Текст книги "Эффективное правительство для нового века"

Глава 2
Выработка стратегического курса

Правительства, используя множество различных инструментов и методов, инициируют создание различных сценариев будущего, определяют спектр их вероятных последствий. После анализа возможных вариантов будущего им предстоит использовать полученные результаты для определения своих действий. Недостаточно лишь предсказать будущее. Правительствам следует, опираясь на составленные прогнозы, принимать стратегические, комплексные решения. Необходимо учитывать и то, что ключевую роль в формировании государственной политики играют устремления государственных лидеров; именно они определяют политический курс страны, формулируют стратегическое видение и цели на будущее и создают прочную основу для принятия долгосрочных политических решений.

Странам предстоит создать оптимальные структуры управления политическими процессами и оказанием услуг. Такие структуры могут включать министерства, ведомства и другие органы власти, предприятия с участием государственного капитала (также именуемые полугосударственными), государственно-частные партнерства, сотрудничающие с третьим сектором, или даже поддерживать и расширять возможности самообслуживания граждан.

Четкая формулировка видения помогает правительствам решать множество задач. Как гласит японская пословица, «планирование без действия – мечта, а действия без плана – кошмар». Стратегическое видение задает миссию и устремления организации, помогает сформулировать ее философию, цели и направление развития. Видение способствует выработке целостного чувства цели и побуждает к определенным действиям. Общее видение будущего помогает выработать единое понимание задач и задает ориентиры в процессе принятия решений.

Общенациональный взгляд

Не только компании понимают ценность определения перспективы. Эффективное руководство издавна ассоциировалось с умением видеть перспективу и пониманием цели. Благодаря своим личным качествам и стратегическому видению, политические лидеры завоевывают сторонников и добиваются их единения. Например, Джон Ф. Кеннеди объединил нацию идеей о том, что США к концу 1960-х годов смогут отправить человека на луну.

В последнее время все больше стран (к их числу относятся Сингапур и Финляндия) выстраивают собственные национальные стратегии. Для этого четко формулируется национальное видение, определяются сферы деятельности правительства, устанавливаются приоритеты и цели в каждой из них.

ОЭСР провела исследование функций аппарата правительства в 27 странах; его частью стало изучение роли центральных органов власти в стратегическом планировании[28]28
  «Survey on the Organization and Functions of the Centre of Government: Preliminary Results», 32nd Meeting of the Senior Ofcials from Centres of Government. Santiago, October 2013, OECD.


[Закрыть]. В ходе исследования предполагалось выяснить, существует ли документ, определяющий стратегическое видение для данной страны, а если существует, то кем он был подготовлен, какой период времени в нем предусмотрен и кто имеет доступ к этому документу.

Соответствующий стратегический документ был разработан в 21 стране (77 % участвующих в исследовании). В большинстве случаев в нем определялась перспектива на период от 1 года до 5 лет, только в одном – более чем на 20 лет, а в 7 странах – более чем на 6 лет. Положительно ответили на вопрос о доступе в 21 стране, при этом в 18 странах доступ к стратегическому документу получила широкая общественность, из них в 15 – документ был размещен в сети интернет.

Преобразования в действии: NSW-2021

Правительство штата Новый Южный Уэльс (юго-восток Австралии) представляет видение будущего в своем отчете следующим образом: «NSW-2021: сделать Новый Южный Уэльс лучшим из штатов». Десятилетний план нацелен на «перестройку экономики, оказание качественных услуг, обновление инфраструктуры, восстановление подотчетности центральному правительству, улучшение среды обитания местных общин и самоуправление»[29]29
  www.2021.nsw.gov.au/


[Закрыть]. Эти пять целей разбиты на 32 общие и 180 специальные задачи. Первая состоит в том, чтобы перестраивая экономику, сделать столицу штата, Сидней, экономическим и финансовым центром влияния в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Для этого в NSW-2021 установлен ряд показателей занятости, предпринимательской и инвестиционной активности, общего объема выпуска продукции на душу населения.

Концепция развития штата предполагает улучшение государственных услуг, усовершенствование инфраструктуры и предоставление гражданам расширенных полномочий, что дает местным сообществам возможности большего контроля по таким вопросам, как планирование, охрана природы, качество антропогенной и природной среды и трансформация сферы услуг с учетом старения населения.

