Текст книги "Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография"

Более полно исследовать проблемы эффективности финансово-правового регулирования представляется возможным на стадии возникновения финансового правоотношения. Этап реализации норм финансового права в соответствующих правоотношениях является важнейшим в финансово-правовом регулировании. Финансово-правовые отношения, по замечанию Е. А. Ровинского, «являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами в свою очередь являются формой определенных экономических отношений»^[55]. Действительно, финансовые отношения по своей природе – отношения экономические, что объективно ограничивает возможности их правового регулирования. Влияние права на данный вид общественных отношений происходит через их волевую составляющую.

По общему правилу право не создает вновь правоотношение, а придает правовую форму отношениям уже существующим, которые имеют в результате и экономический, и правовой характер^[56]. Финансовые правоотношения являются исключением, большинство из них (бюджетно-процессуальные, налоговые и др.) не могут существовать вне правовой формы. Из данного утверждения ряд ученых делали вывод, что, например, налоговые отношения вначале существуют только как правовая связь, в силу которой налогоплательщик обязан уплатить сумму налога, а финансовый орган вправе потребовать уплаты налога^[57]. Возникнув сначала как чистая правовая связь, пустая оболочка, данное отношение затем наполняется фактическим содержанием. Вряд ли можно говорить о существовании формы без содержания. Представляется, что в данном случае содержание скорее возникает одновременно с формой^[58], являя тем самым яркий пример единства экономического содержания и правовой формы. Наличие правовой формы становится обязательным условием существования данного отношения в силу его особой значимости для государства, которое юридически закрепляет поведение его участников и обеспечивает реализацию нормы права силой государственного принуждения^[59].

Помимо названных финансовое правоотношение обладает и рядом других особенностей, которые обусловлены предметом и методом финансово-правового регулирования^[60]. Во-первых, финансовые правоотношения складываются и развиваются исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Во-вторых, финансово-правовые отношения являются формой реализации публичных интересов, а потому представляют собой публично-правовые отношения. Это, конечно, предопределено тем, что финансовые правоотношения возникают на основе норм финансового права, которые, как уже отмечалось, являются средством реализации интересов всего общества. В-третьих, являясь формой реализации финансовых норм, которые носят императивный характер, финансовые правоотношения строятся по принципу «команда – исполнение». Предписание в данном случае исходит от государства или муниципального образования, а исполнение ложится на обязанных субъектов. В финансово-правовых отношениях одной стороной всегда является государство или муниципальное образование, что придает финансовым правоотношениям характер властеотношений^[61].

В-четвертых, финансовые правоотношения возникают по поводу денежных средств, а значит, носят имущественный характер, причем это касается как собственно материальных, так и процессуальных финансовых отношений, которые своей конечной целью также имеют перемещение денежных средств^[62].

Признак властности финансовых правоотношений в науке финансового права всегда рассматривается в совокупности с их имущественным характером, т. е. финансовые правоотношения носят властно-имущественный характер.

На основании указанных особенностей финансовых правоотношений представляется возможным отграничить их от других правоотношений. Так, гражданские правоотношения также нередко возникают в сфере финансовой деятельности и носят имущественный характер, но властеотношениями не являются. В отличие от административных правоотношений, также носящих властный характер, специфической особенностью финансовых правоотношений является то, что они возникают именно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

В связи с тем, что финансовые правоотношения – это властеотношения, большинство из них построено по вертикали. В то же время в правовой литературе отмечается возрастающая роль частноправового метода воздействия в финансовой сфере^[63]. В последнее время финансовое право все активнее использует такой инструмент, как договор. Вопрос о том, можно ли считать отношения, возникающие из таких публичных договоров, горизонтальными или вертикальными, до сих пор является дискуссионным в правовой литературе. Представляется, что договор в финансовом праве наполняется чисто публичным содержанием и существенно отличается от договора в частноправовых отраслях. Юридическая форма договора не меняет публично-правовой сущности отношений – неравного положения сторон, в связи с чем возникающие договорные отношения вряд ли можно однозначно отнести к горизонтальным.

Таким образом, следует согласиться с мнением Н. И. Химичевой о том, что финансовое правоотношение можно определить как урегулированное нормами финансового права общественное отношение, участники которого выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных, муниципальных и других публичных денежных фондов и доходов^[64].

Права и обязанности субъектов финансового правоотношения образуют юридическое содержание правоотношения^[65]. Структура субъективных прав и юридических обязанностей в правоотношении и их соотношение между собой определяются типом соответствующего правоотношения. В теории права правоотношения подразделяют на охранительные и регулятивные, которые в свою очередь подразделяются по типу на активные (активный центр правоотношения находится в юридической обязанности) и пассивные (активный центр правоотношения находится в субъективном праве). Активные правоотношения складываются на основе управомочивающих и обязывающих, пассивные – на основе запрещающих норм права.

