Текст книги "Избранные труды: в 7 томах. Том 1. Предмет конституционного права. Монография"

В конституционном праве аналогия закона и аналогия права иногда используются одновременно, когда обращение к «общим началам» сочетается с аналогией закона, усиливая последнюю с точки зрения обоснованности спорного вопроса. Например, в упоминавшемся выше определении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. указано: «Статья 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорит о Федеральном Собрании как о постоянно действующем органе, из чего следует, что полномочия палат Федерального Собрания и их депутатов сохраняются до начала работы Совета Федерации и Государственной Думы нового созыва. Это общепризнанный принцип конституционности и парламентского права. Применительно к Государственной Думе он прямо сформулирован в статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации. В отношении депутатов обеих палат Федерального Собрания данный принцип отражен в статье 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы”, определяющей, что срок полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращается с момента начала работы соответствующей палаты нового созыва. Сохранение полномочий Совета Федерации первого созыва до начала работы Совета Федерации нового созыва означает также, что все принятые в этот период в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения Совета Федерации по вопросам его ведения являются правомочными. Наличие названных конституционных и законодательных положений не требовало принятия постановления Совета Федерации о порядке прекращения полномочий Совета Федерации первого созыва»[41]41
  Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992–1996. С. 177.


[Закрыть].

Применение аналогии всегда связано с решением конкретного вопроса. Оно носит индивидуальный характер и не имеет обязательной силы для решения других идентичных вопросов. Конкретное решение, конечно, может служить примером для их решения, однако оно не может претендовать на официальную общеобязательность. Придание такой общеобязательности – дело конкретных нормотворческих органов.

Таким образом, применение аналогии – это не восполнение пробела права, поскольку восполнение является прерогативой не органа, осуществляющего применение права, а законодателя. Конечно, применение аналогии определенным образом расширяет рамки действия законодательства. Но при этом оно опирается на действующее законодательство, не изменяя его содержания и объема.

Наряду с пробелами некоторыми исследователями конституционного права рассматривается вопрос о так называемых дефектах, т. е. иначе говоря об изъянах, недостатках в этом праве.

Например, вопрос о дефектах в конституционном праве был поднят в докладе С. А. Авакьяна на научной конференции, состоявшейся на юридическом факультете МГУ в марте 2007 года.

В числе этих дефектов им были названы прежде всего дефекты конституционно-правовых идей. В качестве примеров такого рода идей приводились: идея местного самоуправления; идея конституционного правосудия, развивающегося в определенных условиях; идея уполномоченного по правам человека в условиях современной России; идея перехода от однопартийной системы к многопартийной в условиях, когда гарантируется создание всевозможных партий и т. д.

К другой группе дефектов С. А. Авакьян отнес дефекты, связанные с моделью и содержанием акта (дефекты разработки). В их число включены дефекты сознательного отказа от конституционно-правового регулирования какой-то материи, извращение такой идеи или ее воплощения в форме и нормах, губящих саму идею; дефекты абстрактного формирования идеи или нормы, когда законодатель или не знает, чего он хочет, или надеется на то, что какое-то решение созреет на практике; дефекты выбора формы акта для регулирования общественных отношений; расширения регулирования в законе до таких пределов, что закон превращается в инструкцию.

Наконец, в особую группу С. А. Авакьян объединяет дефекты правоприменения, которые в одних случаях выглядят как правонарушения и поэтому устраняются посредством восстановления нарушений нормы, а в других – не сводятся к формальному нарушению конституционноправовой нормы, а лишь к злоупотреблению правом.

Рассуждения С. А. Авакьяна, конечно, заслуживают внимания, хотя выглядят они более чем спорно.

Особенно спорными представляются его рассуждения о дефектах конституционно-правовых идей. Во-первых, не понятно, кто определяет дефектность этих идей, а во-вторых, если согласиться с С. А. Авакьяном, тов науке конституционного права останутся лишь одни дефективные идеи, поскольку все они в той или иной мере спорны.

Что же касается других дефектов, то они, скорее всего, сводятся к тем или иным недостаткам конституционно-правовых норм, о чем, видимо, и следует вести речь.

