Текст книги "Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты"

2. Полнота кодификации. Эффективность совершенствования системы законодательства требует, чтобы под это совершенствование подпали все нуждающиеся в систематизации законы и подзаконные акты. В противном случае сложно поручиться за сохранение единого системного характера регулятивного воздействия нового усовершенствованного законодательства. Поэтому при проведении кодификации под нее должны подпасть все без исключения нормативные правовые акты, подлежащие систематизации, отвечающие признаку кодификации (чаще всего – предмету правового регулирования, общей для кодифицируемых актов сфере общественной жизни). Ни один из актов законодательства, подлежащих кодификации, не должен ускользнуть от внимания проводящих кодификацию и избежать включения в новый акт. Неполнота кодификации, как и ее несвоевременность, не позволяет достичь основной цели этого процесса. Ибо не до конца (пусть даже в самой незначительной степени) систематизированное законодательство остается бессистемным и реализовывать его ничуть не легче. Если субъекты правоотношений вынуждены хотя бы какую-то часть предписаний, элементы хотя бы одной нормы права искать в других актах, не подвергшихся систематизации – все труды кодификаторов оказываются напрасными, правовое воздействие сохраняет дезорганизованный характер, нет единого нормативного правового акта, решившего бы все задачи правового регулирования в определенной сфере жизни. Нормативно-правовой массив в целом остается бессистемным. Поэтому половинчатая, незаконченная кодификация недопустима, она только ухудшает положение; лучше вообще ее не проводить, оставив это сложное и ответственное дело другим, а не создавать необходимость дополнительной, исправляющей кодификации.

3. Единая направленность кодификации. Систематизация, приведение нормативно-правового массива в определенную систему предусматривает функциональное единство этой системы, ее единую регулятивную направленность. Кодификация должна охватывать не случайный набор нормативных правовых актов, а объединенный единым предметом правового регулирования определенный регулятивный комплекс. Для обеспечения смыслового единства создаваемого в результате кодификации единого комплексного законодательного акта этот вид систематизации должен проводиться в отношении только строго определенного комплекса законов и подзаконных актов, не выходя за рамки кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права. В противном случае создаваемый кодекс (кодифицирующий нормативный правовой акт), призванный объединить систематизируемые нормы права, становится размытым, сам по себе бессистемным. Кодификация в этом случае теряет всякий смысл, так как нельзя систематизировать элементы, не имеющие тесной взаимосвязи (а у норм права фактором, наиболее тесно их связывающим, является общность предмета правового регулирования).

Наиболее опасно с технической точки зрения будет смешение в ходе кодификации материальных и процессуальных норм. Эти два разных вида норм права неизменно относятся к различным отраслям права, друг от друга их отличает как предмет, так и метод правового регулирования. Поэтому их объединение в одном нормативном правовом акте будет являться грубейшим нарушением логического единства такого акта и сильно снизит его эффективность. В качестве примера нарушения этого принципа из отечественной законодательной практики можно привести действующий Кодекс об административных правонарушениях. В этом документе законодатели собрали воедино самые разнообразные нормы, регулирующие общественные отношения в широчайшей сфере жизни, слабо связанные между собой по содержанию и по методологии правового воздействия. Перемешанными между собой оказались процессуальные и материальные нормы. В результате получившийся документ оказался весьма бессистемным, громоздким и, несмотря на большой объем, незаконченным, не способным охватить все административные отношения, что намеревались сделать законодатели при его составлении. Регулятивная эффективность документа оказалась крайне низкой, практика свидетельствует о том, что участники правоотношений далеко не всегда пользуются его положениями для определения собственного поведения, нередко просто будучи не в состоянии разобраться с многочисленными слабо связанными между собой логически предписаниями.

Проанализировав характер и цели кодификации законодательства, опыт ее проведения в России и за рубежом, можно сделать вывод, что этот вид систематизации технически осуществляется в несколько этапов. Рассмотрим их подробнее.