Исходя из характеристики финансово-правовых норм, среди которых преобладают обязывающие нормы, можно сделать вывод о том, что основной массив финансовых правоотношений составляют регулятивные правоотношения активного типа. Это обусловлено тем, что главная задача финансового регулирования – это упорядочивание, укрепление и развитие финансовых отношений с участием государства и муниципальных образований^[66]. Именно на возникновение таких правоотношений и направлен механизм правового регулирования, в том числе в сфере финансовой деятельности. Причем наиболее существенный массив регулятивных правоотношений – это регулятивные отношения активного типа, что также обусловлено спецификой финансово-правового регулирования, базирующего в основном на позитивном обвязывании^[67].

Охранительные отношения в финансовом праве играют вспомогательную роль по отношению к регулятивным правоотношениям, поэтому их удельный вес относительно невелик. Возникновение финансовых охранительных правоотношений изначально является нежелательным, законодатель не стремится к тому, чтобы созданные им нормы права были нарушены. Вместе с тем поведение субъектов правоотношений на практике может существенно отличаться от модели, заданной в юридической норме, в этом случае приходится прибегать к мерам государственного принуждения, вследствие чего и возникают охранительные правоотношения. В них реализуется охранительная функция права, поскольку они возникают в случае нарушения финансово-правовой нормы на основе санкции, предусмотренной в ней. Важно отличать финансовые охранительные отношения от, например, административных, возникающих иногда в связи с нарушением финансово-правовой нормы, но на основе административно-правовой санкции. К охранительным финансово-правовым отношениям относятся, например, правоотношения, возникающие в связи с правонарушениями, предусмотренными в главе 28 БК РФ.

В этих финансовых правоотношениях у соответствующего государственного органа есть право применять к правонарушителю меры государственного принуждения, предусмотренные санкцией финансово-правовой нормы. Одновременно данное право является для этих органов и обязанностью, так как предопределено их компетенцией. Как упоминалось выше, в случае с компетенционными нормами, а соответственно и с урегулированными ими отношениями права и обязанности государственных и муниципальных органов представляют собой единый комплекс полномочий. Например, компетентные органы не могут по своему усмотрению реализовывать право применить меру государственного принуждения, так как это входит в обязанности перед государством, возложившим на них выполнение определенных функций^[68]. Кроме того, права властного субъекта жестко регламентированы, с тем чтобы избежать превышения полномочий с его стороны. На правонарушителе соответственно лежит обязанность претерпеть меры государственного принуждения, что не отрицает наличия у него ряда других прав и обязанностей, связанных с рассмотрением дела.

Регулятивные правоотношения обеспечивают реализацию регулятивной функции права. В теории регулятивные правоотношения подразделяются на относительные и абсолютные. В относительном правоотношении управомоченному лицу противостоит конкретный обязанный субъект, это так называемые двусторонне-индивидуализированные правоотношения. Таких правоотношений в финансовом праве большинство, например отношения по бюджетному процессу, уплате налогов и сборов и др. К абсолютным правоотношениям, в которых управомоченному субъекту противостоит в качестве обязанного всякий и каждый (односторонне-индивидуализированные отношения), относят правоотношения по установлению налогов и сборов, по выпуску внутренних государственных займов и др.

Следует отметить, что названные классификации типов регулятивных правоотношений весьма условны. Отношения в сфере финансовой деятельности столь сложны и многообразны, что чаще всего в ходе финансово-правового регулирования возникают сложные правоотношения, которые нельзя однозначно отнести к активным или пассивным. Иногда в процессе финансово-правового регулирования возникает целый комплекс тесно взаимосвязанных правоотношений. Таким образом, в финансовом праве существует большой массив сложных правоотношений.

Интересна классификация сложных финансовых правоотношений, предложенная М. В. Карасевой, которая выделяет несколько их видов в финансовом праве. Во-первых, это обычные сложные отношения, например межбюджетные. В данном случае одна сторона обязана выделить соответствующие финансовые средства другой стороне, которая вправе требовать их выделения, но в свою очередь обязана правильно их использовать (это субсидии, субвенции и т. д.). Первая же сторона имеет право требовать соответствующего использования и контролировать процесс использования выделенных финансовых ресурсов. Во-вторых, это правоотношения со сложной динамической структурой. Такими в финансовом праве являются отношения в сфере бюджетного процесса. По мере накопления юридических фактов эти отношения трансформируются, их структура меняется, что влечет за собой изменение в содержании прав и обязанностей, они переходят из одной стадии в другую. Так, факт составления проекта бюджета образует новую группу бюджетно-процессуальных правоотношений по рассмотрению и утверждению бюджета. В-третьих, в финансовом праве существуют системы правоотношений.

