенции также обладают рядом полномочий в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды. Они установлены в ст. 72–73 Конституции РФ, ст. 21 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других документах и в основном дублируют полномочия Правительства РФ на региональном уровне (реализация экологической политики государства, защита прав и свобод граждан в области природопользования и охраны окружающей среды, управление природными ресурсами и др.).

Органами специальной компетенции в сфере экологического управления на федеральном уровне в соответствии с указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» являются:

1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России).

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы).

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

2. Министерство сельского хозяйства РФ.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).

Наиболее важным и обладающим самыми широкими полномочиями органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). В п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации», установлено, что «Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее – отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы».

Министерству природных ресурсов и экологии РФ подведомственны две федеральные службы (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) и три федеральных агентства (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию и Федеральное агентство лесного хозяйства).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» Росгидромет осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 № 370» Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» Росводресурсы осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденном постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736, Рослесхоз осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Наконец, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» Роснедра осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство сельского хозяйства РФ. В постановлении Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» закрепляются его функции (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; в сфере рыбного хозяйства и рыбоводства; в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по их государственному мониторингу и др.).

В ведении Министерства сельского хозяйства РФ находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по рыболовству.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 «О Федеральном агентстве по рыболовству» Росрыболовство осуществляет функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации (за некоторым исключением), по управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства) и др.

Органы, на которые возложены отдельные функции по экологическому управлению:

1. Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России). Одной из функций Минздрава России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» является выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

2. Министерство энергетики РФ (Минэнерго России). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» в функции данного министерства входит выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности; в сфере энергосбережения и др.

3. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Одной из важнейших функций МЧС России является защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что закреплено в указе Президента РФ от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

4. Министерство внутренних дел РФ (МВД России). Об экологической функции органов полиции шла речь в главе 3 данного учебника. По этой причине здесь мы не останавливаемся на этой проблеме.

5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В число ее функций входят выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере технологического и атомного надзора, контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения и др., что закреплено в постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

6. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» направлениями деятельности Роспотребнадзора являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов и др.

7. Федеральная таможенная служба (ФТС России) находится в подчинении Правительства РФ. К полномочиям этого государственного органа в соответствии постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») относятся проведение санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора.

8. Федеральная служба безопасности (ФСБ России) – находится в подчинении Президента РФ. Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности

Российской Федерации» определяется, что в число полномочий ФСБ России входят охрана государственной границы РФ, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов и др.

9. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) находится в подчинении министерства экономического развития РФ. В ведении Росреестра в соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с «Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии») находятся вопросы ведения государственного кадастра недвижимости, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственного земельного надзора и др.

10. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) находится в подчинении министерства экономического развития РФ. Росимущество обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах) и др. (п. 5.32 постановления Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»).