Наконец, предполагается повысить подотчетность властей штата, расширить доступ общественности к информации и возможности участия в принятии решений местных органов власти, а также сосредоточить усилия на повышении удовлетворенности государственными услугами. Заслуживает внимания тот факт, что в стратегическом документе штата не только излагаются цели и задачи, но и определяются ведомства, на которые возлагается ответственность за решение этих задач и достижение поставленных целей.

Преобразования в действии: Кения – перспектива 2030

Кенийское правительство обнародовало концепцию развития страны в 2008 году. Новая стратегия «Vision-2030» сменила стратегию экономического восстановления, которая реализовывалась правительством страны с 2003 по 2007 год[30]30
  www.vision2030.go.ke/


[Закрыть]. Основная цель кенийского правительства – «создать к 2030 году конкурентоспособное на мировом рынке и преуспевающее государство с высоким качеством жизни, превращение Кении в новую индустриальную державу со средним уровнем доходов, обеспечение всем гражданам страны к 2030 году высокого качества жизни, чистой экологии и безопасности». Основанная на трех столпах: экономика, социальная сфера и политическое управление, – стратегия «Vision-2030» претворяется в жизнь в форме ряда пятилетних «среднесрочных планов»; текущая пятилетка ограничена 2013 и 2017 годами[31]31
  www.vision2030.go.ke/index.php/pillars


[Закрыть].

К настоящему моменту достижения страны включают 40-процентное увеличение набора в начальные школы; строительство 2200 км дорог, что почти в полтора раза превышает плановые 1500 км; подключение Кении к всемирной сети интернет через три подводных оптоволоконных кабеля; принятие в 2010 году новой конституции.

Но для того чтобы добиться всех поставленных целей, Кении придется преодолеть еще множество проблем. Меры по борьбе с ними заложены во втором среднесрочном плане. В области здравоохранения правительство расширяет доступ к медицинским услугам в рамках долгосрочной программы всеобщего здравоохранения, запланированы инвестиции в медицинские исследования и фармацевтическую промышленность. Продвигаясь к цели – росту ВВП к 2017 году на 10 %, – Кения развивает многоотраслевую экономику, отказываясь от приоритета сельского хозяйства и сферы услуг. Совершенствуя государственное управление, кенийское правительство сосредотачивает свои усилия на воплощение принципов новой конституции.

По мере выполнения «Vision-2030» приоритеты корректируются таким образом, чтобы сохранить стратегический курс. Так, например, во втором долгосрочном плане появились две важных национальных инициативы: после обнаружения в Кении крупного месторождения углеводородов добыча нефти и других полезных ископаемых была добавлена к приоритетным областям экономики. Правительство также углубляет принципы национальных преобразований, интегрируя комплекс национальных ценностей и этических правил в процесс формирования устойчивой и уникальной кенийской идентичности.

Позиционирование политики

Общенациональные цели необходимо транслировать в долгосрочную политику по трем основным направлениям: желаемая позиция страны на мировом рынке; вклад главных факторов экономического роста трудовых ресурсов, капитала и их совокупной факторной производительности в валовой продукт; приоритеты правительства по стимулированию и поддержке отраслевых драйверов экономики.

Хороший пример национального позиционирования продемонстрировал Сингапур, развернувший деятельность во всех трех направлениях. Первое – позиция страны на мировом рынке, а также выбор между открытой экономикой и протекционизмом – в Сингапуре означает наличие торговых партнеров на международном, региональном и двустороннем уровнях; торжество принципа открытой экономики за счет отсутствия торговых пошлин на импорт, экспортных субсидий и валютных ограничений; укрепление антимонопольного права; приватизацию, в которой участвуют и международные корпорации. Второе направление – четкое определение основ экономического роста – включает активную поддержку экономики знаний путем значительных инвестиций в исследования, инновации и предпринимательство, а также создание динамичной системы образования и профессионального обучения, соответствующих требованиям промышленности. Работа по третьему направлению – стимулирование развития отдельных секторов экономики – предполагает поддержку электроники, информационных коммуникаций, средств массовой информации и биомедицинских наук – отраслей, относящихся к экономике знаний и способствующих конкурентоспособности страны. Помимо этого, в стране были приняты исключительные меры по финансированию жизнеспособных компаний после финансового кризиса 2008 года. Однако в целом уровень государственной поддержки других областей бизнеса в Сингапуре остается низким.

