Текст книги "Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты"

1.3. Некоторые тенденции кодификации современного российского законодательства

Одна из главных особенностей развития российского законодательства в нынешних условиях – его кардинальное обновление.

В 1995 г. специальным Указом Президента РФ № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»[64]64
  СЗ РФ. – 1995. – № 28. – Ст. 2642.


[Закрыть] были обозначены основные цели и направления этого обновления.

В целях реализации положений Конституции РФ и укрепления на ее основе российской государственности и правовых основ российского общества, а также обеспечения системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса в Указе было признано необходимым разработать концепцию правовой реформы в Российской Федерации и установить в качестве основных элементов концепции правовой реформы вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе:

законодательного обеспечения системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности;

упрочения основ и защиты конституционного строя;

реформирования государственного управления, в том числе совершенствования системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью;

создания целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции;

обеспечения координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

формирования правовой базы и институциональной реформы правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью;

конкретизации основ федерализма в Российской Федерации;

выработки принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления;

дальнейшего системного правового обеспечения развития экономики;

развития системы правового воспитания, в том числе укрепления системы юридического образования и юридической науки;

организации правовой экспертизы в нормотворческой и правоприменительной практике;

формирования современной широко доступной базы нормативных актов, в том числе в электронном виде.

Задача кардинального обновления российского законодательства потребовала прежде всего принятия новых базовых системообразующих законов в главных отраслях законодательства. С начала 90-х гг. проводится большая, серьезная работа по радикальному обновлению некоторых действующих кодексов, созданию новых законов сводного характера.

Некоторые отрасли отечественного права создаются заново. В целом современное состояние правовой системы России характеризуется динамичным развитием основных блоков системы законодательства, призванных обеспечить радикальные социально-экономические преобразования. Сегодня в России принимается в среднем около 150 законов в год. Страна переживает своеобразный правотворческий бум. Закон постепенно занимает ведущее положение в правовом регулировании. Вместе с тем, как справедливо считает Ю.А. Тихомиров, стремительный темп законотворчества породил ряд острых противоречий[65]65
  Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. – 1999. – № 1.


[Закрыть]. Действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня – законы, акты Президента РФ, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов.

Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению «внутренней логики» отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Принятые законы нацелены в основном на преобразования, на реформы, на введение новых правовых решений. По отношению к объекту регулирования они группировались в рамках крупных сфер, способствуя решению актуальных экономических, социальных и политических задач. Не всегда, правда, законы выступали в качестве эффективного средства решения этих задач, поскольку многочисленные целевые программы на уровне Федерации и ее субъектов подчас «обходились» без них. Да и слабая ориентация на последовательную реализацию законов, как и прежде, снижает конечный эффект[66]66
  Там же.


[Закрыть].

При кодификации не вполне ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов; на практике нередко кодекс «возникает» на пустом месте при отсутствии накопленного нормативного материала, когда, по сути дела, нечего кодифицировать[67]67
  См., напр.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. – М., 2003. – С. 73, 75; Тихомиров Ю.А. Кодекс среди законов // Право и экономика. – 2002. – № 2. – С. 3.


[Закрыть].

Некоторые кодексы не свободны от недостатков юридико-технического характера, в числе которых – отсутствие четко прописанных правовых механизмов реализации их норм. В результате применять нормы таких кодексов на практике оказывается достаточно сложно. Наиболее показательную картину в этом отношении дает кодификация налогового законодательства. Проводимую в стране реформу налогового законодательства юристы иногда называют ускоренной кодификацией норм налогового законодательства. Анализируя правовые институты НК РФ, специалисты отмечают противоречивость некоторых его конструкций, устойчивые и в значительной степени негативные тенденции. Основные институты налогового законодательства имеют существенные расхождения между собой, отличаются преобладанием экономических положений над юридическими; слабо проработана структура налогового регулирования как цельной системы, некоторые институты не согласовываются со сходными институтами БК РФ и Ко АП РФ; к тому же структура статей и глав НК РФ чрезвычайно сложна. Все это приводит к снижению регулятивного потенциала норм НК РФ[68]68
  См. подробнее: Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. – М., 2003. – С. 16, 19, 20, 91, 101, 102, 359, 360.


