Текст книги "Общество в период изменений. Опыт конституционного строительства"

1.4. Особенности «самореализующихся» конституций

В условиях изменяющегося общества особое значение приобретает конструктивная функция Основного закона, который играет роль важного стимулятора социального прогресса. Но эта задача не решается автоматически. Для того чтобы образ желаемого будущего не остался благим пожеланием, а был реализован на практике, конституция должна обладать особыми свойствами, которые позволят, как уже говорилось, «переформатировать» реальность в соответствии с новыми принципами и противостоять неблагоприятному влиянию отживающих форм институтов и отношений.

Кроме того, необходимы специальные усилия, чтобы обеспечить внедрение новых конституционных установлений в живую ткань общественных отношений, в деятельность государственных органов и поведение граждан. В противном случае новая конституция может остаться всего лишь красивым фетишем, который требует поклонения, но не выполнения, и потому не имеющим ни значения, ни социальной и юридической ценности[21]21
  См.: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2005. С. 155–156.


[Закрыть].

Для того чтобы произошел реальный переход к новой системе общественно-политического устройства, возникли и укрепились новые принципы отношений и новые институты, конституция должна достаточно долгое время оставаться стабильной и неизменной, потому что нельзя построить прочную правовую систему на постоянно меняющейся основе. Защита стабильности Основного закона в переходный период — это сложная политическая и юридическая задача, поскольку в пылу борьбы за политическое влияние оппозиционные силы могут активно «раскачивать лодку», подвергая конституцию ожесточенной критике и попыткам ревизии, а то и прямо саботируя ее установления. Поэтому наряду с политической волей и расширением общественной поддержки сторонников новой конституции, важнейшим условием сохранения стабильности Основного закона является его собственная внутренняя устойчивость и жизнеспособность, которая обеспечивается, помимо прочего, различными юридическими и политическими методами.

Конституции, которые отвечают этим условиям, и называют «самореализующимися», поскольку в такого рода документах изначально заложены все здоровые и эффективные принципы, механизмы и стимулы, обеспечивающие неизбежность и адекватность реализации конституционных положений на практике.

Создать жизнеспособную конституцию – очень непростая задача, которая требует глубокого знания не только юридической теории и философии конституционализма, но также конкретной политической практики, особенностей культуры и политических традиций своей страны.

Из этого следует, что, идеальные с теоретической точки зрения конституционные акты, скорее всего, будут мертворожденными. А любая живая, действующая конституция в каком-то смысле всегда выглядит «неправильной» и несовершенной. Такое положение дел является объективным, потому что конституционные нормы не только являются продуктом конкретной исторической ситуации, но и сами активно влияют на эту ситуацию, изменяя ее и изменяясь вместе с ней.

Очевидно, что никакое новое государственное устройство, правовая система или экономические отношения не вызревают в стерильных условиях. Объективно невозможно построить «дивный новый мир» с чистого листа, и в реальной действительности всегда существует динамичный баланс и взаимосвязь традиций и новаций. Перефразируя известную максиму германского канцлера Отто фон Бисмарка[22]22
  Отто Эдуард Леопольд фон Бисмарк-Шёнхаузен (Otto Eduard Leopold von Bismarck-Schonhausen; 1815–1898) – князь, германский государственный деятель, первый канцлер Германской империи (Второго Рейха), прозванный «железным канцлером».


[Закрыть], можно сказать, что конституция, как и политика, есть искусство возможного. Поэтому любой основной закон не может быть абсолютно новым и обязательно должен отражать существующие общественно-политические реалии, которые порой бывают очень противоречивы. Для того чтобы эти противоречия не «взорвали» конституционную модель изнутри, она должна быть гибкой — не углубляться в детальное описание каких-либо структур, институтов и отношений (особенно, если все эти элементы находятся в стадии становления), но при этом содержать ясные и четкие процедуры, указывающие, что нужно делать в случае возникновения проблем и противоречий.