В других странах государство, наоборот, оказывает значительную помощь различным секторам экономики. Норвегия, например, ослабила регулирование, стимулируя конкуренцию в цементной отрасли, что вызвало рост производства, создало условия для ценовой конкуренции на международном рынке и, соответственно, благоприятные условия для картелей. Помимо этого, норвежское правительство предложило поддержку экспортерам сырья и инфраструктурным компаниям через финансируемые государством схемы кредитования экспорта.

Преобразования в действии: стратегия Абу-Даби

Достижение общенациональных целей более вероятно, если действия правительства могут быть количественно оценены. От правительств новой эры потребуются стратегические планы, результаты или показатели которых будут связаны с национальным приоритетами.

Хороший пример – эмират Абу-Даби, ОАЭ. Главными целями экономической стратегии Абу-Даби на период до 2030 года («Экономическая стратегия Абу-Даби–2030»), изложенной в 142-страничном документе, являются «безопасное и надежное общество и динамичная, открытая экономика»[32]32
  https://gsec.abudhabi.ae/Sites/GSEC/Navigation/EN/publications.did=131400.html


[Закрыть]. Этот документ описывает будущее Абу-Даби как «стабильную многоотраслевую экономику с высокой прибавочной стоимостью, которая поощряет коммерческую деятельность и предпринимательство и интегрирована в мировую экономику, предоставляя наилучшие возможности для всех».

Правительство Абу-Даби выделяет девять фундаментальных элементов социального, политического и экономического будущего эмирата. Эти элементы – развитие и расширение возможностей частного сектора; создание стабильной экономики знаний; благоприятные и прозрачные нормативно-правовые отношения; прочные и разносторонние международные связи; оптимизация ресурсов эмирата; первоклассное образование, здравоохранение и инфраструктура; полная национальная безопасность; поддержание ценностей, культуры и наследия Абу-Даби; широкомасштабное сотрудничество с Федерацией ОАЭ.

Осуществлению такой стратегии способствует концентрация усилий на четырех приоритетных сферах деятельности: экономическое развитие; социальное развитие и развитие человеческих ресурсов; развитие инфраструктуры и экологическая устойчивость; оптимизация деятельности правительства.

Стратегическое видение правительства Абу-Даби дополнено детально структурированным планом по его достижению. Он охватывает стратегию экономического развития эмиратов, политические меры и нормативные механизмы для их реализации. В стратегическом плане перечислены отрасли, которым предстоит стать движущей силой экономического роста; предприятия, которые будут обеспечивать рост и конкурентоспособность; региональные и/или социальные группы, которым требуется уделять особое внимание. Политические и нормативные инструменты включают создание благоприятной деловой среды; развитие финансовых и валютных инструментов, инфраструктуры, сферы услуг и человеческих ресурсов.

Рисунок 2. Экономическая стратегия Абу-Даби на период до 2030 г.

Источник: «Экономическая стратегия Абу-Даби–2030»

В документе подробно описаны цели приоритетных областей политики – всего их 30 – и перечислен ряд показателей, которые используются для оценки прогресса и в качестве гарантии того, что правительство придерживается выбранного курса и успешно реализует избранную стратегию.

В совокупности документ «Экономическая стратегия Абу-Даби–2030» представляет собой дорожную карту будущего эмирата. Он содержит все важнейшие элементы, необходимые для обеспечения национальной устойчивости: комплексную стратегическую концепцию; подробное описание широких направлений государственной деятельности; перечень секторов, имеющих ключевое значение для реализации этой стратегии; перечисление политических приоритетов; список областей особого политического внимания и связанных с ними целей, а также систему показателей для оценки прогресса.

Гибридное будущее

Как мы увидели, правительства формируют четкое представление о направлениях деятельности, зачастую в форме детальной концепции, а также разрабатывают политики, определяющие отдельные аспекты правительственных решений, – например, по степени открытости для глобального рынка, основным факторам экономического роста и секторальным драйверам экономического развития.

Затем определяются долгосрочные результаты деятельности и устанавливается структура, в рамках которой прорабатываются национальные стратегии и планы их реализации. Национальные цели становятся основой подробных стратегических планов действий, которые затем тесно увязываются с результатами или показателями движения в намеченном направлении.

