Текст книги "Повышение устойчивости сельскохозяйственного развития на основе диверсификации"

1.2. Сравнительная оценка отечественного и зарубежного опыта сельскохозяйственного развития

Термин «сельское развитие» применительно к наиболее развитым странам получил распространение сравнительно недавно. Изначально он использовался достаточно широко в экономической и социологической литературе, но применительно к политике помощи наименее развитым странам, в которых роль и удельный вес сельского хозяйства был доминирующим как в формировании национального дохода, так и в использовании основных ресурсов (земля, труд, капитал, природные ресурсы).

США и Европейский Союз – имеют различия в структуре поддержки аграрного производства. Эти различия имеют исторические корни и обусловлены различиями в подходах к определению ключевых точек роста аграрного производства. Общим является признание важности развития сельских территорий стран для обеспечения конкурентоспособности аграрного сектора в долгосрочной перспективе.

Политика развития сельских территорий в США и ЕС направлена на борьбу с бедностью и повышение социально-экономического уровня жизни в сельской местности, ориентирована на поиск ресурсов из внебюджетных источников. Одним из общих направлений является поддержка местных инициатив.

В США, странах ЕС, большинстве постсоветских республик приняты долго– и среднесрочные программы устойчивого сельского развития, позитивно проявившее себя и с позиций требований ВТО: часть расходов на поддержку сельского хозяйства, относящихся к «желтой корзине», заложена в бюджетах программ развития сельских территорий, составляющих, как известно, «зеленую корзину», размеры которой, не ограничены правилами ВТО.

Программы Минсельхоза США поддерживают развитие всех видов экономической деятельности, осуществляемых на сельских территориях: охотничье – промысловые хозяйства, организации природоохранного и рекреационного назначения, лесное хозяйство, рыболовство и т. д., но только одна программа поддержки сельхозпроизводства с высокой добавленной стоимостью непосредственно нацелена на сельхозпроизводителей.

В Евросоюзе политика сельского развития является составной частью Единой аграрной политики. Целями сельской политики ЕС являются поддержка экономического развития и обеспечение занятости сельского населения, сохранение природных ресурсов, устойчивое сельскохозяйственное производство и лесопользование, сохранение культурного наследия, обеспечение потребителей качественными и безопасными продуктами питания, сокращение социального неравенства между странами – членами ЕС.

В рамках ведущих международных организаций по содействию и сотрудничеству (ФАО, Всемирный Банк, ОЭСР, ЮНЕСКО, МОТ и пр.) развитие сельских территорий в настоящее время в большей мере представляет собой проблематику, имеющую достаточно хорошее теоретическое обоснование и систему разработанных мер государственной поддержки [125].

В Западной Европе и в рамках политики ЕС концепция сельского развития применяется, начиная с 1970-х годов, и с тех пор постоянно эволюционирует. Тем не менее, в политике Сообщества общая законодательная база и единые подходы к разработке концепции появляются только со второй половины 1980-х годов.

Существуют различные подходы к проблеме сельского развития, как на уровне теоретических разработок, так и на уровне практической реализации политики, направленной на развитие аграрного сектора и сельских территорий.

Обобщая отечественный и зарубежный опыт, можно выделить три концепции сельского развития:

• концепция, которая идентифицирует сельское развитие с общей модернизацией сельского хозяйства и агропродовольственного комплекса. Эта концепция ставит во главу угла развитие отрасли;

• концепция, которая связывает сельское развитие исключительно с сокращением различий между наиболее отсталыми сельскими районами и остальными отраслями экономики (концепция сближения).

• концепция, которая идентифицирует сельское развитие с развитием сельских районов в целом, путем использования всех ресурсов, имеющихся в данном районе (человеческих, физических, природных, ландшафтных и пр.), и интеграции между всеми компонентами и отраслями на местном уровне. Эта концепция использует возможности территории в наиболее широком ее понимании.

Этим трем концепциям соответствуют три различные, хотя и не формализованные модели, которые используются для формирования политики развития сельских территорий.

1. Отраслевая модель: сельское развитие, опирающееся на развитие сельского хозяйства.

2. Перераспределительная модель: сельское развитие как способ сокращения разрыва между наиболее отсталыми сельскими районами и другими отраслями экономики

3. Территориальная модель: сельское развитие как формирование взаимосвязей внутри локальной экономики.

Территориальная модель предусматривает два варианта развития: развитие аграрного и агропродовольственного секторов как двигателя развития сельских территорий и экономическая диверсификация местной экономики, развитие несельскохозяйственных отраслей как факторов развития местной экономики.

Рассмотрим особенности используемых моделей.

