Текст книги "Железные дороги: адаптация к переменам и новым реальностям"

2.2. Стратегическое планирование и прогнозирование

Многие классики управленческой мысли на Западе (П. Друкер, Г. Кунц, С. О’Доннел, Р. Акофф, У. Кинг, Д. Клиланд, Л. Йохансенн и др.) отмечали важность планирования в управленческой деятельности, они показывали, что планирование предшествует выполнению других управленческих функций. Планирование, по их мнению (несмотря на рынок), позволяет формировать программы действий, определять приоритеты и распределять ресурсы для достижения поставленных задач.

Рис. 2.1 а. Эволюция ж.д. транспорта

Рис. 2.1 б. Эволюция ж.д. транспорта

Рис. 2.1 в. Эволюция ж.д. транспорта

Рис. 2.1 г. Эволюция ж.д. транспорта

Поэтому ОАО «РЖД» (эту задачу в определенной мере ставило и МПС России) для успешной адаптации к рыночным условиям (и особенно на современном этапе развития, когда государство стало серьезно задумываться над стратегическими приоритетами и задачами) приступило к формированию системы стратегического планирования и прогнозирования, соответствующей рыночной системе эконмических отношений (с использованием практик и механизмов долгосрочного планирования, наработанных в условиях социалистической экономики). Эта работа сейчас строится в условиях активного формирования государством нормативной базы в сфере стратегического планирования и прогнозирования и формирования взаимоувязанных стратегических документов.

Технические возможности для совершенствования системы планирования и прогнозирования (в том числе стратегического) создает развитие информационных технологий, многократное увеличение мощности средств вычислительной техники и цифровизация. Можно уверенно сказать, что с новыми техническими и информационными возможностями планирование может пережить период своего ренессанса. [81, с. 260]

Основанием правовой базы является Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» (от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ). Данный закон устанавливает:

– правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации и координации стратегического управления и бюджетной политики;

– полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями.

Закон определяет такие понятия как стратегическое планирование, государственное и муниципальное управление, устанавливает принципы и задачи стратегического планирования, участников стратегического планирования.

Закон также уточняет такие термины как:

– целеполагание – определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;

– прогнозирование – разработка научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития;

– планирование – разработка и реализация основных направлений деятельности и планов по достижению целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечению национальной безопасности;

– программирование – разработка и реализация государственных и муниципальных программ.

Прописаны виды документов стратегического планирования и периоды прогнозирования (среднесрочный период – период продолжительностью от трех до шести лет включительно; долгосрочный период – период продолжительностью более шести лет).

Так же в законе определены механизмы реализации и контроля, ответственность за нарушение законодательства в сфере стратегического планирования.

Вопросы долгосрочного планирования регламентируются также Градостроительным кодексом и документами Правительства в сфере территориального планирования. В качестве собственно стратегических документов выступают долгосрочные прогнозы социально-экономического развития России (например, до 2024 года и до 2036 года), стратегии, долгосрочные программы развития базовых отраслей (Энергетическая, угольная промышленность и т. д.), генеральные схемы.

Выбор направлений развития транспортной системы базируется на прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, сценарных условиях долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. При этом принимаются во внимание стратегические документы, определяющие перспективные направления развития экономики и социальной сферы, регионов России, отраслей экономики, транспортной системы страны в целом и отдельных видов транспорта, перспективы развития транспортно-логистической инфраструктуры.

Анализируются перспективы международной хозяйственной кооперации и транспортной интеграции, учитывается опыт разработки и реализации стратегических документов и инициатив в области развития транспорта за рубежом. Системно изучаются долгосрочные тенденции глобальных социально-экономических процессов в части демографии и урбанизации, в сфере энергетики и использования природных ресурсов, изменения климата, информационных и других перспективных технологий.

В настоящее время основополагающими стратегическими документами в части железнодорожного транспорта являются:

Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2030 года» от 21 июля 2020 г № 474;

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р;

Транспортная стратегия Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1794-р (редакции от 11 июня 2014 г. № 1032-р и от 12 мая 2018 г. № 893-р), в которой определены направления развития транспортного комплекса до 2030 года;

Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, в которой намечены основные направления развития железнодорожного транспорта. (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р);

Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р;

Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596, направлена на реализацию стратегических документов.