В прошлом конкретная проработка и претворение в жизнь намеченных правительством мер осуществлялись через государственные структуры, специально приспособленные для решения подобных задач. Однако сегодня многие правительства больше не зависят от учреждений государственного сектора в своем стремлении сформировать нацию, которая воплотит их надежды на будущее.

Граница между правительственными и неправительственными организациями размывается все больше. Появился термин «гибридное правительство», которым обычно обозначаются различные виды организаций, занимающих новую нишу: корпорации с государственным финансированием, государственные инвестиционные фонды или особые экономические зоны (ОЭЗ)[33]33
  «The rise of hybrid governance» by Parag Khanna. October 2012; www.mckinsey.com/insights/public_sector/the_rise_of_hybrid_governance


[Закрыть].

Предприятия с государственным участием – это юридические лица, полностью или частично принадлежащие государству, но, как правило, управляемые частными лицами. Подобная организационно-правовая форма предприятий – не новшество. Хотя прежде они так не назывались, но уже в XVII веке существовали компании, которые считались полностью или частично государственными и находились в частном управлении. Известный пример – Ост-Индская компания. До момента передачи под непосредственный контроль парламента Великобритании (в XVIII веке) она действовала на основании королевского устава, дарованного ей в 1600 году королевой Елизаветой I. Чрезвычайно прибыльное предприятие для большинства своих участников, Ост-Индская компания управляла территорией Индии, имела собственную армию и приобрела огромные богатства за счет торговли и колонизации территорий.

Между тем, хотя предприятия с государственным участием имеют долгую историю, их судьба и востребованность у правительств менялись. Есть свидетельства о принадлежащих государству предприятиях до Первой мировой войны[34]34
  www.stwr.org/multinational-corporations/the-return-of-state-ownedenter-prises-should-we-be-afraid.html


[Закрыть] и в послевоенный период. В Америке, где после краха Уолл-стрит и в период Великой депрессии наблюдался высокий уровень безработицы и массовое обнищание населения, государственные предприятия смогли обеспечить занятость населения. Правительства, которые принимали либеральный подход невмешательства государства в экономику, обычно выводили предприятия из собственности государства через программы приватизации.

Сегодня сектор полугосударственных предприятий находится на подъеме как в развитых экономиках, пытающихся преодолеть посткризисную экономическую депрессию, так и в развивающихся странах. В России и Бразилии доля государства в капитализации фондового рынка составляет 30–40 %; в Китае – 60 %[35]35
  «Leviathan as capitalist». Economist. 21 June 2014.


[Закрыть]. Интересен тот факт, что в недавно опубликованный список крупнейших в мире компаний Forbes Global 2000 включены 208 принадлежащих государству корпораций[36]36
  «Meeting of the OECD Council». May 2014.


[Закрыть]. По оценкам, приблизительно 90 % мировых запасов нефти и значительный процент других ресурсов контролируются государством.

Предприятия с государственным участием встречаются во всех сферах государственной деятельности и во всех отраслях промышленности. Они работают в сфере коммунальных услуг, здравоохранения, пивоварения, телекоммуникаций, средств массовой информации, энергетики, финансовых услуг, спорта, даже в игорном бизнесе и лотереях (включая интерактивные азартные игры, например интернет-покер). Многие из них, такие как «Би-Би-Си», «Газпром» и Bank of China, известны во всем мире.

Одна из причин популярности предприятий с государственным участием в наше время состоит в том, что они ищут новые пути эффективного оказания целевых государственных услуг. Трудно «идти в ногу» с быстро глобализирующимся миром, в котором, среди прочих факторов, под воздействием современных технологий меняются способы ведения предпринимательской деятельности. Правительства должны стать более гибкими и оперативными, иметь доступ к самым передовым специальным знаниям – и предприятия с государственным участием помогают достичь этой цели. В развивающихся странах такие предприятия обладают преимуществами, не всегда доступными правительству. Они могут привлекать капитал теми способами, которыми правительство не может воспользоваться самостоятельно. Им открыт доступ к мировым рынкам и возможность расширить свое присутствие с помощью целевых инвестиций. За счет внедрения управленческих и организационных методов частного сектора они способны создать привлекательную среду для талантливых работников и организационные структуры для эффективной работы. Практика предприятий с участием государственного капитала строится на принципах независимости органов управления, подотчетности управленческих структур, конкурентоспособных зарплатных и премиальных схемах, а также ориентации на развитие лидерских качеств.