1. Отраслевая модель: сельское развитие, опирающееся на развитие сельского хозяйства.

В этой модели особый акцент на развитии именно аграрного сектора обусловлен тем, что на сельское хозяйство приходится 80 % территории, оно осуществляет многообразные функции, связанные с защитой окружающей среды, территории, использованием ландшафтных и незагрязненных природных ресурсов и пр.; это одна из отраслей, которая в свете изменения международных сценариев (например, присоединение к ВТО) испытывает сильный шок и поэтому нуждается в большей мере в структурной адаптации.

Рис. 1.3. Отраслевая модель: основные характеристики

Отождествление сельского развития с развитием сельского хозяйства со временем становится неадекватным и неустойчивым, поскольку цель достижения равенства доходов с другими отраслями экономики недостижима

Данная концепция отраслевого развития характерна для отечественной экономики доперестроечного периода, когда развитие социальной инфраструктуры в сельской местности было функцией сельскохозяйственных предприятий.

Все программы развития села доперестроечного периода: программа развития Нечерноземья, Продовольственная программа, программа «Возрождение российской деревни» предусматривали развитие социальной инфраструктуры, выравнивание условий жизни на селе и в городе.

Использование отраслевого подхода к развитию сельских территорий в России привело к нерациональному размещению производительных сил на территориях, неразвитости социально-бытовой инфраструктуры и другим проблемам.

Этот подход свойственен и современным ученым. Так, ученые ГНУ Северо-Западного НИИ экономики и организации сельскохозяйственного производства РАСХН (г С.-Петербург), и сегодня предлагают отраслевую модель, так как в предложенном ими системном представлении сельских территорий (рис. 1.4), основу структуры составляет производственная подсистема [48], в которой выделены также несколько подсистем, находящихся между собой в прямой и обратной функциональной связи: финансовая, институциональная, природоохранная, рекреационная, природно-ресурсная.

Система «Сельская территория»

Рис. 1.4. Система «Сельская территория» [48]

Закон РФ «О социальном развитии села» 1990 г предусматривал направление 15 % национального дохода страны на развитие АПК и социальной сферы. Реализация экономических реформ способствовала передаче ответственности за решение проблем социальной сферы села с федерального на местный уровень, прекращению финансирования, сокращению лимитов государственных централизованных капитальных вложений Минсельхозпрода РФ по инженерному и социальному обустройству сельских территорий.

В ходе экономической реформы обострились проблемы развития сельских территорий. Сельскохозяйственные организации освободились от бремени социальной инфраструктуры, которая была передана сельским муниципалитетам. Однако реформа местного самоуправления не создала условий для стабильного развития сельского самоуправления в регионах.

Произошедшие структурные изменения в целом сказались негативно на уровне жизни сельского населения, усилилась дифференциация населения по уровню доходов, продолжает сохраняться отставание сельских домохозяйств от городских по размеру среднедушевых располагаемых ресурсов.

2. Перераспределительная модель: сельское развитие как способ сокращения разрыва между наиболее отсталыми сельскими районами и другими отраслями экономики

В этой модели сельское развитие характеризуется двумя основными моментами:

– сельские районы рассматриваются как районы слаборазвитые, структурно отстающие от развития городских районов в силу неблагоприятных природных и социально-экономических факторов, и поэтому эти районы требуют особого внимания со стороны государственной политики. Акцент делается на потребностях развития наиболее отсталых районов и концентрируется на разработке целевой политики применительно к этим районам, чтобы задействовать эффект перераспределения, как с помощью прямых компенсаций воздействия неблагоприятных факторов, так и с помощью структурной поддержки.

– потребность развития в этой модели требует диверсификации доходов сельскохозяйственных организаций, поскольку сельское хозяйство является основной отраслью производства в этих районах. В то же время модель признает, что сельское хозяйство не может быть единственным рычагом, с помощью которого можно преодолеть разрыв между этими районами и остальной экономикой. Диверсификация производства в этих районах ориентируется на традиционные отрасли (агротуризм, сельский туризм, переработка сельскохозяйственной продукции в самих хозяйствах и пр.).

Так, директива социально-структурного развития (ЕС) № 268 1975 года выделяет три различных типа районов: горные районы; неблагоприятные районы, находящиеся под угрозой обезлюдения; районы, характеризующиеся специфической неблагоприятной обстановкой.

Рис. 1.5. Перераспределительная модель: основные характеристики

3. Территориальная модель: сельское развитие как формирование взаимосвязей внутри локальной экономики.