Эффективно работающая конституция всегда содержит целый набор разнообразных инструментов, помогающих урегулировать возможный конфликт в рамках существующего правового поля мирным и цивилизованным путем.

Устанавливая структуры и процедуры, конституция позволяет тем самым снизить возможные политические риски[23]23
  См.: McNollgast (Mathew D. McCubbins, Roger Noll, and Barry R Weingast). Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies//Virginia Law Review. № 75 (March 1989). P. 431–482.


[Закрыть].

Процедурные границы уточняют, каким образом осуществляется конкретная деятельность органов власти. Например, в каком порядке происходит обсуждение и принятие нового закона, как и кем производится назначение Генерального прокурора и т. д. Существуют и структурные границы, которые очерчивают пределы полномочий и ответственности различных органов и уровней власти – центральных, территориальных, местных. Конституция устанавливает также пределы вмешательства государства в права и свободы граждан.

Например, конституции, которые действительно гарантируют защиту права частной собственности, обычно содержат механизмы, ограничивающие возможности властей произвольно конфисковывать собственность граждан.

Еще одним способом обеспечения устойчивости конституции является включение в текст нового Основного закона различных идей и принципов, которые в целом разделяются и поддерживаются большинством населения. Возможно, эти идеи и ценности, собранные вместе, покажутся философам противоречивыми. Но с практической точки зрения такой подход имеет больше плюсов, чем минусов: конституционно закрепленные «точки консенсуса» становятся основой для постепенной консолидации общества, для формирования широкого общественно-политического согласия.

2. Конституция РФ 1993 года – «как это устроено»?

История с принятием новой российской Конституции длилась более трех лет[24]24
  Подробнее – см. приложение.


[Закрыть].

Еще на первом съезде РСФСР в 1990 г. депутаты практически сразу решили начать работу над проектом новой конституции для страны и создали конституционную комиссию во главе с Председателем Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельциным. Мне довелось с самого начала принимать участие в ее работе в качестве председателя Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР. Но на первых порах моя личная работа над текстом новой конституции шла в «фоновом режиме», поскольку тогда на первом месте стояли проблемы с правовым и институциональным оформлением новой политической власти и особенно с экономикой, оказавшейся в катастрофическом состоянии.

Как известно, еще с середины 1980-х гг. в СССР практически повсеместно заговорили о необходимости рыночных реформ. Рождалось множество концепций и программ, на всех трибунах шли дискуссии. Но реальных подвижек не было, поскольку партийное руководство на союзном уровне не могло договориться ни о стратегии, ни о тактике желаемых перемен.

Осенью 1990 г. Б. Н. Ельцин заявил, что Россия больше не может ждать, когда СССР начнет всерьез заниматься экономикой, и потому республика приступает к реформам самостоятельно[25]25
  Постановление Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1990 г. «Об обращении Верховного Совета РСФСР «К гражданам России»» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 19. Ст. 196.


[Закрыть]. Но как только российское руководство продемонстрировало готовность воплотить стратегию реформ на практике, многие из экспертов-экономистов предпочли дистанцироваться от этого процесса[26]26
  См., например: Почему сегодня неосуществима программа «500 дней»//Комсомольская правда. 1990. 4 ноября; Письмо Г. А. Явлинского депутатам Верховного Совета РСФСР 16 октября 1990 года. Опубликовано на официальном сайте Российской объединенной демократической партии «Яблоко». http://www.yabloko.ru/Publ/500/500—yavl-l.html; и др.


[Закрыть]. Фактически единственной командой, способной не только писать концепции, но и решительно действовать, оказалась группа Е. Т. Гайдара. Однако Гайдар и его соратники позиционировали себя главным образом как специалисты, занимались в правительстве только экономическими вопросами, тогда как в сложившейся ситуации реформы нуждались, в первую очередь, в политической и юридической защите.

Этот сюжет – тема отдельной публикации. Здесь лишь стоит отметить, что необходимость проводить реформы в отсутствие должной «политической обороны» привело к тому, что возникшие социально-экономические трудности стали козырем в руках оппозиции и резко обострили политическую ситуацию. А работа над проектом новой конституции превратилась в поле борьбы различных сил за право определять будущее страны. Конституционный кризис стал перерастать юридически в войну проектов конституций, а политически – в двоевластие.

