Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» (постатейный)"

приказ ФСБ России от 11 декабря 2007 г. № 695 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения воинских званий отдельным категориям военнослужащих, граждан при поступлении на военную службу в органы Федеральной службы безопасности»;

приказ ФСБ России от 7 ноября 2007 г. № 593 «О выплатах на содержание детей в детских дошкольных учреждениях военнослужащим органов Федеральной службы безопасности»;

приказ ФСБ России от 14 сентября 2007 г. № 465 «Об утверждении Перечня категорий руководителей органов контрразведки и их заместителей, уполномоченных возбуждать ходатайство о проведении контрразведывательных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан»;

приказ ФСБ России от 10 сентября 2007 г. № 458 «Об утверждении Правил пограничного режима»;

приказ ФСБ России от 6 сентября 2007 г. № 453 «Об утверждении Перечня должностных лиц органов Федеральной службы безопасности, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в органах Федеральной службы безопасности» и многие другие.

В особую группу входят приказы Федеральной службы безопасности, устанавливающие пределы пограничных зон на территории субъектов Российской Федерации. Ряд этих приказов был принят 16 июня 2006 г. (например, приказы ФСБ России от 16 июня 2006 г. № 278 «О пределах пограничной зоны на территории Ямало-Ненецкого автономного округа»; от 16 июня 2006 г. № 277 «О пределах пограничной зоны на территории Челябинской области»; от 16 июня 2006 г. № 275 «О пределах пограничной зоны на территории Курганской области»). Много подобных приказов изданы 2 июня

2006 г. (например, приказы ФСБ России № 243 «О пределах пограничной зоны на территории Республики Карелия»; № 249 «О пределах пограничной зоны на территории Самарской области»; № 250 «О пределах пограничной зоны на территории Саратовской области»). Ряд приказов принят 14 апреля 2006 г. (приказы ФСБ России № 151 «О пределах пограничной зоны на территории Корякского автономного округа»; № 155 «О пределах пограничной зоны на территории Чукотского автономного округа»; № 158 «О пределах пограничной зоны на территории Камчатской области»).

Кроме национального законодательства, в правовую основу обеспечения безопасности следует включить ряд международно-правовых документов.

Как указано в преамбуле к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Международные договоры – существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права – принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (п. «а» ст. 2 Федерального закон «О международных договорах Российской Федерации»). Заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ (п. «к» ст. 71) находятся в ведении Российской Федерации.

Межправительственных и межведомственных договоров российского правительства с министерствами и ведомствами других государств, в которых участвует ФСБ, немного. Однако это важные документы, положения которых реализуются как напрямую, так и посредством дублирования этих установлений в государственных законах.

Так, например, в ст. 15 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» закреплено, что для разрешения вопросов соблюдения режима Государственной границы, урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки Государственной границы руководителем Федеральной службы безопасности Российской Федерации по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации назначаются пограничные представители Российской Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители).

Среди межправительственных документов, реализованных в национальном законодательстве и относящихся к обеспечению безопасности, можно назвать следующие:

распоряжение Правительства РФ от 5 декабря 2008 г. № 1807-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о деятельности пограничных уполномоченных»;

распоряжение Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 868-р «О подписании Соглашения о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств – членов Шанхайской организации сотрудничества лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности»;

распоряжение Правительства РФ от 8 февраля 2006 г. № 164-р, одобрившее проект Соглашения о технической защите информации в Региональной антитеррористической структуре Шанхайской организации сотрудничества;

постановление Правительства РФ от 23 ноября 2001 г. № 812 «Об утверждении Перечня направлений сотрудничества и полномочных органов Российской Федерации, ответственных за выполнение Соглашения о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности»;

распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № 1832-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Афганистан о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» и пр.

Статья 6. Координация деятельности по обеспечению безопасности

Координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

В комментируемой статье закрепляется механизм координации деятельности по обеспечению безопасности. В словаре русского языка под «механизмом» понимается система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности[37]37
  Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. – 22-е изд., стер. – М.: Русск. яз., 1990. – С. 352.