Между тем, среди этих норм действительно есть немало таких, которым свойственны те или иные, причем достаточно очевидные дефекты, о которых можно и нужно говорить в целях дальнейшего совершенствования конституционно-правового законодательства.

Например, дефектной представляется ст. 18 Конституции РФ, в которой сказано, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Трудно сказать, что имели в виду авторы этой статьи, однако не вызывает сомнения тот факт, что непосредственно действующими являются не права и свободы человека и гражданина, а нормы права, их закрепляющие.

Думается, что дефектной является и глава 7 Конституции РФ, посвященная судебной власти, которая, как известно, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура РФ не является составной частью судебной власти и, следовательно, ст. 129, посвященная прокуратуре, ошибочно включена в эту главу, что не может не дезориентировать как науку, так и практику.

Представляется дефектным также изложение в Конституции РФ принципа разделения властей. Как справедливо отмечал В. С. Нерсесянц, существующая в Российской Федерации «система разделения и взаимодействия властей носит в целом ассиметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью… Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента) – это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и концентрируется в виде некоей отдельной (исходящей, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой. Так, в Конституции (ч. 1 ст. 11) содержится положение о том, что “государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации”. Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент “обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти” (ч. 2 ст. 80), а “исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации” (ч. 1 ст. 110)… Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур… Неопределенность в самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием)…»[42]42
  См.: Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 688–690.


[Закрыть].

Грешат различными дефектами и многие законы. Например, в нашем законодательстве с упорством, достойным лучшего применения, слово «соотечественник» используется для обозначения то русскоязычных граждан других стран, то выходцев из России или Советского Союза.

Свидетельство тому – принятый 5 марта 1999 г. Государственной Думой Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[43]43
  Собрание законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.


[Закрыть]. Игнорируя тот очевидный факт, что соотечественниками во всем мире принято считать лишь лиц одной гражданской принадлежности, Государственная Дума, исходя из того, что Российская Федерация – правопреемник и правопродолжатель российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР, а институт Российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности (континуитета) российской государственности, признала соотечественниками лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии (п. 1 ст. 1).

Конечно, наш законодатель, допуская дефекты, не всегда страдает невежеством. Чаще всего он намеренно идет на всевозможные искажения сути понятий или институтов с определенной политической целью или даже для обеспечения определенных персональных интересов. Однако от этого свою дефектность такие правовые акты не утрачивают.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права[44]44
  Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 46–54.


[Закрыть]

Российская Федерация, ее субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования являются не только субъектами конституционного права Российской Федерации, но и субъектами гражданского права, выступая в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ)[45]45
  См.: Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. № 5. С. 13–19.


[Закрыть].

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач – региональных и местных, связанных имущественными отношениями[46]46
  О гражданской правосубъектности публично-правовых образований см.: Пятков Д. В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Ежегодник российского права. М., 2000.


[Закрыть].

Однако, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, нельзя не учитывать особенности их статуса, связанные с обладанием ими публичной властью, позволяющей им часто самим определять правопорядок в целом, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

Традиционно юридическая мысль в данной области исходила из необходимости уравнять положение публично-правовых образований с другими субъектами гражданского права. В связи с этим публично-правовые образования было принято рассматривать как одну из разновидностей юридического лица, субъекта гражданского права. Органы публично-правовых образований, как и органы юридических лиц, действовали исключительно от их имени и не приобретали самостоятельной гражданской правосубъектности.

С появлением социалистического государства, в руках которого были сосредоточены практически все средства производства при одновременном сохранении гражданского оборота, традиционное решение этого вопроса столкнулось с рядом трудностей.

«В частности, – подчеркивает О. Усков, – с позиций отсутствия самостоятельной юридической личности органов государства невозможно было объяснить наличие гражданско-правовых отношений между ними и единственным выводом было то, что государство само с собой вступает в указанные отношения, поскольку его органы действуют исключительно от его имени»[47]47
  См.: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. № 9. С. 105.