Определение необходимости проведения кодификации. На этом этапе участники законотворчества делают вывод о том, что определенный нормативно-правовой массив готов для проведения законодательной систематизации. Это одна из форм законотворческого познания, и достаточно специфическая форма. Ответственные за состояние системы законодательства анализируют оформленность и стабильность определенного законодательного комплекса, делают вывод о возможности и необходимости проведения его кодификации. При этом учитывается общее количество нормативных правовых актов, однако их большое число не является решающим основанием для положительного вывода. Кодификация вполне может быть необходимой и при наличии 2–3 законов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, а вывод о преждевременности может быть сделан и в отношении большого количества актов, которое измеряется десятками, но развитие системы которых еще не завершено. Основным критерием для выводов является окончательность формирования и устойчивость фрагмента законодательства.

В ходе необходимого для кодификации законотворческого познания участники этого процесса также определяют существующие пробелы в действующем законодательстве для того, чтобы их можно было восполнить новыми предписаниями создаваемого кодекса. Восполнение пробелов (которое достигается без десистематизации, неизбежной при принятии нового акта) является еще одной целью кодификации.

Определение подлежащей кодификации системы норм права. На этом этапе идентифицируется отрасль, подотрасль, институт или подинститут права, подлежащий кодификации. В первую очередь устанавливается, принадлежит ли кодифицируемая система правовых норм к публичному или к частному праву. Определяется предмет правового регулирования будущего кодекса, его место в системе правоотношений, принадлежность к предмету определенной отрасли права (или вообще самостоятельность в системе правоотношений), метод правового регулирования и другие идентифицирующие признаки. Особенно важно правильно установить цели правового регулирования, основные принципы, из которых должен исходить законодатель и которые должны стать основой будущего кодекса. Правильное и четкое определение подлежащей кодификации системы правовых норм – залог соблюдения требований логики будущего кодифицирующего акта законодательства, для которого, в силу его комплексного характера, это очень важно.

Выделение нормативных правовых актов, подлежащих кодификации. Следующий этап представляет собой идентификацию нормативных правовых актов, подпадающих под критерий кодификации и принадлежащих к кодифицируемой системе норм права. Участникам законотворческой деятельности необходимо выбрать из всего массива законодательства законы и подзаконные акты, подлежащие систематизации. Этот процесс является естественным продолжением предыдущей стадии. В ходе систематизации сначала производится инкорпорация – выделяется нормативно-правовой материал, входящий в определенную подсистему законодательства. Далее из его состава выделяются акты, имеющие законную силу, содержащие действующие нормативные правовые предписания, устанавливается действующая редакция систематизируемого законодательства – осуществляется консолидация. При этом необходимо определить не только законы, подлежащие кодификации, но и подзаконные акты. Именно от этой стадии зависит полнота, а стало быть, и эффективность проводимой кодификации.

Вычленение из систематизируемых актов нормативных правовых предписаний. Теперь из выбранных на предыдущем этапе многочисленных нормативных правовых актов следует выделить их смысл, содержащиеся в них элементы норм права. На этом этапе идентифицируются подлежащие выражению в едином кодифицирующем нормативном правовом акте нормативные правовые предписания. Обязательно следует установить все три элемента (гипотезу, диспозицию и санкцию) каждой из норм, так как это и является важной гарантией логической полноты и завершенности создаваемого кодекса, и в то же время обеспечивает полноту проведения кодификации, облегчает поиск всех подлежащих систематизации нормативных правовых актов. Следует стремиться к тому, чтобы кодекс объединил все три элемента каждой выраженной в нем нормы; использование бланкетного метода изложения предписаний в ходе кодификации нежелательно; оно допустимо только если в противном случае нарушится логическое единство закона (например, когда невыполнение предписания является преступлением и санкция нормы права представляет собой меру уголовной ответственности, которая может быть выражена только в уголовном кодексе).