[Закрыть]; следовательно, механизм обеспечения национальной безопасности представляет собой систему, определяющую порядок деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан по обеспечению безопасности страны.

Существует много различных определений понятия «система»[38]38
  Подробнее о системном подходе см.: Пирумов В.Ф. Стратегия выживания социума. Системный подход в исследовании проблем геополитики и безопасности. – М.: Дружба народов, 2003. – С. 544.


[Закрыть]. Система (от греч. systema – целое, составленное из частей, соединение) – множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство[39]39
  Большая Советская Энциклопедия: В 30 т. / гл. ред. А.М. Прохоров. – 3-е изд. – М.: Советская энциклопедия, 1970–1978.


[Закрыть]. Основоположником современной теории систем считается известный биолог Людвиг фон Берталанфи, который выдвинул концепцию «общей теории систем» и предположил, что «система может быть определена как совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом и со средой»[40]40
  Абдеев Р.Ф. Механизм управления, его генезис и системообразующая роль // Философские науки. – 1994. – № 4.


[Закрыть]. М. Месарович, Д. Мако, И. Такахара формулируют понятие абстрактной системы для некоторого отношения, определенного на декартовом (прямом) произведении двух множеств, из которых первое называется множеством входных воздействий, а второе – множеством выходных сигналов[41]41
  См.: Месарович М. Основания общей теории систем // Общая теория систем. – М.: Мир, 1996.


[Закрыть]. Б.М. Кедров дает такое толкование: «Назовем системой определенную совокупность элементов (вещей, свойств, признаков, понятий, т. е. любых дискретных образований материального или духовного характера), находящихся в определенной взаимозависимости, которая придает данной совокупности целостный характер»[42]42
  Кедров Б.М. Принцип историзма в его приложении к системному анализу развития науки // Системные исследования: Ежегодник. – М., 1974.


[Закрыть]. Б.С. Украинцев определяет: «система – целостное образование, части или элементы которого связаны друг с другом по определенному закону и обладают свойствами частей только в рамках этой целостности»[43]43
  Проблемы методологии системного исследования: Сб. ст. / под ред. И.В. Блауберга, В.Н. Садовского, Э.Г. Юдина. – М.: Мысль, 1970.


[Закрыть].

Речь, таким образом, идет о государственной системе обеспечения национальной безопасности. Это основное положение находится в основе механизма обеспечения национальной безопасности. При этом понятие «система обеспечения национальной безопасности» (СОНБ) включает в себя два основных аспекта: наличие соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений по этим вопросам. СОНБ есть механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретных ведомств, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства. Так, Бабаев В.К. предлагает под механизмом обеспечения национальной безопасности понимать: «единство организационно оформленных государством специальных органов, которые в соответствии с интересами человека, общества и государства решают задачи обеспечения безопасности страны и в этих целях осуществляют в строго определенных формах государственное руководство и практически реализуют в своей деятельности функции обеспечения национальной безопасности»[44]44
  Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права: Краткая энциклопедия. – Н. Новгород: НЮИ МВД России, 1997. – С. 176.


[Закрыть].

Непременным условием эффективности СОНБ выступает отлаженный механизм принятия и реализации политических решений. Системный характер таких решений предполагает создание соответствующей межведомственной структуры, в которой рассматривались бы стратегические проблемы, связанные с реализацией и защитой национальных интересов России.

Исходя из общей теории систем, которая позволяет выделить отличительные признаки любой системы как «единства определенных элементов» по сравнению с простой их совокупностью, выделяют две особенности: многочисленные и разные по типу связи между отдельно существующими элементами системы; наличие у системы функции, которой нет у составляющих ее частей. При этом новые функции присущи именно связям между элементами системы, а не самим элементам.