В действующей Транспортной стратегии определена роль государства в решении задач по развитию транспорта и основные направления государственной политики в этой области. В ней также определены основные направления, задачи и решения по развитию транспортного комплекса России на долгосрочную перспективу при переходе к интенсивному, инновационному и социально ориентированному типу развития экономики, а также в условиях функционирования Евразийского экономического союза, расширения сотрудничества в рамках ШОС и АТЭС. Целями Транспортной стратегии являются:

– формирование единого транспортного пространства России на базе сбалансированного опережающего развития эффективной транспортной инфраструктуры,

– обеспечение доступности и качества транспортно-логистических услуг в области грузовых перевозок на уровне потребностей развития экономики страны,

– обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами,

– интеграция в мировое транспортное пространство и реализация транзитного потенциала страны,

– повышение уровня безопасности транспортной системы,

– снижение негативного воздействия транспортной системы на окружающую среду.

В настоящее время Министерство транспорта Российской Федерации ведет работу над проектом Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2035 года.

«Цели нового варианта Стратегии выстроены вокруг бенефициаров транспортной политики, которыми являются население, бизнес и само государство. В числе рассматриваемых в проекте Стратегии задач:

1. Повышение пространственной связанности и транспортной доступности территорий.

2. Повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма.

3. Увеличение объема и скорости транзита грузов и развитие мультимодальных логистических технологий.

4. Цифровая трансформация отрасли и ускоренное внедрение новых технологий.

Для граждан важна мобильность: ее качество, доступность, возможность перемещаться по всей территории страны с минимальными затратами.

Для бизнеса важны параметры скорости, точности выполнения графика и стоимости перевозок, как внутри страны, так и при международных перевозках, максимально полно реализуя транзитный потенциал.

Государство же заинтересовано одновременно и в благополучии населения и бизнеса, но также реализует свои задачи – в первую очередь, развитие геостратегических территорий: Арктики, Крыма, Дальнего Востока, Калининграда.

Важной новацией Стратегии станет реализация в полном объеме комплексного подхода к развитию транспортной системы и переход к логике категории услуг, к функциональной структуре вместо разбивки по видам транспорта.

В Стратегии найдут отражение и Цели устойчивого развития ООН. Российская транспортная отрасль не может не учитывать происходящие фундаментальные сдвиги в мировой парадигме экономического роста.

Инструментом пространственного развития мы видим Единую опорную транспортную сеть. Впервые ей будет дано четкое определение, сформулированы критерии, а также заложены механизмы управления ее развитием на основе транспортно-экономического баланса и баланса пассажирских перевозок. Основной задачей при формировании опорной сети является поддержание устойчивых связей между экономическими центрами и агломерациями, а также обеспечение развития геостратегических территорий страны. В единую опорную сеть войдут опорные сети авиации, железной дороги, автомобильных путей, морского и речного транспорта.

В рамках работы над проектом Стратегии ведется анализ долгосрочных трендов, которые могут оказать влияние на развитие транспортного комплекса в средне-и долгосрочной перспективе.

Стратегия ставит новые задачи для повышения конкурентоспособности российской промышленности. Это касается широкого спектра номенклатур товаров, но особо важной является возможность эксплуатации современных отечественных транспортных средств». В Стратегии будут учтены задачи по освоению новых видов топлива, в первую очередь – водородного и газомоторного, а также задачи декарбонизации транспортной отрасли. [25, материалы итогового заседания коллегии Минтранса России 23 апреля 2021 г.]

Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года (Стратегия-2030) [11] детализирует параметры Транспортной стратегии и других стратегических документов в части железнодорожного транспорта и определяет его технические и производственные параметры развития, а также основные направления государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта.

В Стратегии раскрывается роль, место и значение железных дорог в транспортной системе и экономике страны, объективные проблемы, накопившиеся в сфере железнодорожного транспорта, сформулированы задачи и принципы стратегического развития железнодорожного транспорта до 2030 года, определены целевые показатели развития отрасли. Стратегия устанавливает основные направления и механизмы участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, организаций железнодорожного транспорта, в первую очередь ОАО «РЖД», и других заинтересованных инвесторов в финансировании затрат по развитию.