Сложность финансовых правоотношений проявляется и в том, что они возникают, как правило, в связи с наличием сложного фактического состава, который может включать и некоторые иные правоотношения^[69] (например, гражданско-правовые отношения между наследником и наследодателем влияют на порядок взимания налога на доходы физических лиц). В качестве примера сложного фактического состава можно назвать и правоотношение по уплате налога, для возникновения которого необходимо, в частности, наличие объекта налогообложения и окончание налогового периода.

Регулятивное правоотношение в финансовом праве почти всегда обладает сложной динамической структурой, т. е. каждый из субъектов обладает одновременно и правами, и обязанностями. Следует согласиться с М. В. Карасевой, выделяющей три вида таких отношений в финансовом праве: а) межбюджетные отношения; б) правоотношения по бюджетному процессу; в) налоговые отношения с длительным налоговым периодом^[70]. В каждом сложном правоотношении можно выделить основное и дополнительное правоотношение. Роль основного отношения всегда выполняет правоотношение активного типа, в котором связь между субъектами наиболее жесткая: обязанность – право требования – обязанность. Это обусловлено императивным методом финансово-правового регулирования.

Особо следует оговорить особенности финансово-правовых отношений в контексте принципа федерализма. Возникают финансово-правовые отношения между Федерацией и субъектами Федерации, между субъектами Федерации, между государством и муниципальными образованиями. Важное значение эта особенность имеет для межбюджетных отношений^[71], которые возникают на нескольких уровнях.

Многообразие финансово-правовых отношений дает большой простор для их классификации. Так, помимо названных видов финансовые правоотношения принято также подразделять на материальные и процессуальные; в зависимости от структуры – на простые и сложные; в зависимости от регулируемых отношений – на налоговые, бюджетные, валютные и др.

Центральное место в системе финансово-правовых отношений занимают бюджетные отношения. Именно в бюджете аккумулируются финансовые средства для выполнения публичных задач государством и органами местного самоуправления. С другой стороны, в федеративном государстве важную роль играет распределение этих финансовых средств между различными уровнями власти (уровень Федерации, субъекта Федерации, органов местного самоуправления).

В российской литературе бюджетные правоотношения рассматриваются как разновидность финансово-правовых, поэтому для них характерны все признаки последних^[72]. Однако бюджетные правоотношения также характеризуются рядом особенностей, обусловленных предметом бюджетного права. По замечанию Н. И. Химичевой, бюджетные правоотношения представляют собой урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов, осуществляемые в порядке, установленном БК РФ^[73]. С данным определением соглашается О. В. Болтинова, отмечая, что бюджетные правоотношения возникают в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований^[74].

Бюджетные правоотношения возможно классифицировать по различным основаниям.

Принцип федерализма необходимо влияет на классификацию бюджетных правоотношений: они складываются на трех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Следует согласиться с мнением И. В. Рукавишниковой о значимости механизма распределения (разграничения) доходов и расходов между уровнями бюджетной системы как одного из наиболее значимых элементов бюджетного устройства^[75]. В основе такого распределения лежат принципы стабильности; экономической эффективности; территориальной мобильности; равномерного размещения налоговой базы; социальной справедливости и бюджетной ответственности^[76].

Таким образом, в федеративном государстве среди общего массива бюджетных правоотношений выделяется группа межбюджетных правоотношений. Сравнивая бюджетные правоотношения и их разновидность – межбюджетные отношения, Ю. А. Крохина отмечает, что последние отличаются более узким составом участников, это территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования^[77].

Бюджетные правоотношения определяются в ст. 1 БК РФ следующим образом:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением^[78].

Таким образом, понятия «бюджетные правоотношения» и «межбюджетные правоотношения» соотносятся как целое и частное^[79].

На основании приведенной классификации в литературе выделяются следующие особенности бюджетных правоотношений, обусловленные федеративным устройством Российской Федерации:

данные правоотношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного и муниципального денежного фонда соответствующей территории;

права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и использованием бюджета как основного финансового плана государства, государственного и муниципального образования;

в бюджетных правоотношениях обязательно участвует государство, государственное или муниципальное образование либо соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы^[80].

Сферой возникновения всех бюджетных отношений является бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. Бюджетные правоотношения федеративного характера проявляются только в бюджетной деятельности государства, но оказывают влияние на бюджетную деятельность муниципального уровня.

В связи с этим особого внимания заслуживает вопрос о субъектах бюджетных правоотношений. Ю. А. Крохина отграничивает понятия «бюджетное правоотношение» и «бюджетное правоотношение федеративного государства» (бюджетный федерализм) как не совпадающие по объему^[81]. Представляется, что данные понятия соотносятся как целое и частное. Безусловно, понятие «бюджетное правоотношение» существенно шире по объему: подобные правоотношения складываются как в федеративных, так и в унитарных государствах. Вместе с тем в государствах с федеративной формой устройства именно бюджетные правоотношения федеративного характера выходят на первый план.