Эта модель рассматривает территорию во всей совокупности. Однако ее результативность и эффективность недостаточна из-за недостатка финансовых ресурсов, выделяемых отсталым территориям; передача полномочий по разработке и внедрению программ и управлению программами передаются в ведение административно-бюрократических структур аграрного сектора.

Территориальный подход свойственен и отечественным ученым. Так, в работе Калягиной Л.В. [39] территория или территориальное образование рассматривается как совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно– ресурсного и иных потенциалов государства, по отношению, к которой можно производить соответствующие регулятивные действия, как со стороны государства, так и со стороны органов власти или самоуправления этой территорией.

Государство предпринимает меры, способствующие реализации модернизации сельской экономики (табл. 1.5), поддержанию и развитию социальной и инженерной инфраструктуры, созданию условий для повышения качества и уровня жизни сельского населения. Концепция устойчивого развития сельской местности как важнейший аспект государственной аграрной политики отражена в различных нормативных актах, федеральных и региональных социальных программах.

Таблица 1.5

Мероприятия по обеспечению устойчивого развития сельских территорий, реализуемые в Российской Федерации

Реализация Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг. провозгласила приоритеты в развитии социальной инфраструктуры и сельских территорий. На смену программе «Социальное развитие села» в новой Госпрограмме пришла ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2020 гг.».

Использование грантового механизма поддержки является новым эффективным инструментом в политике сельского развития, соответствующий лучшим мировым образцам, согласующийся с принципами ВТО и поддерживающий сельское развитие в более широком виде, нежели благоустройство, важном для устойчивого сельского развития.

Рис. 1.6. Территориальная модель: основные характеристики

Исследования, проведенные в Европе, показали широкое распространение процесса спонтанной диверсификации доходов и производственной деятельности сельскохозяйственных организаций, а диверсификация производственной деятельности и / или доходов представляет собой альтернативу стратегии модернизации ферм, основанную на расширении масштабов и / или интенсификации производства, что было типичным для отраслевой модели.

На рис. 1.7 показана адаптация валовой сельскохозяйственной продукции и общих издержек во времени: тенденция такова, что динамика роста издержек постепенно становится выше роста валовой сельскохозяйственной продукции. По мнению Ван дер Плоега [128], эта тенденция заметна не только в странах с сильным аграрным сектором, как например, в Голландии, но и в других странах Европы.

Источник: Van der Ploeg et al. 2000, C.395

Рис. 1.7. Сокращение разрыва между сельскохозяйственными доходами по мере развития аграрного сектора и альтернативные стратегии сельского развития

Территориальная модель развития, по нашему мнению, может быть разделена на два различных варианта, которые по большому счету соответствуют двум различным направлениям экономической мысли, получившим не так давно развитие в литературе по теме сельского развития.

Первый вариант сконцентрирован на развитии аграрного и агропродовольственного секторов как двигателя развития сельских территорий: аграрный и агропродовольственный сектор способны генерировать процессы обновления сельских территорий; сельское хозяйство может конкурировать с другими отраслями за привлечение ресурсов, особенно потому, что сельское хозяйство имеет более низкий уровень транзакционных издержек и издержек трансформации (изменения); меняется классическая фигура современного предпринимателя, что особенно видно во всей Европе, где появилось много предпринимателей нового типа, способных следовать «экономии от совмещения» (economies of scope) вместо «экономии на масштабах» производства (economies of scale), уделять больше внимания потокам внутренних ресурсов, применять производственные техники, более устойчивые для окружающей среды, диверсифицировать производство в направлении новых рынков [129].

Второй вариант сконцентрирован на экономической диверсификации местной экономики и, следовательно, на несельскохозяйственных отраслях как факторах развития местной экономики. Он отвергает идею о том, что сельское хозяйство само по себе может стать источником диверсификации, и поддерживает идею о том, что привлекательность сельских территорий, то есть способность привлекать ресурсы и остановить исход сельского населения из сельских районов, зависит в значительной степени от способности сельских территорий создавать альтернативные источники дохода, то есть несельскохозяйственные и не возникающие в фермерском хозяйстве или в семье фермера.

Вокруг этих двух позиций, а также внутри территориального подхода, разгораются конфликты и возникают консенсусы, далеко стоящие от самих социальных и институциональных участников событий.

Так, Панкова К.И. [71] отмечает, что развитие альтернативных видов деятельности игнорирует факт естественно суженных общих возможностей аграрного производства в нашей стране, где почти 60 % земель находится в условиях, мало пригодных или непригодных для сельского хозяйства (Север, Крайний Север, приравненные к нему некоторые территории). Подавляющая часть сельского хозяйства сосредоточена на юге Сибири и в Европейской части Российской Федерации – это её кормящие земли.