По большому счету, эта стадия кодификации является самой важной. В ней весь смысл этого вида систематизации – объединение и размещение в определенном порядке в соответствии с определенным критерием не актов, а выраженных в них норм. Именно на этом этапе и реализуется основное предназначение кодификации.

Дополнение полученных норм права недостающими, восполнение пробелов. Отметим, что законотворческое познание при создании кодифицирующего акта не ограничивается установлением норм права, уже нашедших выражение в законодательстве. В ходе систематизации возможно установление пробела в праве, отсутствия в действующем законодательстве норм, которые регулировали бы жизненно важные для общества отношения. Поэтому кодификация не может ограничиваться только систематизацией уже выраженных в законодательстве норм права – в этом случае кодифицированный акт мог бы получиться пробельным, а пробельность закона, отсутствие в нем логической целостности и полноты регулирования комплекса общественных отношений неизменно сделают его внутренне ущербным, бессистемным, не позволив достигнуть целей кодификации. Поэтому в ходе проведения кодификации могут и должны устанавливаться, формулироваться и закрепляться новые нормы права, ранее неизвестные законодательству. Это обязательная составная часть процесса кодификации, благодаря которой этот вид систематизации законодательства является важным инструментом обновления и совершенствования системы законодательства.

Кодифицирующий акт является комплексным единым законом, поэтому его структура характеризуется некоторым своеобразием. Перед началом составления текста кодекса необходимо определить основные принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, сформулировать основные термины и понятия, вывести основные юридические схемы. Все это послужит фундаментом для общей части будущего кодекса. Затем все имеющиеся нормы непосредственного правового регулирования классифицируются в определенные группы – будущие главы кодифицирующего акта. Предварительное структурирование модели будущего кодекса – залог его системности и логического единства.

Формулирование статей кодифицирующего акта. Это последний этап кодификации, заключающийся в окончательном закреплении в нормативно-текстуальной форме систематизируемых норм права. Статьи общей части кодекса формулируются абстрактным способом, для особенной части предпочтительнее казуальный способ. Формулирование статей кодекса позволяет закончить его составление.

* * *

Поскольку кодификация – сложное и многогранное понятие, то в юридической литературе в ее рамках выделяются различные формы и виды.

Возникает вопрос: что такое форма кодификации?

При определении понятия «форма кодификации» следует исходить из того, что в общей теории права и практике законотворчества существует двоякое понимание и использование термина «кодификация»: как определенного вида деятельности по совершенствованию законодательства и как итога этой деятельности, выражающегося в создании одного кодификационного акта либо их группы. Поэтому определение формы кодификации в значительной степени будет зависеть от того, какие свойства (признаки) кодификации рассматриваются в данном случае как основные, наиболее существенные.

Обычно в юридической литературе форма кодификации отождествляется с формой кодификационного акта.

Вместе с тем, по мнению Т.Н. Рахманиной, сводить проблему основных форм кодификации только к вопросу о формах (видах) кодификационных актов было бы не совсем точным. Кодификация есть определенная деятельность. Как всякая другая деятельность, кодификация – процесс относительно постоянный (длящийся), направленный и воздействующий на что-либо, т. е. имеющий свой объект. Как деятельность особого рода кодификация представляет собой совокупность специфических действий, осуществляемых определенными субъектами (в данном случае – правотворческими органами государства) и соответствующим образом оформленных, т. е. протекающих в определенных процедурных формах.

С учетом такой характеристики формы кодификации могут быть классифицированы в зависимости от субъекта и объекта кодификационной деятельности. В частности, федеративный характер устройства российского государства обусловливает необходимость осуществления кодификации как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Иерархия органов государственной власти, положенная в основу построения вертикальной структуры российского законодательства, предполагает проведение кодификации соответственно законодательных актов, актов правительства и ведомственных нормативных актов; правда, признание правомерности кодификации последних всегда вызывала у юристов споры[60]60
  Рахманина Т.Н. Указ. соч. – С. 32.


[Закрыть].