[Закрыть].

В таких условиях перед законодателем вполне обоснованно встает вопрос о целесообразности проведения работ по кодификации законодательства, подвергающегося постоянным ломке и обновлению. Действительно, будет ли такая работа эффективной, если учесть неустойчивый, нестабильный характер правового регулирования (как, впрочем, и характер самих общественных отношений, подвергающихся правовому воздействию) в переходные периоды?

По логике вещей, систематизацию, как и крупную кодификацию, следует осуществлять после того, как нормативный материал достаточно стабилизировался, ибо, в известном смысле, это не только «субъективная акция», но и вполне объяснимая закономерность развития правовой системы. Нужно время, чтобы созданное в значительной своей части заново законодательство устоялось, стабилизировалось. Этим отчасти объясняется тот факт, что в условиях коренной ломки законодательства проблемы кодификации и объединения нормативных правовых актов оказываются как бы в тени. Некоторые юристы полагают даже, что принятие кодексов в переходных условиях является ошибкой, и предлагают на принятие кодексов – за исключением процессуальных кодифицированных актов – объявить своего рода мораторий. Кодекс, принятый в таких условиях, по их мнению, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер. Есть ли смысл в принятии крупноблочных, устойчивых кодифицированных актов права, замечает, например, В.В. Сорокин, если преобразования, итоги которых они призваны закрепить, еще не завершены?[69]69
  См.: Сорокин В.В. Указ. соч. – С. 59–61.


[Закрыть]

Едва ли можно спорить с тем, что кодификация играет колоссальную роль в развитии законодательства как согласованной устойчивой системы. Поэтому начинать предварительные кодификационные работы нужно уже в переходный период, постепенно укрупняя нормативный материал, вовлекая в процесс кодификации все новые уровни и пласты законодательства. Но верно и то, что наибольшую отдачу, максимальный эффект дает кодификация, осуществляемая в условиях достаточно развитой, сложившейся, стабильной правовой системы.

Нельзя игнорировать и тот факт, что в переходные периоды сами кодификационные акты несколько утрачивают свое важнейшее качество – быть опорным, устойчивым элементом правовой системы. В условиях быстрых экономических и социальных перемен законодательство «обречено» на частые изменения, свидетелями чему мы и являемся. Принятые в таких условиях кодексы нередко демонстрируют свои слабые стороны, дефекты; в них приходится почти сразу после принятия вносить многочисленные изменения. Пример тому – УПК РФ, вступивший в силу 1 июля 2002 г. Признавая, что стратегическое направление в изменении уголовно-процессуального законодательства было выбрано верно, многие правоведы отмечают вместе с тем и слабые стороны нового Кодекса. Неслучайно за время действия УПК РФ были приняты федеральные законы, которыми в статьи Кодекса внесены многочисленные изменения. Как подчеркнул Председатель Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ) В.Д. Зорькин, Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ, едва принятые, были почти наполовину изменены, причем изменены так, что вместо одних недостатков в них появились другие[70]70
  См.: Российская газета. – 2004. – 19 мая.


[Закрыть].

Справедливости ради следует сказать, что процесс изменения законодательства неизбежен. Количественно увеличивающуюся и изменчивую совокупность юридических норм (а тем более в переходные периоды) приходится постоянно «корректировать, приводить в соответствие с новыми реалиями, подгонять под международные стандарты»[71]71
  Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. – Саратов, 2003. – С. 204.


[Закрыть]. Так, в условиях нарастания угрозы терроризма внесены изменения в УК и УПК РФ, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и усиливающие уголовную ответственность за терроризм. Однако этот процесс не должен носить хаотичный характер, превращаться в «поправочный бум». Сегодня же изменение действующих кодексов зачастую осуществляется спонтанно, без достаточной концептуальной проработки, и эта тенденция не может не беспокоить.