В таких условиях нельзя говорить о диверсификации, о поощрении развития альтернативной, несельскохозяйственной деятельности (первоочередными Концепция называет рекреационную, природоохранную, туризм, гостиничный бизнес, подсобные промыслы, производство местных строительных материалов) [71].

В работе [94] отмечаются ограниченные возможности диверсификации продукции сельского хозяйства, так как диверсификация основана на внедрении в производство видов продукции, близких к производимым, она предоставляет потенциальную возможность организациям приспособиться к сложившемуся рынку, изменениям спроса и предложения и воздействовать на него. Предпосылкой перехода сельскохозяйственного предприятия на диверсификационную основу является снижение спроса на произведенную продукцию и прибыльности основного капитала.

Эти различные позиции порождают разные механизмы государственной политики: если первая позиция опирается на «внутренний» потенциал сельского развития, то вторая позиция признает целостность всех направлений политики развития, которые могут быть необходимы для конкретной сельской территории.

Сельское хозяйство может стимулировать процессы развития сельских территорий при условии, если оно сильно интегрировано в местную экономику и общество [127]; через сильные интеграционные связи в состоянии положительно влиять на местную экономику, в частности, на развитие конкуренции на местном уровне [124], социальных связей [126] и местной экосистемы [128].

1.3. Типология сельских территорий

Многообразное географических, природных, климатических, экономических и социальных условий, многофункциональность сельских территорий вызывает настоятельную потребность в осуществлении типологии сельских территорий для разработки соответствующих мер, обеспечивающих в каждом конкретном случае их устойчивое развитие.

Отечественными и зарубежными авторами предложены различные варианты типологии сельских территорий в зависимости от уровня их развития и выбранных методических подходов к оценке, перечня используемых показателей.

В основе любой типологии лежат четко определенные критерии и применительно к сельским территориям такими критериями в первую очередь выступают зональные особенности их месторасположения и обусловленная этим специфика географических и природно-климатических характеристик, имеющая своим следствием, как правило, производственную ориентацию.

В индустриально развитых странах Запада сельские территории классифицируют следующим образом:

• депрессивные сельские территории, демонстрировавшие в прошлом относительно высокие темпы развития, которые делятся на перспективные, стабильные для проживания и бесперспективные;

• стагнирующие сельские территории, которые характеризуются очень низким или «нулевым» уровнем развития;

• пионерные сельские территории или регионы нового освоения;

• уникальные сельские территории, связанные с реализацией крупных строек (проектные сельские территории);

• проблемные сельские территории, характеризующиеся крайне низким уровнем развития. Среди них можно выделить: слаборазвитые сельские территории; приграничные сельские территории; экологически опасные сельские территории.

Согласно статье 30 главы 4 Градостроительного кодекса, для «создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия», «создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» проводится зонирование.

В работе [43] на примере сельских территорий Ставропольского края на основе исследований В.М. Пенчуковым, Г.Р. Дорожко, В.И. Удовыдченко, Г.Н. Никоновой и другими [59, 66] продемонстрирована преемственность признаков отдельных типологий,

Сегодняшняя рыночная ситуация в сельском хозяйстве обусловила определенные сдвиги в отраслевой структуре сельскохозяйственного производства по зонам, и вхождение сельской территории с ее хозяйствующими субъектами в определенную зону вовсе не гарантирует адекватности ее названия реально сложившейся отраслевой структуре производства [43].

В каждом регионе используются критерии типологии сельских территорий в зависимости от зональной принадлежности, но различающихся особенностями расселения, плотностью населения, национальным составом, структурой производства.

В работе [46], анализируя сельские территории Центрального Федерального округа, автор выделяет по уровню жизнеобеспечения четыре типа районов: с высоким (развитые), средним (стабильные), низким (стагнирующие) и критическим (депрессивные) уровнями жизнеобеспечения, что позволило автору определить основные направления по улучшению условий жизни сельского населения.

В работе [59] предложена типология, критерием в которой выступает сложившийся тип производства. При этом выделены аграрный, аграрно-индустриальный и индустриально-аграрный типы.

Методологической основой типологизация сельских поселений (периферийные, пригородные, центральные), предложенной в работе [41], основанная на следующих факторах: географическое положение, центральность и вид расселения. В рамках данной типологизации автором выявлены основные проблемы функционирования сельских поселений пригородного типа и определены пути их решения. Ключевой проблемой для данного типа поселений является их социально-экономическая обособленность и отсутствие интеграции между этими поселениями и близлежащими городами.