В основе классификации главных видов кодификации лежат основания, связанные с разными характеристиками самой системы законодательства и обусловленные в конечном счете такими факторами, как система права, система государственных органов, издающих нормативные правовые акты; федеративный характер устройства государства; виды и юридическая сила нормативных правовых актов, включаемых в объект кодификации; объем (количество) подвергающихся ревизии актов, а также организационными моментами. Определяя кодификацию главным образом как специфическую правотворческую деятельность и выделяя ряд оснований классификации форм, в которых эта деятельность осуществляется, мы различаем следующие основные виды кодификации: кодификацию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; отраслевую и комплексную кодификацию; кодификацию законодательных и подзаконных актов; частичную (отраслевую, межотраслевую) и сплошную кодификацию[61]61
  Рахманина Т.Н. Указ. соч. – С. 33.


[Закрыть].

Перечисленные основные виды кодификации будут отличаться определенными особенностями, специфическими чертами, присущими именно данному виду кодификации, и прежде всего – характером и формой создаваемого кодификационного акта. Так, кодификация федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (регионального) наряду с наличием сходных черт различаются масштабами, определенными организационными формами осуществления кодификации. Однако наиболее существенное различие обнаруживается в форме, содержании и характере кодификационных актов, что проявляется в разной полноте, объеме и степени детализации правового регулирования, в неодинаковых результатах воздействия этих актов на систему законодательства и т. п.

В научной литературе есть и другие подходы к классификации видов кодификации. В частности, нередко выделяют такие виды кодификации, как общеправовая, отраслевая, институциональная.

Общеправовая кодификация представляет собой кодификацию всего существующего в стране законодательства. В результате такой кодификации остается один нормативный правовой акт, объединяющий в себе все без исключения нормы права, действующие в стране. Наличие иных законов или даже подзаконных актов не допускается, все обновления или изменения законодательства осуществляются путем внесения изменений в общеправовой кодекс.

Общеправовые кодексы были весьма популярны в прошлом. Римское право пережило несколько таких глобальных кодификаций. Кодексы Павла, Ульпиана, каждый в течение длительного времени, были единственным источником римского права. Кодекс Юстиниана, венчающий и завершающий развитие римского права, является прекрасным примером эффективной общеправовой кодификации. Проводились такие кодификации и в средние века; например, так называемые «варварские Правды» представляли собой попытки выразить в едином и единственном нормативном правовом акте все наиболее важные и подлежащие писаному закреплению нормы права (Салическая правда в Германии V в., Русская правда, Саксонская правда в Англии IX в. и др.). В нашей стране общеправовые кодификации проводились и в более поздние исторические периоды: в качестве примера можно привести Соборное Уложение (1649 г.) и Свод законов Российской Империи (вступил в силу 1 января 1835 г.). Оба эти акта для своего времени представляли собой настоящие шедевры законотворческого искусства. При разработке Соборного Уложения, которое было основой российской системы права до Великой Октябрьской социалистической революции, активно использовался опыт не только русского законотворчества, но и законодательного процесса Германии, Польши, Литвы и некоторых других стран. Для составления же Свода законов впервые была применена более или менее проработанная система законодательной техники, основанная на методике, разработанной И. Бентамом. Основные правила этой методики: статьи, основанные на одном нормативном правовом акте, излагать теми же словами без изменений; статьи, основанные на нескольких актах, излагать словами наиболее важного и объемного из них с дополнениями и пояснениями из других актов; каждая статья должна содержать информацию о законах и подзаконных актах, на которых она основана; в случае коллизии основывать статью на более позднем; многосложные тексты сокращать, упрощать, делать понятными без специальных разъяснений.