Обзор российского законодательства требует отметить и тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Заметно, как быстро в последние годы развиваются конституционное, гражданское, уголовное, налоговое законодательства и как медленно меняются административное, трудовое. Внутри отраслей наблюдаются как «вакуумы», когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений (о госслужбе и др.).

Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства. А ведь это целостная система со своими элементами, их внутренними связями, в которой существуют свои закономерности[72]72
  Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства //Журнал российского права. – 1999. – № 1.


[Закрыть].

Итак, кодификация, будучи наиболее совершенной формой развития законодательства, особенно результативна в периоды стагнации общественных процессов, стабильности и устойчивости правового регулирования. Однако это не исключает того, что принятие кодексов может решать – в зависимости от характера и приоритетности тех или иных направлений развития законодательства – более узкие правовые задачи. И здесь нельзя не согласиться с одним весьма существенным замечанием о том, что с учетом повышенного динамизма правового регулирования систематизация законодательства в переходных условиях должна носить избирательный, дифференцированный характер[73]73
  См.: Сорокин В.В. Указ. соч. – С. 61.


[Закрыть]. Эта точка зрения, как представляется, имеет большое значение для выработки подходов к путям и методам упорядочения современного российского законодательства.

В связи с этим обращает на себя внимание факт рецидивов понимания кодекса как некоего особого закона в современной науке государственного права. Думается, есть резон в утверждении, что такой подход ставит иногда перед кодификацией не вполне свойственные ей задачи[74]74
  См.: Ежегодник истории права и правоведения. – М., 2002. Вып. 3. – С. 8.


[Закрыть]. Иногда юристы действительно требуют от кодификации слишком многого, ожидая от нее реализации несвойственных ей функций, особенно в условиях нестабильного законодательства. По замечанию В.М. Баранова, в переходный период целесообразно «готовить и принимать не многочисленные частного плана законы, а крупные, полноценно регулирующие большие сферы общественных отношений кодификационные акты. Пусть они будут недолговечны, но при такой законодательной политике эволюция завершится быстрее»[75]75
  Баранов В.М. Концепция законопроекта. – Н.-Новгород, 2003. – С. 175.


[Закрыть].

Актуальной и дискуссионной является проблема «субординации» кодексов, а также соотношения кодексов с другими законами. Кодекс, как и любой нормативный правовой акт, не существует автономно, изолированно от других актов; он «живет», действует в определенной иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами.

В практике российского законотворчества фактически действует (правда, не всегда последовательно) принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами. При разных вариантах решения проблемы в разных кодексах – практика идет по пути наделения кодексов более высокой, по сравнению с обычными федеральными законами, юридической силой. Многие из принятых кодексов, по образному выражению юристов, «самопровозглашают» свое верховенство. В БК РФ, например, закреплен приоритет норм Кодекса над положениями федеральных законов, иных нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство, в случае их противоречий.

Складывающаяся практика отнюдь не безупречна. С формально-юридической позиции нормы кодекса не обладают приоритетом в иерархии правовых норм. По юридической силе, по процедуре принятия кодексы – те же федеральные законы и, следовательно, подчиняются утвердившемуся в теории и практике правотворчества правилу о приоритете среди актов одинаковой юридической силы акта, который принят позднее. В Определении от 3 февраля 2000 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой»[76]76
  Вестник КС РФ. – 2000. – № 3.


[Закрыть]. При этом КС РФ обоснованно указывает на то, что Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в конкретном случае – федеральных законов.

Вопрос о положении кодексов в иерархии источников права остается дискуссионным и в теории права. По мнению большинства ученых, кодексы оказывают особое воздействие на все правовые акты, правоприменение и по отношению к другим, обычным федеральным законам занимают более высокую ступеньку в иерархии источников права[77]77
  См., напр.: Топорнин Б.Н. Система источников права: тенденции развития // Судебная практика как источник права. – М., 2000. – С. 23; Тихомиров Ю.А. «Закон о законах» – координатор законопроектной деятельности в государстве // Юстиция. – 2005. – № 1.