Государственные стратегические документы в первую очередь определяют направления развития материально-технической базы железнодорожного транспорта (строительство новых, реконструкция и модернизация существующих железнодорожных линий, обновление парка подвижного состава и др.). Однако, эти документы не детализируются по хозяйствующим субъектам нашей отрасли и не устанавливают для них рыночные ориентиры и бизнес-цели.

Государством проводится работа и по разработке документов методологического характера. Правительством утверждена методика оценки социально-экономических эффектов от проектов строительства (реконструкции) и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, планируемых к реализации с привлечением средств федерального бюджета, а также с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации и налоговых льгот». Принят порядок разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-эконмического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Минэкономразвития подготовлены: Методические рекомендации по разработке, корректировке, мониторингу среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, Методические рекомендации по подготовке долгосрочных программ развития стратегических открытых акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий.

Внутренними документа Холдинга являются:

– Стратегия развития Холдинга до 2030 года, утвержденная в 2013 году, определяющая как задачи холдинга по развитию бизнеса и социальные задачи, так и основные направления организационного развития и обновления его материальной базы;

– Долгосрочная программа развития ОАО «РЖД» до 2025 года и Генеральная схема развития сети железных дорог ОАО «РЖД», которые в большей степени определяют задачи развития производственной базы.

ОАО «РЖД» также проводит работу по формированию нормативной и методической базы стратегического планирования. В целях обеспечения единства подходов и требований к процессам стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга ОАО «РЖД» разработан Стандарт стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга в холдинге «РЖД» (распоряжение ОАО «РЖД» № 1510р от 26 июня 2014 г). Данный стандарт обеспечивал единство подходов и требований к процессам стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга и его требования обязательны для всех работников аппарата управления, структурных подразделений и филиалов ОАО «РЖД», а также рекомендованы дочерним и зависимым обществам. Данный стандарт действовал до ноября 2020 года, в 2021 году будет проводиться работа по пересмотру и актуализации данного стандарта. Объектом стандартизации были процедуры стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга, осуществляемые в процессе формирования и реализации стратегии развития ОАО «РЖД».

В Компании также разработаны и утверждены соответствующие нормативные документы и организационно-распорядительные документы в области стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга в холдинге «РЖД» с последующим их внедрением, направленным на повышение эффективности корпоративного управления ОАО «РЖД», в том числе:

– Методические указания по подготовке документов долгосрочного развития ОАО «РЖД» (Распоряжение ОАО «РЖД» от 23 августа 2018 г. № 1880/р);

– Методические рекомендации по разработке стратегии хозяйственного общества с прямым или косвенным участием ОАО «РЖД» (Распоряжение ОАО «РЖД» от 28 января 2019 г. № 139/р);

– Регламент разработки (актуализации), согласования, и утверждения Стратегии хозяйственного общества с прямым или косвенным участием ОАО «РЖД» (Распоряжение ОАО «РЖД» от 28 января 2019 г. № 139/р).

Для проведения прогнозных расчетов основных объемных показателей грузовых перевозок в 2012 году была утверждена «Методика среднесрочного и долгосрочного прогнозирования объемов погрузки грузов на сети железных дорог». Описываемые в методике модели прогнозирования строятся на данных корреляционно-регрессионного анализа статистических взаимосвязей между объемами погрузки грузов и макроэкономическими показателями.

При этом реализуются два подхода:

– на основе учета макроэкономической прогнозной информации;

– двухуровневое прогнозирование («сверху» и «снизу»), включающее в себя детализацию прогноза на основе макроэкономических параметров и агрегирование прогнозных данных о развитии отдельных регионов, промышленных предприятий, морских портов.