Представляет интерес сравнение механизмов обеспечения национальной безопасности в разных странах и на разных этапах.

Например, при анализе двух законов – российского «О безопасности» (1992 г.) и американского «О национальной безопасности» (1947 г.) – можно сделать ряд интересных выводов.

Американский Закон, закрепляя обеспечение национальной безопасности как интегрированный подход в сферах внутренней, внешней и военной политики, делает основной упор на военно-политической стороне проблемы. Конгресс США перечислил основные задачи: «…принимая данный Закон, в намерение конгресса входит обеспечить комплексность будущей безопасности Соединенных Штатов, интеграцию политики и процедур министерств, ведомств и функций правительства в отношении национальной безопасности, управление тремя военными министерствами – армии, ВМС и ВВС с их боевыми компонентами и службами; их властную координацию и единое управление под гражданским контролем, эффективное стратегическое управление вооруженными силами, их оперативное использование под единым управлением и их интеграцию в эффективно взаимодействующие между собой сухопутные, военно-морские и военно-воздушные силы»[45]45
  United Statos Statutes at Large. Vol, part 1 (1948) National Security. Act. 1947. – P. 496.


[Закрыть].

В первом российском Законе «О безопасности» задача обеспечения национальной безопасности была представлена значительно шире и конкретнее. Это следует уже из преамбулы Закона, где указано, что он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет системы безопасности и ее функции, устанавливает порядок организаций и функционирование органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. Важным отличием российского Закона является наличие в нем законодательного закрепления понятий: безопасность, объекты, субъекты обеспечения безопасности, угрозы. Достижением первого российского Закона «О безопасности» являлось формулирование принципов обеспечения безопасности: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности[46]46
  Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 15. – Ст. 769 (далее – Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»).


[Закрыть]. Имеется существенное отличие в подходе к существу понятия «национальная безопасность» – в американском Законе особое внимание уделяется упорядочению управления вооруженными силами и созданию структуры национальной разведки.

Кроме того, в Законе «О безопасности» 1992 г. уже были четко сформулированы основные задачи системы обеспечения безопасности:

выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;

управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией[47]47
  См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности».


[Закрыть].

Для российских условий важной является принципиальная попытка разграничить полномочия органов государственной власти в системе обеспечения национальной безопасности, чего в американском Законе нет, поскольку опять же проблема была конституционно решена еще в период становления государства. Однако все же следует отметить недостаток первого российского Закона «О безопасности» в той части, где не упоминались полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области национальной безопасности.

Итак, основными объектами системы национальной безопасности являются: личность – ее права и свободы; общество – материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Государство осуществляет свою деятельность главным образом в сфере всеобщих, общенациональных интересов и прежде всего занимается проблемами существования и развития общества как единой целостности. Одной из важнейших функций государства является именно защита интересов своих граждан, социальных групп, обеспечение их безопасного существования и жизнедеятельности. По существу, государство обеспечивает свою безопасность через обеспечение безопасности всех элементов (объектов безопасности) общества. И то государство, которое не способно этого добиться, обречено на гибель, исчезновение[48]48
  См.: Шаваев А.К. Национальная безопасность как сложная комплексная система, ее сущность и структура // Безопасность. – 1999. – № 1–2. – С. 181.


[Закрыть].

Государство является главным субъектом обеспечения безопасности исходя из его сущности: государство осуществляет свои функции в области обеспечения безопасности через органы законодательной, исполнительной и судебной власти; законодательная власть от имени государства разрабатывает и вводит в действие систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере безопасности; высшие государственные органы определяют основные направления деятельности всех органов государственной власти и управления в этой области, формируют или преобразуют органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью, выделяют им соответствующие силы и средства[49]49
  См.: Шаваев А.К. Указ. соч. – С. 182.


[Закрыть].