Однако в современных условиях общеправовые кодификации уже не применяются. Законодатели давно усвоили, что современное законодательство, такое сложное, многоуровневое, объемное и динамично меняющееся, невозможно свести в один нормативный правовой акт, как бы ни была совершенна законодательная техника, используемая его создателями. Во-первых, такой акт будет слишком большим по объему. Ориентироваться в нем будет немногим легче, чем в несистематизированном массиве законодательства. Достаточно сказать, что Свод законов Российской Империи насчитывал 15 томов, что было основанием для многочисленных исторических конфузов и недовольства законопослушных подданных империи, которые просто путались в нем. Во-вторых, такой акт будет крайне нестабилен. Постоянное, ни на миг не прекращающееся развитие правоотношений, требующее внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, влечет за собой необходимость постоянно вносить изменения в общеправовой кодекс. Достаточно вспомнить историю общеправовых кодификаций: значительную часть общеправовых кодексов составляли новеллы – изменения и дополнения, внесенные еще до окончания кодификационной работы. В результате все позитивные последствия кодификации сходят на нет, ни одной из своих целей общеправовая кодификация не достигает: ни стабильности в законодательном регулировании, ни возможности более эффективно (за счет единства и понятности акта) регулировать общественные отношения. Систематизации законодательства не получается. Можно сделать вывод, что в современных условиях общеправовые кодификации проводить не следует.

Отраслевая кодификация представляет собой кодификацию определенной отрасли права, создание закона, который должен объединить нормы права (или, по крайней мере, их основную часть, наиболее важную по своему значению), объединенные общими предметом и методом правового регулирования. Создаваемый в результате отраслевой кодификации закон становится основным, центральным (а иногда и единственным – например, Уголовный кодекс России) источником в своей отрасли. Он служит для выражения основных принципов правового регулирования и является основным, базовым для всех остальных источников этой отрасли права. Он не имеет приоритета в юридической силе перед другими законами, однако представляется нецелесообразным создавать законы, противоречащие отраслевому кодексу. Противоречие одного из законов кодексу, как никакая другая коллизия, десистематизирует законодательство, размывает общие для всей отрасли основы правового регулирования.

Отраслевые кодификации были очень распространены и эффективно осуществлялись в XIX–XX вв. Именно их проведение и завершило формирование романо-германской правовой системы. Посредством серии тщательно спланированных кодификаций, проведенных в начале XIX в. во Франции, феодальная система правового регулирования, бессистемная, казуальная, страдающая регионализмом, коллизиями, за несколько лет была заменена стройной и единой системой законодательства, эффективность которой на долгие годы стала эталоном для законодателей. Некоторые из составных частей этой системы законодательства (например, знаменитый Гражданский кодекс Франции – Кодекс Наполеона) со значительными изменениями действуют и поныне. Отраслевые кодификации и в дальнейшем не раз служили эффективным средством создания единой системы законодательства, четко и стройно разделенной на отрасли. Примером тому могут служить кодификации в нашей стране. Первая волна таких кодификаций приходится на 20-е гг. XX в. (тогда были приняты Гражданский, Уголовный, Земельный, Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс законов о труде), вторая волна – в середине 30-х гг., третья – в начале 60-х. Всякий раз такая серия отраслевых кодификаций являлась внешним формальным проявлением коренной перестройки советской системы права, в результате которой путаницы и десистематизации законодательства не происходило.

Отраслевая кодификация нередко является заключительным этапом формирования новой отрасли права, своего рода официальным признанием самостоятельности фактически уже сформировавшейся отрасли. Примерами могут послужить действующие в нашей стране Таможенный, Налоговый и некоторые иные отраслевые кодексы, ранее не известные отечественной системе законодательства, которые были созданы для унификации и систематизации нормативных правовых предписаний новых, но вполне самостоятельных отраслей права.

Как уже отмечалось, отраслевые кодексы играют определяющую, базовую роль в правовом регулировании отрасли. Это обусловливает особую их структуру. Представляется наиболее целесообразным включать в отраслевой кодекс две части. Первая часть (в действующих кодексах по сохранившейся с советских времен традиции ее обычно называют общей) служит для выражения общих положений, единых для всей отрасли права. В ней излагаются: основные дефиниции кодекса, основные принципы правового регулирования отрасли права, перечень основных участников правоотношений, основные юридические схемы и другие принципиальные положения. Излагаются статьи общей части абстрактным способом.