Верховный Совет РСФСР в начале 1990-х гг. активно использовал такой инструмент, как внесение поправок в действующую конституцию, чтобы «подмять» под себя президента и правительство. Президент же несколько раз обращался к такому механизму, как всенародное голосование, или референдум, с тем чтобы удержать политическую ситуацию в приемлемых рамках, предотвратить эскалацию конфликтов. Кульминационным стал апрельский референдум 1993 г., на который были вынесены вопросы о доверии президенту и его социально-экономическому курсу, а также о необходимости досрочных выборов депутатов и главы государства.

Во время подготовки к этому референдуму Президент РФ пригласил к себе меня и Сергея Сергеевича Алексеева[27]27
  Алексеев Сергей Сергеевич — российский правовед, доктор юридических наук, член-корреспондент РАН (1991; член-корреспондент АН СССР с 1987 г.). Лауреат Государственной премии СССР (1977). Заслуженный деятель науки РСФСР. Первый лауреат высшей юридической премии России «Юрист года» (2009). Создатель и первый директор Института философии и права УрО РАН.
  В 1989 г. был избран народным депутатом СССР от АН СССР и научных обществ, а затем по решению Съезда народных депутатов стал членом Совета Союза Верховного Совета СССР. Входил в Межрегиональную депутатскую группу, являлся председателем комитета по вопросам законодательства, законности и правопорядка Верховного Совета СССР (1989–1990).
  В 1989–1991 гг. первый председатель Комитета конституционного надзора СССР.
  С осени 1991 г. главным направлением деятельности С. С. Алексеева стала организация Исследовательского центра частного права. Центр был организован на базе Комитета конституционного надзора СССР распоряжением М. С. Горбачева, затем указом Б. Н. Ельцина преобразован в Исследовательский центр частного права при Президенте РФ.


[Закрыть], который был одним из ключевых юристов еще в Верховном Совете СССР, и предложил подготовить окончательный текст конституции, с которым он мог бы выйти на референдум. Для Б. Н. Ельцина было важно не просто поставить вопрос о доверии президенту, правительству и курсу реформ, но также показать обществу, каким он видит будущее страны, какие идеи, принципы и модели будут положены в основу новой российской государственности.

К тому времени у каждого из участников нашей рабочей группы были подготовлены собственные проекты конституций – так называемый «проект Алексеева – Собчака» и мой «Вариант „ноль“», опубликованный весной 1992 г. Однако было принято обоюдное решение отложить свои личные проекты в сторону. Потому что к тому моменту уже не было речи о написании классической конституции. Необходимо было решать с помощью текста нового Основного закона нетривиальную политическую задачу.

2.1. «Ядро согласия» в Конституции 1993 года

С «классической» точки зрения конституции принимаются, чтобы закрепить согласие элит, утвердить новые договоренности о системе власти, о принципах отношений, оформить новый «общественный договор». В России ситуация была далеко не классической: кризис по всем направлениям, общество расколото, конфликт властей нарастает с каждым днем. Противостояние элит при отсутствии традиций к поискам компромисса было настолько глубоким, что спустя полгода оно закончилось эпизодом гражданской войны. Для страны было спасением, что это противостояние не вышло за рамки Москвы.

Поэтому при разработке проекта пришлось идти «от противного»: поскольку новая российская Конституция не могла быть принята в результате общественного согласия, то необходимо было создать такой документ, чтобы общественное согласие стало результатом его принятия.