[Закрыть]. Думается, есть резон в идее «поместить» кодексы в иерархии источников права между федеральными конституционными и федеральными законами. А для того, чтобы подчеркнуть особую роль кодексов в правовой системе России, установить особый порядок принятия кодексов следует принимать кодексы «в порядке, более сложном, нежели порядок принятия федеральных законов, но более простом, нежели для принятия федеральных конституционных законов»[78]78
  Авдеенкова М.П. Кодификация законодательства России: проблемы и перспективы // Ежегодник истории права и правоведения. – М., 2002. Вып. 3. – С. 91, 92.


[Закрыть].

Сторонники утверждения о более высокой юридической силе кодексов по отношению к обычным федеральным законам считают, что особое положение кодексов в правовой системе должно быть закреплено в федеральном законе о нормативных правовых актах. Такое предложение не лишено логики: концептуально федеральный закон о нормативных правовых актах призван быть фундаментальным, базовым для регламентации важнейших вопросов правотворчества, для упорядочения системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами.

Весьма актуальна разработка проблем кодификации российского законодательства в контексте развития международного права. Новые формы международного сотрудничества, усиление экономической, политической взаимозависимости между странами многократно увеличили объем и интенсивность информационно-правового обмена, что обеспечило невиданное ранее по масштабам распространение в разных регионах мира определенных образцов и стандартов. Этому способствует развитие новейших технологий в средствах связи. Очевидно, что ведение учета законодательства и решение задачи информационно-правового обмена между странами значительно облегчается в условиях упорядоченного, кодифицированного законодательства. Отсюда возрастающее влияние на процесс кодификации российского законодательства международных, в первую очередь европейских, стандартов. Это отвечает общей тенденции к усилению влияния норм международного права на развитие национальных законодательств.

Сегодня кодекс все чаще становится своеобразной нормативной моделью в системе международного права, выступая определенным стандартом, посредством которого оказывается влияние на национальное право разных государств. Дело в том, что под воздействием глобальных процессов, происходящих в мировой социальной системе, формируется новая система ценностей и, соответственно, новые ценностно-нормативные регуляторы. Процесс все большего распространения «образцов», в том числе и в сфере законотворческой деятельности, дает возможность странам, входящим в мировую систему, существенно приблизиться к международным стандартам.

В числе международных кодексов – кодексы, создаваемые в рамках Европейского союза, рекомендательные кодексы различных международных структур. Известен проект Типового мирового налогового кодекса, подготовленного (с учетом опыта большого числа стран) в рамках Международной налоговой программы ООН.

Возрастает роль международных специализированных организаций, в задачу которых входит содействие сотрудничеству государств в различных сферах жизни на основе единых принципов и норм; повышается удельный вес норм и стандартов, разрабатываемых независимыми международными структурами. Типовые финансовые правила расчетов, кодексы корпоративного поведения и управления приобретают значение «универсальных регуляторов» и все шире используются для нормативной ориентации в процессе правотворчества и правоприменения[79]79
  См.: Тихомиров Ю.А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния //Журнал российского права. – 2002. – № 1. – С. 105.


[Закрыть]. Интересно, что в Германии, например, вводится Кодекс мягкого управления, разработанный с целью приведения моделей управления предприятиями в соответствие с международными стандартами[80]80
  См.: Тихомиров Ю.А. Интернационализация национального законодательства //Глобализация и развитие законодательства. Очерки / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, A.C. Пиголкин. – М., 2004. – С. 96.


[Закрыть].

Существенное значение для процесса кодификации в рамках международного сотрудничества имела Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1998 г. Государства, подписавшие и ратифицировавшие ее, согласились содействовать процессу кодификации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, на двустороннем, региональном и универсальном уровнях. С этой целью ими будут предприниматься дальнейшие усилия через ООН и ОБСЕ[81]81
  См. подробнее: Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. – М., 2005. – С. 146, 147.