СОНБ можно представить в виде совокупности соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений[50]50
  U.S. National Security A. Framework for Analysis / ed by D. Kaufman, J. Mc. Kitrick, T. Leney. – Lexington, Mass, 1985, – P. 8.


[Закрыть]. Структуры – это государственные институты, юридические и физические лица, которые принимают и реализуют решения в области национальной безопасности. СОНБ можно представить в виде двух взаимосвязанных частей: формальной и неформальной. Формальная часть – это институты, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, которые в свою очередь делятся на две категории – организации (исполнительные, законодательные, судебные), граждане (физические лица). Неформальная часть – другие институты (средства массовой информации, широкая общественность), а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию обеспечения национальной безопасности.

Отметим, что некоторые авторы вводят понятие общественной системы обеспечения национальной безопасности (ОСОНБ)[51]51
  См.: Возженников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. – М.: РАГС, 2002. – С. 424.


[Закрыть], которая является неотъемлемой частью целостной СОНБР. В Российской Федерации ОСОНБ только зарождается. Исходной посылкой ее права на существование является та истина, что гражданское общество не идентично государству. Государство призвано служить гражданскому обществу, так как именно общество формирует и содержит государственные структуры и потому имеет все основания направлять и контролировать их деятельность.

Граждане, общественные, иные организации и объединения являются субъектами безопасности; обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере[52]52
  См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности».


[Закрыть]. Наличие и одновременное функционирование общественной и государственной систем обеспечения национальной безопасности создает то необходимое равновесие, которое способно уберечь общество и государство от развала, от скатывания к авторитаризму и диктатуре.

В настоящее время является актуальным вопрос о действенном контроле над деятельностью органов обеспечения национальной безопасности. Еще Платон при рассмотрении модели «идеального государства» по поводу предоставления власти писал: «…служение законам – единственное средство спасения… я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-то властью. Там же, где закон – владыка над правителями, а они его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут давать государствам боги»[53]53
  Платон. Сочинения. – М., 1984. – С. 64.


[Закрыть].

Задача построения оптимального соотношения между силовой и гражданской составляющими системы безопасности России является частью общей мировой проблемы. Международное право регламентирует общественные отношения, в частности, в итоговом документе Копенгагенского совещания СБСЕ 1990 г. было закреплено, что контроль общества над армией является непременным условием нормального функционирования государства[54]54
  Итоговый документ Копенгагенского совещания СБСЕ. – М., 1990. – С. 17.


[Закрыть].

Необходимо решение этой проблемы и в российском законодательстве, которое состоит в том, что состояние силовых структур государства относится к числу исходных, базовых условий благополучного существования общества. Актуальность проблемы контроля над деятельностью органов, обеспечивающих национальную безопасность, связана во многом с ролью и местом этих органов в общей системе обеспечения национальной безопасности. В качестве субъектов такого контроля могут выступать: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание, суды и прокуратура. Определенным субъектом контроля могут быть также и общественные объединения, а также отдельные граждане, входящие в состав ОСОНБ.

Недостатком СОНБР является отсутствие моделей обеспечения безопасности на региональном, местном и общегосударственном уровнях[55]55
  См.: Пирумов В.С. Методологические проблемы обеспечения национальной безопасности России. – М., 1996. – С. 57–62.


[Закрыть].

До сих пор в стране нет соответствующих механизмов государственного программного регулирования, которые обеспечивали бы использование системного подхода к решению задач развития России, поскольку президентские, федеральные, региональные и межгосударственные программы, как правило, не имеют общей системной концептуальной основы, не анализируются в едином центре. Поэтому отсутствие комплексного решения вопросов нормативно-правового, организационного, научного, методического и экспертного обеспечения деятельности органов и сил национальной безопасности мешает созданию и функционированию механизма обеспечения национальной безопасности России.

Тем не менее следует отметить, что в целом в Российской Федерации сложился механизм обеспечения национальной безопасности в виде существующей на основе действующего законодательства СОНБ.

Как записано в комментируемой статье, координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.