[Закрыть].

Как писал А. В. Венедиктов, «если единственным субъектом права государственной собственности является социалистическое государство, а отдельные органы лишь управляют предоставленным им государством имуществом, то как совместить отрицание права собственности за государственными органами на это имущество с понятием договора купли-продажи как договора, направленного на передачу права собственности одним собственником другому?

Что представляет собой в таком случае купля-продажа внутри государственного сектора?»[48]48
  См.: Венедиктов А. В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. № 5. С. 26.


[Закрыть].

«Единственное объяснение таких отношений может быть найдено в признании за государственными органами, – пишет О. Усков, – какого-то особого права, отличного от права собственности самого государства, и, следовательно, наделение их самостоятельной юридической личностью, что и было сделано… в… конструкции оперативного управления госорганов. При этом государство не признавалось субъектом гражданского права, а оперативное управление было объявлено единственно возможным способом осуществления права государственной собственности во внутреннем обороте. Если же государство «в целом» и участвует в имущественных отношениях, то это скорее исключение из общего правила и в большинстве случаев они регулируются нормами финансового, налогового, административного, но не гражданского права»[49]49
  См.: Усков О. Указ. соч. С. 105.


[Закрыть].

Действующий Гражданский кодекс устанавливает, что публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права (ст. 2) и их правосубъектность аналогична правосубъектности юридических лиц (ст. 2), а их органы осуществляют их права (ст. 125).

Поскольку публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правосубъектности этих образований. Поэтому их участие в гражданских правоотношениях приобретает специфический характер. Речь идет о законодательно устанавливаемых ограничениях на совершение некоторых видов сделок или, наоборот, о возможности осуществления сделок с имуществом, изъятым из гражданского оборота, ограничении и особых формах участия в торговом обороте, а также о том, что государство вправе устанавливать правила гражданского оборота.

Вместе с тем необходимым условием вступления публично-правовых образований в гражданский оборот является «отказ» их от некоторых только им присущих возможностей, входящих в противоречия с общими принципами гражданского права, и прежде всего от принципа равенства всех участников гражданских правоотношений[50]50
  См. подробнее: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 59–66.


[Закрыть]. И все же, несмотря на равенство всех участников гражданских правоотношений, возможностей у публично-правовых образований по участию в гражданском обороте намного больше, чем у такого субъекта гражданского права, как юридическое лицо.

В то же время, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, необходимо обеспечить такое их участие в гражданско-правовых отношениях, которое в полной мере позволило бы соблюсти интересы всех участников имущественного оборота как юридически равных субъектов, находящихся не в публично-правовых, а в частноправовых отношениях друг с другом.

Надо сказать, что в юридической литературе существуют различные мнения относительно содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную[51]51
  См.: Гражданское право / под общ. ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1998. Ч. I. С. 140.


[Закрыть], другие – как общую[52]52
  См.: Гражданское право России / под ред. О. Н. Садикова. М., 1996. С. 112.


[Закрыть], третьи – специальную[53]53
  См.: Гражданское право / отв. ред. Е. А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 283.


[Закрыть], четвертые – как целевую[54]54
  См.: Гражданское право / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М., 1996. Ч. 1. С. 155.


[Закрыть].

Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[55]55
  См.: Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель-налогоплательщик – государственно-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 498.


[Закрыть].

Эти обстоятельства и определяют специфику участия публично-правовых образований в гражданском обороте.

В юридической литературе общепризнано, что одним из субъектов гражданско-правовых отношений является государство – важнейший субъект конституционно-правовых отношений. Однако этот факт можно толковать по-разному.

Конечно, не вызывает сомнения, что Российская Федерация и находящиеся в ее составе республики являются субъектами конституционно-правовых отношений. Однако если следовать смыслу Конституции РФ, то под словом «государство» следует понимать не любое государство, а совершенно конкретное – Российскую Федерацию.

Правосубъектность Российской Федерации определяется Конституцией. Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией находятся в ведении органов власти ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием собственности Федерации, а также единой денежной и кредитной системой.