[Закрыть].

После вступления России в Совет Европы, которое процедурно было оформлено в соответствии с Резолюцией ПАСЕ от 25 января 1996 г., российское законодательство постепенно приводится в соответствие с международными правовыми стандартами, признающими приоритет прав и свобод личности по отношению к другим ценностям цивилизованного общества. Сегодня важнейшим методологическим требованием подготовки законопроектов в российской законотворческой практике выступает обязательность анализа международных договоров и общепризнанных норм международного права по теме законопроекта, изучения (преимущественно в сравнительном аспекте) зарубежного опыта законодательного регулирования в соответствующей сфере. Весьма полезной в этом отношении могла бы стать экспертиза действующих российских кодификационных законов с точки зрения соответствия их ратифицированным Российской Федерацией международно-правовым документам. Целесообразна, например, оценка важнейших кодифицированных актов финансового законодательства, НК РФ и БК РФ как актов, которые должны были разрабатываться с учетом российских финансовых обязательств и международного налогообложения доходов физических и юридических лиц в Российской Федерации. Специалисты уже сейчас отмечают, что НК РФ, например, не включает принятые в мировой практике общепризнанные принципы налогового регулирования и контроля, такие как принцип оптимизации налогообложения, принцип возвратности на национальную территорию капиталов и налогов, полученных за рубежом, и др.

В дальнейшем более тщательной экспертизе следовало бы подвергать все вновь принимаемые российские законы. Как справедливо отмечается, при принятии Государственной Думой ФС РФ некоторых новых законов или внесении изменений в действующие акты практически не учитывается то, что все это необходимо делать в соответствии с конвенциями Совета Европы. Тем самым создается коллизионная правовая традиция – автономное развитие национального законотворческого процесса без учета международных обязательств государства (в данном случае – в рамках Совета Европы)[82]82
  См.: Данченко A.A. Разрешение коллизий норм европейского и российского права // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. – Н.-Новгород, 2003. – С. 65.


[Закрыть].

Неправильным было бы игнорировать богатый опыт систематизации и кодификации законодательства в зарубежных странах.

Например, различные государства стремятся всемерно расширять систему международно-правовых актов по налоговым вопросам. Использование налоговых соглашений представляется более выгодным как государству, так и налогоплательщику, поскольку нормы и правила национальных законодательств, даже если они и детально продуманы, не всегда способны защитить экспортеров товаров и капитала, предоставить инвестору более благоприятный режим для расширения его деятельности. Очевидно, что здесь особое значение приобретает разработка некоей общей схемы учета интересов договаривающихся сторон. В качестве примера такого документа в первую очередь следует упомянуть Модельную конвенцию ООН 1980 г. об устранении двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал.

Этот документ не обладает юридической силой международного договора, но позволяет свести к минимуму вероятность терминологических разночтений в договорах, создает условия для выбора методик устранения избыточного налогового бремени. Благодаря этому документу государства приобретают возможность к установлению разумных пределов национальной юрисдикции в отношении как экспорта капитала, так и импорта денежных поступлений.

Многие положения Модельной конвенции ООН обязаны своим появлением более раннему документу – Типовой налоговой конвенции Организации экономического сотрудничества и развития 1977 г. Оба эти документа оказали решающее влияние на подавляющее большинство ныне действующих межгосударственных соглашений по налоговым вопросам. Число таких соглашений постоянно растет, корректируется также их содержание, что приводит к появлению новых Типовых моделей. Один из последних документов такого рода был разработан в США в 1996 г. Он воплотил в себе те элементы международно-правового механизма регулирования налогообложения, которые были лишь обозначены в Типовых моделях ООН и ОЭСР.