Важное значение компания в своей деятельности уделяет повышению уровня научной обоснованности и доказательности своих перспективных оценок. К прогнозированию объемов железнодорожных перевозок активно привлекаются научные организации, в частности, Институт народнохозяйственного прогнозирования (ИНП РАН), Совет по изучению производительных сил (СОПС РАН), Фонд «Центр стратегических разработок». При этом упор делается на использование механизмов комплексного межотраслевого и межрегионального прогнозирования. Данная работа опирается на методологию, предложенную Институтом народнохозяйственного прогнозирования. Ее результатом являются научно-обоснованные сценарные прогнозы объемов перевозок грузов железнодорожным транспортом.

Ключевым документом стратегического планирования в настоящее время является Долгосрочная программа развития ОАО «РЖД» до 2025 года (далее – ДПР), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2019 года № 466-р. [15] ДПР это – комплексный документ, совмещающий в себе стратегию развития компании в увязке с развитием операторов, других видов транспорта, грузоотправителей и план действий ОАО «РЖД» по достижению целевого состояния.

ДПР разработана во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Основные параметры ДПР определялись на основе макроэкономических параметров (уровень ВВП, транспортоемкость ВВП, уровень инфляции, индекс роста цен в промышленности, объем промышленного и сельскохозяйственного производства; налоговые ставки, курсы валют), установленных в прогнозах социально-экономического развития страны до 2024 года и до 2036 года. ДПР синхронизирована с положениями государственных программ Российской Федерации, в нее также включены мероприятия, направленные на повышение производительности труда, и положения программы импортоза-мещения закупаемой ОАО «РЖД» продукции на период 2015–2020 гг.

ДПР учитывает требования законодательства Российской Федерации в части обеспечения доступности для инвалидов объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и предоставляемых на них услуг на основе Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Порядка обеспечения условий доступности для пассажиров из числа инвалидов пассажирских вагонов, вокзалов, поездов дальнего следования и предоставляемых услуг на вокзалах и в поездах дальнего следования, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации.

Прогнозирование объемов перевозок ДПР осуществлялось с учетом сценариев перспективного социально-экономического развития страны, разрабатываемых Министерством экономического развития Российской Федерации, программ и стратегий развития отраслей промышленности, а также прогнозной информации, получаемой от отдельных крупных промышленных компаний, являющихся потребителями транспортных услуг. При разработке прогнозов также учитывались результаты уже отмеченных исследований по обоснованию долгосрочных перспектив и сценариев развития железнодорожных грузовых перевозок с использованием межотраслевых балансов.

В рамках ДПР сформирована финансово-экономическая модель развития и долгосрочная инвестиционная программа ОАО «РЖД» и ключевых ДЗО, увязанная с эксплуатационными планами производственного развития. Также определены плановые значения ключевых показателей эффективности деятельности ОАО «РЖД».

Достижение стратегических целей и реализация задач ДПР обеспечивается в рамках формирования среднесрочного финансового плана компании и инвестиционной программы, стратегий развития дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД», функциональных стратегий по основным направлениям деятельности.

Ключевая роль ДПР определяется как ее местом в системе документов, так и той научно-исследовательской, методической, плановой и организационной работой, которая была проведена при ее подготовке и результаты которой лягут в основу других стратегических документов. Очевидно, что этот опыт будет и дальше использоваться в рамках работы по стратегическому планированию в компании (в том числе при актуализации самой ДПР).

В 2020 году был проведен внешний аудит ДПР, а в 2021 году будет проводиться работа по ее актуализации с учетом опыта ее реализации в 2019 году и внешнеполитических, экономических, экологических и социальных процессов, происходящих в стране и в мире с 2020 года по настоящее время. ДПР будет направлена на достижение целей, поставленных в Указе Президента Российской Федерации В.В. Путина от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». [13] Горизонт планирования программы будет перемещен с 2025 года на 2030 год.

Отметим, что в целях усиления функций анализа рыночной конъюнктуры и стратегического планирования и прогнозирования в центральном аппарате компании создан соответствующий департамент (ЦЭКР), в производственных филиалах и на железных дорогах были сформированы соответствующие подразделения (управления или отделы). На дорогах это отделы (секторы) корпоративного управления и реализации стратегии (НУРС). Была усилена роль Института экономики и развития транспорта (бывший ГИПРОТРАНСТЭИ).