Кроме типологии сельских территорий на уровне населенных пунктов и поселений, сельских территорий муниципальных районов, в мировой практике используется типология регионов [43].

Выделяются экономически интегрированные регионы (economically integrated areas), которые располагаются вблизи экономических центров и характеризуются растущей численностью населения, разнообразным предложением рабочих мест и высокоразвитой инфраструктурой. Первоочередными требованиями в таких регионах становятся: обеспечение экологического равновесия и защита природного и культурного слоя.

В средних или переходных регионах (intermediate rural areas), часто имеются сравнительно благоприятные экономические перспективы развития, особенно, если они имеют удобное местоположение и развитую транспортную сеть. Перспективы их развития определяются, в основном, двумя факторами: темпами осуществления структурных преобразований в приоритетном секторе – сельском хозяйстве, и, оперативностью создания возможностей для формирования альтернативной занятости.

В отдаленных регионах (remote areas), характеризующихся низкой плотностью населения, неблагоприятной демографической структурой, низкими доходами и высокой зависимостью от приоритетного сектора, экономические перспективы развития наименьшие, что позволяет отнести их к регионам с особенно невыгодным положением. Первоочередной целью здесь является приближение к достижению соответствующего равенства между экономическим предоставлением услуг, формированием приемлемого стандарта жизни населения, экономической эффективности и долгосрочного менеджмента окружающей среды.

Чепик С.Г. [112] регионы и коллективные сельскохозяйственные организации делит на три группы. Первая группа – обанкротившиеся регионы и отдельные коллективные сельскохозяйственные товаропроизводители, которые требуют административного вмешательства со стороны государственных органов для их расформирования с изменением форм собственности и хозяйствования и освоением новых видов продукции и производств. Вторая группа – это коллективные сельскохозяйственные предприятия и регионы, ведущие производство на безубыточной основе, которым требуется финансовая помощь и поддержка со стороны государства. Третья группа – это высокорентабельные предприятия, способные организовать производство продукции по интенсивным технологиям с применением высокопроизводительной техники и эффективным использованием собственного ресурсного потенциала.

В качестве проблемных зон в сельском хозяйстве в Стратегии долгосрочного социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской федерации на период до 2020 года [92] выделены:

• депрессивные области Северо-Запада и Центральной части России, регионы Дальнего Востока с угрожающими темпами сокращения сельского населения и сельскохозяйственного производства;

• районы российского Севера с их особенностями и традициями местного населения;

• трудоизбыточные республики Северного Кавказа.

Министерством сельского хозяйства России подготовлен законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г № 264-ФЗ «О сельском хозяйстве» с целью выделить субъекты Российской Федерации неблагоприятные для занятия сельским хозяйством и снять ограничения на применение дополнительных мер государственной поддержки агропроизводства в этих регионах, разрешенных «зеленой корзиной» Соглашения ВТО по сельскому хозяйству.

Система показателей включает в себя природно-климатические, социально-экономические, демографические характеристики сельских территорий, в т. ч.: коэффициент биоклиматического потенциала, кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий, плотность автомобильных дорог, индекс численности сельского населения, уровень безработицы в сельской местности, отношение среднедушевых ресурсов домохозяйств к величине прожиточного минимума. Предполагается, что Минсельхоз утверждает список таких регионов на каждые шесть лет.

Под разработанные критерии подпадает 41 субъект РФ: все регионы Дальневосточного и Сибирского федеральных округов, кроме Омской области и Хакасии, семь – в Северо-Западном округе (Карелия, Коми, Архангельская, Вологодская, Мурманская и Псковская области, Ненецкий автономный округ), по пять – в Приволжском (Республика Марий Эл, Пермский край, Кировская, Саратовская, Ульяновская области) и Уральском (Курганская, Свердловская и Тюменская области, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа), по два в Южном (Калмыкия и Астраханская область) и Северо-Кавказском (Дагестан и Ингушетия), и один – в Центральном (Смоленская область) [122].

Предложенная авторская методика типологизации сельских территорий включает:

1 этап: последовательное проведение комплексного анализа развития сельских территорий по трем моделям: 1) отбор регионов с развитым сельским хозяйством и агропродовольственным комплексом; 2) отбор регионов с наиболее отсталыми сельскими районами; 3) отбор регионов по возможностям развития местной экономики;

2 этап: типология регионов, формирование аграрной политики развития региона в зависимости от типа.

Данная методика апробирована нами во 2 разделе работы.

Типологизация сельских территорий позволит более четко определить приоритеты в их развитии, использовать меры государственной поддержки развития села более адресно, с учетом имеющегося производственного и социально– экономического потенциала.