Конституция закрепляет предметы ведения, принадлежащие исключительно Российской Федерации (ст. 71). Ряд других имеющихся у нее в соответствии с Конституцией (ст. 72) полномочий Российская Федерация осуществляет совместно с ее субъектами.

Субъекты Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа обладают рядом общих черт правосубъектности, позволяющих объединить их в одну группу:

а) все они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

б) их правовой статус определяется их конституциями или уставами;

в) все они имеют свои органы государственной власти, через которые реализуются их права.

Поскольку все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, они имеют одинаковые предметы совместного ведения с Федерацией.

Таким образом, правосубъектность субъектов Федерации имеет некоторые общие черты. Однако специальная правосубъектность их различна. Она определяется особенностями статуса субъектов Российской Федерации, установленными Конституцией Российской Федерации.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.)[56]56
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть] определены вопросы местного значения различных видов муниципальных образований: поселения, муниципального района, городского округа.

Муниципальное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральным законом, – законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальные образования – составные части местного самоуправления, которое признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации[57]57
  О гражданской правосубъектности муниципальных образований см.: Каталов О. А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Боярова Э. Ю. Муниципальные образования: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.


[Закрыть].

Надо сказать, что в различных правовых системах гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований оформляется по-разному. «Часто встречается, – отмечает Е. А. Суханов, – признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно-административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права»[58]58
  Гражданское право / отв. ред. Е. А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 232.


[Закрыть].

В советский период государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривалось как фиск (казна) – особый субъект права. «Советское государство действует как субъект права, – писал С. Н. Братусь, – в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является именно государство как таковое, а не тот или иной отдельный государственный орган»[59]59
  Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 238; Он же. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 169–174.


[Закрыть].

Надо сказать, что в советский период понятие «казна» применялось только к государству. Его органы в этом случае считались представителями казны. Не применялось понятие «казна» и к административно-территориальным и иным такого рода образованиям, которые обычно рассматривались как юридические лица публичного права.

Автономные республики, автономные области и национальные (автономные) округа, края, области, районы, города и т. д. выступали в качестве субъектов гражданского права. «Гражданская правосубъектность перечисленных государственных образований и административно-территориальных единиц, – писал М. И. Брагинский, – возможна благодаря тому, что их юридический статус характеризуется необходимой степенью личной и имущественной обособленности. Граждане, проживающие на территории соответствующих государственных образований и административно-территориальных единиц, составляют их личный субстрат, а денежные средства определенного звена бюджетной системы (республиканский бюджет автономной республики, областной бюджет автономной области и т. п.) – важнейшую часть закрепленного за ним имущества»[60]60
  См.: Брагинский М. И. Гражданская правосубъектность отдельных государственных образований и административно-территориальных единиц // Правоведение. 1971. № 2. С. 53.


[Закрыть].

Советские конституции и принятые в соответствии с ними нормативные акты, определявшие правовое положение государственных образований и органов власти административно-территориальных единиц, прямо не закрепляли гражданской правосубъектности автономных республик, автономных областей, автономных (национальных) округов, краев, областей, городов, районов и др. Ничего не говорилось о них как субъектах права ни в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, ни в Гражданском кодексе РСФСР. Так, ст. 13 Основ и ст. 24 ГК РСФСР выделяли в качестве особых субъектов гражданского права наряду с юридическими лицами только Союз ССР и союзные республики как суверенные государства.

Тем не менее в целом по вопросу о гражданской правосубъектности отдельных звеньев государства в советской литературе господствовала точка зрения, согласно которой либо вообще не упоминалось о выступлениях в гражданском обороте государственных образований – автономных республик, автономных областей и автономных (национальных) округов, а также административно-территориальных единиц, либо, не отвергая в принципе такую возможность, считалось, что такого рода выступления практически сливаются с выступлением их представительных или соответствующих исполнительных органов.

Действующее законодательство Российской Федерации считает государство, государственные и муниципальные образования самостоятельными, причем особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с физическими и юридическими лицами. Согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов. Иначе говоря, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, они выступают на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданскими и юридическими лицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица»[61]61
  Вестник ВАС РФ. 1993. № 9.