Типовая модель ОЭСР разработала перечень базовых принципов налогообложения физических и юридических лиц. Так, статус налогового резидента для юридических лиц устанавливается по законодательству той страны, где находится управляющий орган данной хозяйственной структуры; индивид обладает налоговым статусом той страны, где он пребывает. Типовая модель ООН 1980 г. сохраняет эти рекомендации. Вместе с тем она разрешает физическим лицам считаться налоговыми резидентами иной страны, где они имеют постоянное место деятельности. Обе модели отмечают, что если индивид или юридическое лицо были признаны налоговыми резидентами в другой стране, то эта страна должна взимать с них налоговые платежи на таких же условиях, как и с собственных граждан и организаций[83]83
  UN Model Convention. London, 1982. P. 25 // Model Double Taxation Convention. Paris, 1977. P. 25.


[Закрыть].

Типовая модель США от 1996 г., по существу, рекомендует те же критерии определения резидентства. Новизна проявляется лишь в обращении к понятию гражданства применительно к налоговому статусу физических лиц и к месту регистрации – для организаций[84]84
  United States Model Income Tax Convention. Washingtone. 1997. P. 27.


[Закрыть]. Анализ международных договоров по налоговым вопросам показывает, что существуют по меньшей мере две формы использования модельных критериев резидентства. Например, соглашения, подобные конвенции между Правительствами Соединенных Штатов Америки и Республики Италия об устранении двойного налогообложения от 17 апреля 1984 г., отдают предпочтение некоему универсальному критерию. Они определяют «резидентство» физических лиц на основании признака «места постоянного проживания». Юридические лица объявляются резидентами страны – местонахождения руководящего органа[85]85
  The Convention between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Italy for the Avoidance of Double Taxation with respect to Taxes on Income and the Prevention of Fraud or Fiscal Evasion // Double Taxation Conventionsand Protocols. Washington, 1986. P. 7.


[Закрыть].

Ценный опыт накоплен за рубежом в сфере гармонизации законодательства, в частности налогового.

Например, основными целями политики налоговой гармонизации, проводимой в настоящее время в ЕС, является сближение налоговых ставок на одни и те же товары в странах-членах, а также недопущение прямой или косвенной дискриминации во внутреннем налогообложении. Отменяются налоги и сборы между государствами-членами, имеющие равнозначный эффект. Однако это не означает полную стандартизацию порядка взимания налогов в ЕС – самобытность национальных налоговых систем сохраняется.

В области косвенного налогообложения гармонизация проводится по двум направлениям – выравнивание ставок НДС и унификация налогов на потребление (акцизов). Акцизы являются индивидуальным налогом на отдельные виды и группы товаров, взимаемым с налогоплательщиков, производящих и реализующих подакцизную продукцию (но фактически его уплата перекладывается на покупателя). Акцизы в той или иной мере применяются всеми странами ЕС. Как правило, они взимаются в дополнение к НДС, которым облагаются соответствующие товары или услуги.

Гармонизация акцизов в ЕС связана с рядом специфических трудностей. Во-первых, акцизами в основном облагаются товары широкого потребления, и их гармонизация затрагивает интересы практически всех слоев населения. Во-вторых, в ряде стран ЕС акцизы являются частью государственной монополии на торговлю некоторыми товарами (например, на торговлю вином и табачными изделиями во Франции). В-третьих, сближение акцизов приходится увязывать с правилами единой политики в области сельского хозяйства (вино, сахар, табак), энергетики и транспорта (нефтепродукты), с условиями соглашений ЕС с отдельными группами развивающихся стран (чай, кофе) и т. д. Нельзя не учитывать также различия в действующих стандартах, требованиях по защите интересов потребителей, национальных традициях и вкусах.

Традиционно акцизным сбором в странах ЕС облагаются три вида товаров: алкогольная продукция, табачные изделия и нефтепродукты. Общие меры по регулированию налогообложения подакцизных товаров были сформулированы в Директиве Совета 92/12/ EEC от 25 февраля 1992 г. Также действуют и специальные нормы, касающиеся каждого из перечисленных видов товаров.