В отечественной законотворческой практике, к сожалению, не принято предварять текст кодексов преамбулами. Декларативные положения излагаются в первых статьях общей части (в действующем Уголовном кодексе России, например, это ст. 1–5).

Вторая составная часть отраслевого кодекса (ее часто еще называют особенной частью) содержит в себе непосредственные предписания к поведению участников правоотношений. Излагаются эти предписания с использованием казуального способа (особенно это заметно в Уголовном кодексе), однако абстрактный способ не исключается.

Далеко не всякий кодекс является единственным источником права в своей отрасли, далеко не во всяком отраслевом кодексе особенная часть исчерпывает все конкретные правовые предписания этой отрасли. Тем не менее в любом случае особенная часть отраслевого кодекса регулирует наиболее типичные, фундаментальные отношения, фактически являясь основой, базой для всех остальных источников права соответствующей отрасли (как для законов, так и для подзаконных актов).

Институциональная кодификация представляет собой создание нормативного правового акта, который систематизировал бы нормы права, действующие в рамках подотрасли, института или подинститута права. В настоящее время, в эпоху особенно бурного развития законодательства, сопровождаемого не только ростом объема нормативно-правового материала, но и структурным усложнением отраслей права, это наиболее часто осуществляемый вид кодификации. Институты права и другие правовые комплексы, входящие в состав отраслей, становятся все более важными элементами правового регулирования и нуждаются, в результате увеличения объема законодательства и усложнения его структуры, в особой систематизации.

Институциональная кодификация технически представляет собой самый простой вид кодификации. То, что институт права не является самостоятельной составляющей системы права, не располагает ни собственным совершенно особым предметом, ни индивидуальным методом правового регулирования, сильно облегчает задачу законодателей, взявшихся осуществлять кодификацию этого института.

В результате институциональной кодификации может быть создан как закон, так и подзаконный акт. В отечественном законодательстве примерами законов – институциональных кодексов могут служить Горный кодекс, Лесной кодекс и еще целый ряд кодексов, объединяющих и определяющих правовое регулирование институтов административного права, Кодекс торгового мореплавания, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»[62]62
  СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.


[Закрыть], кодифицирующие соответствующие весьма специфичные институты гражданского права и некоторые иные законы. Примером подзаконного акта, выполняющего роль институционального кодекса, могут послужить Правила дорожного движения, утвержденные постановлением Правительства России от 23 октября 1993 г. № 1090[63]63
  САПП РФ. – 1993. – № 47. – Ст. 4531.


[Закрыть] (с последующими изменениями и дополнениями). Однако предпочтительнее все же принятие институционального кодекса в ранге закона.

Институциональный кодекс может и не иметь двухчастной структуры (общей и особенной частей), аналогичной структуре отраслевого кодекса, описанной выше. Тем не менее представляется целесообразным в его составе общие положения отделять от непосредственных правовых предписаний.

В условиях современной российской правовой действительности, когда законодательство отличают структурная сложность, большой объем действующих актов, проведение институциональных кодификаций оказывается более предпочтительным. Полноценные отраслевые кодексы, если они достаточно полны, будут очень объемны и сложны, ибо объем нормативно-правового материала в современных отраслях российской системы права, как правило, очень велик. К тому же многие институты отечественного права весьма специфичны, и часто бывает просто невозможно свести в одном едином документе положения нескольких таких институтов, входящих в одну отрасль, так как такой документ оказывается не только объемным, но и разнородным, ориентирование в нем весьма затруднительно, трудно соблюсти правила логики. Поэтому институциональные кодификации в современной России представляются более востребованными и, возможно, именно проведение серии таких систематизаций будет более эффективным для упорядочения отраслей российского законодательства.