[Закрыть].

Тот факт, что публично-правовые образования по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых, предусмотренных законом, особенностей, отличающих их от юридических лиц. Так, публично-правовые образования, в отличие от юридических лиц, не вправе отказываться от права собственности (ст. 236 ГК РФ).

Думается, что особый статус публично-правовых образований с точки зрения его практического использования вполне оправдан. Любое другое решение этого вопроса возможно путем либо отказа от гражданской правосубъектности публично-правовых образований, что практически невозможно, либо применения к ним общих правил, связанных с юридическими лицами, например, правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, что также невозможно.

В нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются в соответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем и обеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовых образований, не являющихся юридическими лицами.

Являясь субъектами гражданского права, публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 125 ГК РФ, государственные публично-правовые образования в лице своих органов государственной власти могут от имени Российской Федерации и ее субъектов своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, а муниципальные публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде.

При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер[62]62
  См.: Советское гражданское право / под ред. С. Н. Братуся. М., 1984. С. 270–271.


[Закрыть]. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.

Как уже отмечалось, публично-правовые образования реализуют свою дееспособность через государственные или муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Однако с юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не упомянутые органы, а публично-правовое образование, от имени которого эти органы действуют.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, в качестве юридических лиц, особенности правового положения которых определяются законом и иными правовыми актами.

Согласно ГК РФ (п. 3 ст. 125), в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по специальному поручению соответствующего публично-правового образования и от его имени могут выступать различные государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Однако в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых государственные органы, органы местного самоуправления выполняют функции не органов публичной власти, а только представителей.

Надо сказать, что компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в любой области, включая и их участие в гражданских правоотношениях, устанавливается актами соответствующей отрасли публичного, а не гражданского (частного) права.

Следует подчеркнуть, что действующее законодательство рассматривает казну не в качестве субъекта права, а только как часть государственного или другого публичного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами – предприятиями и учреждениями. Это имущество состоит прежде всего из средств соответствующего бюджета (государственного или местного) и является материальной базой для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

В правовой литературе высказаны сомнения относительно способности собственно государства как публично-властной организации, наделенной функцией принуждения, участвовать в гражданских правоотношениях.

«В юридической науке, – пишет Д. В. Пятков, – общепризнано, что государство – субъект различных отраслей права. Теоретические обоснования получило участие государства в гражданских правоотношениях. При этом не подвергается сомнению, что неотъемлемыми признаками государства являются публичная власть, способность к легализованному насилию и подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт – вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только они вступают в гражданские правоотношения»[63]63
  См.: Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. С. 9.


[Закрыть]. Д. В. Пятков полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Однако, сохраняя публичную власть, государство не может ее использовать, в связи с чем он ставит вопрос: для чего государству публичная власть в гражданском правоотношении, если оно этой властью не должно пользоваться? Кроме того, само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений, поскольку другие субъекты гражданского права не обладают столь ярким символом юридического неравенства, как публичная власть.

«Вряд ли можно оправдать, – пишет Д. В. Пятков, – сохранение указанного противоречия. Оно должно быть устранено, как и всякое другое, вызванное несовершенством теории и законодательства. В данном случае устранить противоречие можно одним из трех способов:

модифицировать теорию государства, отказавшись от публичной власти как неотъемлемого признака государства;

должным образом отразить в учении о гражданском правоотношении тот факт, что равенство участников гражданского оборота лишь презумпция, опровергаемая одним только вступлением государства в гражданские правоотношения;

найти замену государству как субъекту права, выражающему публичный интерес в гражданских правоотношениях. Выбор этого способа требует в некоторой степени изменить представления о субъектах права, но он не колеблет устои ни государственного, ни гражданского права, в полной мере может сочетаться и с конституционным принципом равного признания и равной защиты всех форм собственности, и с основными началами гражданского законодательства. Поэтому такой способ является наиболее предпочтительным»[64]64
  См.: Пятков Д. В. Указ. соч. С. 10.


[Закрыть].