Мы выбрали следующую модель – начать с закрепления в Основном законе тех общественных ценностей, тех принципов, которые не вызывали сомнений ни у одной из противоборствующих сторон: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Туда же легли и такие принципы, как разделение властей, правовое, социальное, федеративное государство, многообразие форм собственности и другие. Все эти идеи и принципы были абсолютно понятны, общеприняты и стали первой «точкой согласия» и для коммунистов, и для демократов, и для любых других политических сил. Наша «находка» состояла в том, что эти «заповеди» были изложены в самом первом разделе Конституции – «Основы конституционного строя». Причем данный раздел был максимально юридически защищен: изменить его отныне было можно только путем референдума или путем созыва специального Конституционного Собрания.

Достаточно очевидным стал и второй раздел Конституции «Права и свободы человека и гражданина», который был полностью основан на общепризнанных нормах и принципах международного права, включая «Всеобщую декларацию прав человека»[28]28
  См.: Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.). http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml.


[Закрыть]. Все эксперты и внутри страны, и за рубежом признают, что это один из сильнейших разделов действующей российской Конституции. Он был также хорошо защищен от возможных попыток изменить его в угоду сиюминутной политической конъюнктуре.

2.2. Конституция 1993 года как набор инструментов и процедур для достижения согласия

Далее в Основном законе содержатся разделы, посвященные механизмам осуществления государственной власти.

В сложившейся ситуации конфликта властей, как уже не раз упоминалось, остро был необходим инструмент «принуждения к согласию» и одновременно механизм формирования и поддержания системы политических сдержек и противовесов.

Поскольку страна находилась в переходном периоде, то есть в ситуации еще не завершившегося политического творчества, Конституция не могла дать детальное описание институтов, которые еще только находились в процессе становления. Поэтому значительная часть новой Конституции имеет процедурный характер, представляет собой описание типовых процедур, связанных с поддержанием должного баланса ветвей власти, поисками и сохранением консенсуса, а также с указаниями, что следует делать в случае возникновения конфликтов внутри системы власти – между парламентом и правительством, между президентом и парламентом, между центром и регионами, между ветвями власти внутри региона и пр.

В итоге был создан целый набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически и тем более личностно: не имеет значения, кто конкретно становится президентом, председателем правительства, главой региона, но процедуры взаимодействия и поиска согласия остаются типовыми.

Например, в случае конфликта правительства и парламента оба этих органа могут либо попытаться найти консенсус самостоятельно, либо обратиться в Конституционный Суд, либо призвать президента в качестве арбитра. В последнем случае президент тоже имеет целый спектр инструментов: глава государства также вправе обратиться в Конституционный Суд, либо может созвать согласительную комиссию, либо сформировать новое правительство или назначить досрочные выборы парламента.

В случае если возник конфликт федерального центра и регионов, стороны могут опять-таки обратиться в Конституционный Суд, либо создать согласительную комиссию, либо, в исключительных случаях, есть возможность отменить на федеральном уровне неконституционные акты субъекта РФ, снять с должности главу региона и даже ввести войска. Эти исключительные меры входят в институт «федерального вмешательства», который существует во всех федеративных государствах. Правда, в тексте Конституции положение о введении войск в буквальном виде отсутствует. Однако в 1995 г. Конституционный Суд рассмотрел ситуацию, сложившуюся на Северном Кавказе, и де-юре легализовал так называемую «концепцию скрытых полномочий» президента, указав, что это не только право, но и обязанность главы государства применить все силы и средства, чтобы сохранить территориальное единство страны[29]29
  См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 „О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики“, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 „О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта“, Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 „Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа“, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 „Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации“» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.


[Закрыть].

Еще один механизм, который позволяет учесть политические перемены без изменения конституционных принципов, это нормы, в которых установлено, что конкретные детали устройства и функционирования государственного механизма регулируются специальными законами. Жизнь не стоит на месте, постоянно совершенствуются общественно-политические и социально-экономические отношения, и каждый раз править Основной закон в соответствии с текущей конъюнктурой не просто неразумно, но и опасно. В результате существует целый спектр предусмотренных конституцией законов – «О Правительстве Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О Конституционном Суде Российской Федерации» и другие, которые могут изменяться и дополняться в соответствии с текущими реалиями без вмешательства в текст Основного закона.