Полугосударственные предприятия имеют также потенциальные преимущества в применении мер регулирования. Коммерческие компании, которые правительство могло бы привлечь к решению отдельных задач, не всегда устраивает созданная этим правительством регуляторная среда. Государственное участие позволяет преодолеть данную проблему, обеспечить бизнесу более благоприятные и привлекательные условия.

Особые экономические зоны отличаются сравнительно более либеральным регулированием бизнеса – например, в целях поощрения международной торговли ОЭЗ могут быть освобождены от различных налогов, квот и необходимости соблюдения отдельных законодательных норм. Понятие ОЭЗ охватывает различные категории зон – например, свободные торговые зоны (СТЗ), свободные зоны (СЗ), особые зоны экспорта (ОЗЭ) и свободные порты; все они имеют аналогичные цели. Особые экономические зоны существуют во многих странах. Множество ОЭЗ функционирует в Китае и Индии, государственные предприятия Китая даже участвуют в ОЭЗ африканских стран. На Ближнем Востоке существует постоянно действующая программа развития ОЭЗ, в том числе Индустриального города Абу-Даби и Дубайского международного финансового центра.

Успешность государственных организаций

Все, что связано с государством, не может быть вне критики. По этому в прошлом государственные организации подвергались жесткой критике за неэффективное руководство, недостаточное обеспечение ресурсами, политически мотивированное назначение управленцев и нежелание привлекать способных и опытных специалистов. Государственным организациям необходимо квалифицированное руководство, стабильная система управления и надлежащая нормативная правовая база, высококвалифицированный персонал, полномочия и оценки результативности деятельности, увязанные с общенациональными приоритетами.

Успешные государственные организации обладают некоторыми общими свойствами. Например, должна быть ясно определена и четко сформулирована стратегия их развития, включая роль организации, цели и задачи. Решающее значение для таких организаций имеет эффективность управления и деятельности. Государственные организации должны обеспечиваться необходимыми ресурсами – в частности, они нуждаются в достаточном финансировании и в квалифицированных кадрах. Система контроля и критерии оценки результатов деятельности должны соответствовать самой передовой международной практике и быть привязаны к ключевым стратегическим, экономическим и социально-политическим показателям. При оценке необходимо учитывать способность государственных предприятий в настоящее время и в будущем вносить вклад в достижение общенациональных стратегических целей, указанных в общенациональных целеполагающих документах.

Государственные организации требуют грамотного управления, надлежащей поддержки и нормативного обеспечения. Управление государственными организациями должно обеспечить достаточную свободу их действий и эффективность и одновременно стимулировать участие в реализации правительственных планов развития. Государственные организации обычно находятся в ведении специального органа власти или министерства финансов.

В 2005 году ОЭСР разработала рекомендации по управлению государственных организаций. Эти рекомендации заполнили нормативную брешь, были широко распространены и в настоящее время применяются на практике. Рекомендации регулярно пересматриваются с учетом опыта, накопленного после их принятия, и растущего числа применявших их стран.

Резюме: выработка стратегического курса

Правительства все большего числа стран осознают ценность четкого структурирования национальной стратегии, позволяющей сформировать стратегическое видение, сформулировать ценности, подробно описать задачи, намерения и цели, сосредоточить внимание на конечных результатах. Ясное и четко изложенное видение будущего с учетом устремлений политического руководства и анализа фактических данных создает прочную базу для формирования долгосрочного политического курса и выработки практических решений.

Стратегическое видение правительства должно транслироваться в измеримые цели и эффективные стратегии, политические меры и планы, а также конкретные шаги, способствующие достижению поставленных целей. Решение этих задач требует создания новых организационных структур, позволяющих выйти за рамки традиционной государственной машины. Например, гибридные политические институты (использующие модели как частного, так и государственного управления) обладают большей гибкостью, могут эффективнее функционировать в международном деловом пространстве и потенциально играть ведущую роль в осуществлении программы действий правительства.

Кроме того, для реализации стратегической концепции важно проработать систему показателей эффективности, позволяющую оценивать прогресс в достижении целей и отчитываться перед заинтересованными сторонами (стейкхолдерами).