Сравнивания бюджетные правоотношения и бюджетные отношения федеративного характера, Ю. А. Крохина отмечает различия по субъектному составу. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, муниципальные образования, хотя и являются субъектами бюджетных правоотношений, в бюджетных правоотношениях федеративного характера не участвуют. Бюджетные правоотношения федеративного характера складываются между Российской Федерацией в целом и ее субъектами. Также к особенностям бюджетных правоотношений федеративного характера можно отнести и более ограниченный объект правового регулирования – централизованные денежные фонды (бюджеты) общефедерального и регионального уровней, их внешнее юридическое оформление и правовые формы бюджетного регулирования^[82].

В свете сказанного, однако, следует отметить, что бюджетные правоотношения федеративного характера оказывают существенное влияние на местные бюджеты, что выражается в том числе в разграничении полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетной деятельности муниципальных образований, в установлении доходов и расходов местных бюджетов и т. д. Таким образом, полностью отграничить муниципальные образования от бюджетных правоотношений федеративного характера не представляется возможным и оправданным.

Рассмотренные классификации позволяют углубить наши представления о финансово-правовых отношениях, об их специфической природе и особенностях проявления на различных этапах развития общества.

По справедливому замечанию Р. О. Халфиной, на различных этапах развития общества те или иные виды общественных отношений могут требовать различной степени детализации правового регулирования. Особенно это касается механизма финансово-правового регулирования. Как уже отмечалось, финансовое право регулирует отношения, имеющие объективную природу, подчиняющиеся экономическим законам, оно как бы «“протоколирует” экономическую (финансовую) действительность»^[83]. Таким образом, импульсом для развития и изменения механизма финансово-правового регулирования являются именно изменения экономической ситуации в государстве.

На современном этапе развития общества можно говорить о существенном усложнении механизма финансово-правового регулирования и об изменении пределов финансово-правового воздействия, вызванного объективной необходимостью реагирования на вызовы, стоящие перед государством в современных условиях. Трудно согласится с высказываемыми в литературе мнениями о том, что удельный вес отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, неуклонно уменьшается^[84]. Наоборот, последние события позволяют сделать вывод о возрастающей роли государства как гаранта социальной и экономической стабильности в обществе. Без сомнения, можно говорить о расширении интенсивных и экстенсивных пределов правового воздействия на общественные отношения в сфере финансового права. Под интенсивными пределами в науке понимаются внутренние границы правового воздействия и его возможности в конкретных социально-экономических условиях. Экстенсивные пределы представляют собой объективные особенности общественных отношений. Как упоминалось ранее, возможности правового регулирования экономических отношений существенно ограничены в силу природы данных общественных отношений, экстенсивные же пределы правового воздействия не так сильно подвержены изменению. Меняющиеся экономические условия приводят к интенсивному усилению правового воздействия на общественные отношения в финансовой сфере. В современных экономических условиях приходится говорить о том, что роль властного субъекта в регулируемых отношениях существенно возрастает. Как уже отмечалось, одной из характерных черт финансовых правовых норм является их политическая направленность и реализация в русле общей государственной бюджетной, налоговой и другой политики. В настоящее время приоритетным направлением государственной деятельности становится деятельность по минимизации негативных последствий кризиса для населения и поддержание экономики в условиях финансовой неустойчивости. Так, в программе антикризисных мер Правительства РФ указывается на то, что «в кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны»^[85].

Особую роль в рассматриваемом контексте играет механизм финансово-правового регулирования в бюджетной сфере как вид механизма финансово-правового регулирования. Бюджет является централизованным и наибольшим по объему фондом денежных средств в государстве. Финансовые ресурсы, аккумулируемые в бюджете, являются залогом реализации государством стоящих перед ним задач. Перед федеративным государством также стоит задача распределить финансовые средства таким образом, чтобы обеспечить все уровни власти. В современных условиях названная проблема приобретает особое значение в связи с тем, что существенно сокращается возможность финансирования выполнения регионами своих функций.

Таким образом, поддержка регионов становится особенно важной задачей для государства, необходимой для обеспечения единства и целостности, мобилизации финансовых ресурсов для борьбы с кризисом и минимизации его негативных последствий, а также выполнения государством своих социальных функций. Из всего многообразия бюджетных отношений необходимым представляется подробно рассмотреть межбюджетные отношения в силу их приоритетного значения. От эффективной реализации данных отношений зависит нормальное функционирование всего механизма финансово-правового регулирования в федеративном государстве.