Самым мощным механизмом сохранения правовой и политической стабильности стал Конституционный Суд РФ, который получил исключительные полномочия. В частности, этот орган вправе отменять указы президента, федеральные и региональные законы, а также давать толкование действующей Конституции, создавая тем самым обязательные для всех ветвей власти правила ее применения.

2.3. Конституция 1993 года как «план будущего» для россии

Как уже отмечалось, одной из самых интересных особенностей Конституции 1993 года является тот факт, что она стала своего рода планом и одновременно – инструментом строительства новой России.

Будучи актом высшей юридической силы и прямого действия, Основной закон выступает не только как правовой документ, но и как система мировоззрения, как логически структурированный свод принципов, идей и представлений о том, какой должна быть в обозримом будущем наша страна. Конституция закрепляет в своих положениях ценности и принципы конституционного должного и формирует тем самым контуры новой России.

Сама формула первой статьи Конституции «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство» по-прежнему остается в значительной степени нормой-целью, а не констатацией свершившегося факта. И дело не в том, что Россия чего-то не достигла или не соответствует каким-то стандартам. Важно помнить и понимать, что демократия, федерализм и правовое государство сами находятся в постоянном развитии, как в плане идеологического обеспечения, так и с точки зрения новых политических практик.

Ни один основной закон не рождается в стерильных условиях, вне исторического контекста. Конституция 1993 года также является результатом всего предшествующего развития и потому содержит в себе творчески переработанное наследие отечественного и зарубежного конституционализма и одновременно отражает те российские реалии, которые сложились к моменту принятия нового Основного закона.

Более того, конструктивный потенциал Конституции, ее способность переформатировать в соответствии с новыми принципами окружающую действительность, объективно ограничивается возможностями общественной системы воспринимать новое.

Говоря о конституционном образе России, необходимо рассматривать в системе не только совокупность конституционных доктрин и норм, но также их внутреннюю логику, теоретические истоки, идеи, принципы и самый дух Основного закона. Только так можно очертить теоретическую модель желаемого будущего, содержащуюся в Конституции, и оценить эффективность ее практической реализации.

Закрепление в Конституции образа желаемого будущего имеет большой практический смысл, особенно в период крупных социально-экономических перемен.

Во-первых, утверждая в акте высшей юридической силы нормы-принципы и нормы-цели, конституция тем самым ограничивает стихию общественного творчества достаточно широкими, но при этом очень жесткими рамками реальных политических и правовых возможностей.

Во-вторых, модель будущего позволяет задавать четкие векторы необходимых трансформаций, определять и нормативно закреплять критерии успешности развития.

В-третьих, образ желаемого будущего, вобравший в себя идеи и ценности, одинаково важные для большинства граждан, формирует основу для налаживания реального диалога и постепенного формирования широкого общественного согласия.

Представляется, что наши поиски национальной идеи оставались до настоящего времени не слишком успешными, скорее всего, потому, что на самом деле не нужно ничего специально изобретать: у России уже есть свои национальные идеи, и все они изложены в Конституции. Это признание высшей ценностью человека, его прав и свобод. Это незыблемость демократических основ суверенной государственности России. Это исторически сложившееся государственное единство, гражданский мир и согласие. Это любовь и уважение к Отечеству, благополучие и процветание России. Это ответственность граждан за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями.

Уже преамбула Конституции содержит заряд огромной идеологической силы, который пронизывает каждую главу, каждую норму Основного закона.

Как отмечалось в одном из президентских посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, «именно конституция утверждает свободу и справедливость, человеческое достоинство и благополучие, защиту семьи и Отечества, единство многонационального народа – не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия. То есть придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства. Всем авторитетом самого Основного закона. Формирует социальные институты и образ жизни миллионов людей»[30]30
  Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 05 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.


[Закрыть]. Я особенно бы хотел подчеркнуть эти последние слова – «образ жизни миллионов людей». Это значит – образ будущего, образ новой России.

Каким образом эти ценностные представления претворяются в конкретные институты, отношения, конституционные модели?