Директива Совета 92/12/ЕЕС определяет общие правила взимания акцизного сбора в странах ЕС. В частности, устанавливается, в каком государстве-члене при пересечении товарами границы должен быть произведен акцизный сбор:

продукты, выпущенные для потребления в одном государстве-члене и хранимые в коммерческих целях в другом государстве-члене, подвергаются акцизному сбору в государстве-члене, в котором они хранятся;

продукты, приобретенные частными лицами для использования в личных целях, облагаются налогом в государстве-члене, в котором они приобретены (установлены различные критерии для доказательства, что покупки были сделаны для личного пользования);

продукты, купленные третьими лицами, такими как владелец/управляющий складом (лицо, задача которого состоит в хранении товаров на складе во временном владении), лицо, зарегистрированное или незарегистрированное в качестве торговца, и транспортированные прямо или косвенно продавцу или от его имени, подвергаются акцизному сбору в государстве – члене назначения[86]86
  Говорова O.E. Гармонизация косвенного налогообложения в Европейском союзе: акцизы на алкоголь, табак и энергоносители // Российское право в Интернете. – 2009. – № 1.


[Закрыть].

Весьма полезным для России может оказаться опыт кодификации законодательства ряда стран с развитой рыночной экономикой, например Франции. Содержание кодификации во Франции во многом отличается от привычной для российской доктрины и практики кодификации. Известно, что во Франции наряду с традиционно понимаемой кодификацией большое распространение получила кодификация в широком смысле, так называемая административная или методическая кодификация, результатом которой является, по существу, создание систематизированного сборника нормативных актов[87]87
  Подробнее см.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Указ. соч. – С. 76, 77; Пилипенко А.Н. Систематизация законодательства в зарубежных государствах // Систематизация законодательства в Российской Федерации. – М., 2003. – С. 359, 360.


[Закрыть].

Анализируя ситуацию, специалист по французскому праву А.Н. Пилипенко отмечает, что во Франции отсутствует официально утвержденный классификатор французского законодательства. Задачи государства в систематизации законодательства сводятся к его кодификации и организационно-координационной деятельности в сфере правовой информатики. Интенсивная и регулярная работа по систематизации законодательства во Франции начинается, по существу, в послевоенные годы. К концу 40-х гг. обнаружилось, что количество нормативных актов достигло такой величины, что пользоваться нормативным материалом стало крайне затруднительно. В стране продолжало действовать множество актов, принятых еще до революции 1789 г. (королевские ордонансы, эдикты, декларации), нормативных актов, принятых в послереволюционные годы, а также изданных за время существования двух империй и трех республик. Действовал ряд нормативных актов, принятых коллаборационистским правительством Виши[88]88
  Пилипенко А.Н. Классификация и систематизация законодательства Франции // Журнал российского права. – 2001. – № 9.


[Закрыть].

В этой ситуации организацию работы по систематизации французского законодательства взяла на себя исполнительная власть. Правительственным декретом от 10 мая 1948 г. № 48-800 в стране была учреждена Высшая комиссия по проведению кодификации и упрощению законов и нормативных актов исполнительной власти (в официальных документах и литературе чаще называемая Высшей комиссией по кодификации (или предкодификации)). Комиссия действует при премьер-министре и включает в себя членов парламента, высших государственных чиновников, председателя Генерального совета и мэра. Председательствует на ее заседаниях председатель внутренней секции Государственного совета. Комиссия по кодификации не наделяется полномочиями по утверждению проектов кодексов, она является совещательным органом правительства по систематизации законодательства. В своей работе она тесным образом связана с Генеральным секретариатом правительства. Это дает ей возможность контролировать ход работы по кодификации и воздействовать на центральные ведомства, занимающиеся конкретной подготовкой кодексов. Их подготовка возлагается на те ведомства, характеру деятельности которых наиболее соответствует та сфера регулирования, к которой имеет отношение создаваемый кодекс. Если в подготовке проекта кодекса «заинтересованы» несколько ведомств, то одному из них поручается возглавить кодификационную работу. Сама Комиссия непосредственной разработкой кодексов не занимается.