Текст книги "Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора"

§ 3. Структура административного процесса. Виды производств

Ученые-административисты по-разному подходят к решению вопроса о структуре административного процесса. Так, сторонники «юрисдикционной» концепции формируют ее исключительно из видов деятельности компетентных органов по разрешению споров в сфере государственного управления и применению административно-принудительных мер. Представители «управленческой» концепции понимают структуру административного процесса как совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Мы считаем последнюю точку зрения в наибольшей мере соответствующей теории права и законодательству.

«В структуру административного процесса, – пишет М. Я. Масленников, – традиционно включается определенная совокупность его составляющих – производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно – производство по применению мер административного принуждения. Расхождения в позициях административистов возникли по поводу соотношения категорий "процесс" и "производство" и конкретизации набора административных производств. Однако с учетом структуры уголовного и гражданского процессов возобладала позиция В. Д. Сорокина: "Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств"»[128]128
  Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 16; см. также: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972. С. 120.


[Закрыть].

По мнению Д. Н. Бахраха, административное производство, как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм[129]129
  См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. С. 307—308.


[Закрыть].

При характеристике основных признаков административного процесса нами было отмечено, что он имеет более сложную структуру, чем уголовный и гражданский процессы. Сложность структуры обусловлена объемом административного процесса, охватывающим широчайшую сферу реализации правотворческих и правоприменительных функций органов исполнительной власти. Структура административного процесса включает в себя совокупность производств, отличающихся по характеру индивидуально-конкретных дел, по особенностям правового статуса органов, их разрешающих, а также по некоторым другим административно-процессуальным параметрам. Определяющим критерием классификации производств административного процесса является, на наш взгляд, характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в сфере государственного управления. При этом под характером понимаются общие свойства для какой-либо отдельной группы административных дел[130]130
  См.: Сорокин В. Д. Административный процесс: Лекции. С. 37.


[Закрыть].

Как полагает А. П. Коренев, данный критерий отражает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. «Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным институтом»[131]131
  Коренев А. П. Административное право России. С. 250.


[Закрыть].

В науке административного права пока еще не выработано единого мнения о видах административных производств, образующих структуру административного процесса. А. П. Коренев, например, выделяет следующие административные производства: по обращениям граждан; по делам о поощрении, о дисциплинарных проступках, об административных правонарушениях, о возмещении в административном порядке материального ущерба, об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных взысканий[132]132
  См.: Там же. С. 250-251.


[Закрыть].

Ю. М. Козлов полагал, что в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) административный процесс выражается в нескольких конкретных формах (видах производств). Понятие административного производства формируется в зависимости от характера индивидуальных дел. Под, административным производством автор понимал нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. В таком случае сам административный процесс определяется в качестве совокупности административных производств, различающихся своими предметами.

В соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности все виды производств предлагается первоначально разделить на две большие группы: 1) юрисдикционные производства; 2) процедурные производства. К общим признакам этих групп производств автор относит: преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; юридически-властное начало; урегулированность административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения и принципы.

В свою очередь к числу юрисдикционных производств принадлежат: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам. Наиболее важными видами процедурного производства Ю. М. Козлов считал лицензионно-разрешительное, регистрационное и правотворческое производства[133]133
  См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. С. 392—393 (автор главы —Ю. М. Козлов); Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. С. 305, 312.


[Закрыть].

В. А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств предлагает учитывать характер функций управления, которые обеспечиваются отдельными видами этих производств. Такой подход позволил ученому выделить восемь групп административных производств:

1) учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);

2) производство по выработке актов планирования;

3) производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль за их выполнением; применение мер поощрения и др.);

4) производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);

5) по заключению административных договоров (регулирующее деятельность по осуществлению данной формы закрепления регулятивных отношений, особенно актуальных при решении комплексных проблем, там, где нет системы прямой административной подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает объединению усилий различных органов по достижению единых целей);

6) по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан, служащих аппарата управления;

7) по разрешению административных споров;

8) по применению принудительных мер в сфере управления[134]134
  См.: Актуальные проблемы административного права России (материалы научно-практической конференции) (выступление В. А. Юсупова) // Государство и право. 1999. № 5. С. 83.


[Закрыть].

Д. Н. Бахрах считает, что в административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию актов Правительством РФ, центральными федеральными органами исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов РФ.

В административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс предлагается включить производства: по комплектованию личного состава; по приватизации государственного и муниципального имущества; по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т. п.); по выдаче разрешений (лицензий); по регистрации (транспортных средств, прав на недвижимость, граждан и т. п.); по аттестации; надзорные.

Административно-юрисдикционный процесс, по мнению Д. Н. Бахраха, состоит из производств: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарного; исполнительного (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершении определенных действий в пользу других граждан, организаций); по применению мер административного пресечения[135]135
  См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. С. 307—308.


[Закрыть].

Свойственный «управленческой» концепции подход к соотношению понятий «процесс» и «производство» разделяется И. В. Пановой. Например, в административно-правонаделительном процессе она различает следующие производства: по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан и юридических лиц о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительное; регистрационное; учредительное; кадровое (служебное); административно-договорное; приватизационное[136]136
  См.: Панова И. В.: 1) Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды//Правоведение. 2000. № 2. С. 126—127; 2) Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации // Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8—9.


[Закрыть].

Мы разделяем точку зрения В. Д. Сорокина, предложившего включить в структуру административного процесса производства, имеющие законодательное закрепление. В их числе можно назвать следующие производства: по принятию нормативных актов государственного управления; по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях; по делам об административных правонарушениях; по дисциплинарным делам; регистрационное, лицензионное, исполнительное производства. Критерием приведенной классификации производств является характер индивидуально-конкретных дел, под которым ученый понимает свойства, типичные для соответствующей категории дел[137]137
  См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004. С. 323-324.


[Закрыть].

«В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

а) правотворческое производство;

б) ряд правонаделительных производств;

в) несколько правоохранительных производств.

Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между ними, названные группы административных производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс. Во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел.

Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие дела о некоторых административных правонарушениях).

В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права»[138]138
  Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 124-125.


[Закрыть].

Обратимся к краткому анализу производств, составляющих структуру административного процесса.

Производство по принятию нормативных актов государственного управления

Государственное управление характеризуется уникальным для процессуально-правовой деятельности признаком, а именно наличием правотворческой функции, т. е. полномочиями по созданию новых норм права на основе и во исполнение закона. Данный вид правотворчества представляет собой порядок принятия нормативных юридических актов компетентным органом исполнительной власти.

В настоящее время существует множество правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность органов исполнительной власти. При этом принципиально важную роль играет конституционная норма об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов административного и административно-процессуального законодательства (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Производство по принятию нормативных актов государственного управления регламентируется: Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[139]139
  СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2005. № 23. Ст. 2197.


[Закрыть]; указами Президента РФ: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[140]140
  СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.


[Закрыть]; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[141]141
  СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023; 2005. № 12. Ст. 1023.


[Закрыть]; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[142]142
  РГ. 2004. 22 мая; 31 июля; 16 сент.


[Закрыть]; от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ»[143]143
  Там же. 19 окт.


[Закрыть]; постановлениями Правительства РФ: от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ»[144]144
  СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281; 2000. № 49. Ст. 4826.


[Закрыть]; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[145]145
  СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1999. № 8. Ст. 1026; 2002. № 40. Ст. 3929.


[Закрыть]; от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ»[146]146
  СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.


[Закрыть]; приказами Минюста России: от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[147]147
  РГ. 1999. 3 авт.; БНА. 1999. № 31.


[Закрыть]; от 12 января 2004 г. № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ»[148]148
  РГ. 2004. 30 янв.


[Закрыть] и некоторыми другими нормативными актами.

В теории права нормативный правовой акт определяется как «изданный в особом порядке официальный акт-документ компетентного правотворческого органа, содержащий нормы права»[149]149
  Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 380; см. также: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 276—278; Теория права и государства: Учебник/Под ред. В. В. Лазарева. М., 2001. С. 144-147.


[Закрыть]. Характерные признаки нормативного правового акта отражены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» (п. 12)[150]150
  Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.


[Закрыть], Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (п. 2) (приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484), Правилах подготовки нормативных правовых актов МЧС РФ и их государственной регистрации (приказ МЧС РФ от 23 марта 2004 г.)[151]151
  Пожарное дело. 2004. № 8. С. 42-45.


[Закрыть].

Нормативный правовой акт – это официальный документ, принятый (изданный) в определенном порядке уполномоченным на то органом государственной власти (местного самоуправления) или должностным лицом, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и неопределенный круг лиц.

Правительство РФ, возглавляющее единую систему исполнительной власти, издает подзаконные акты в виде постановлений и распоряжений[152]152
  См.: ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2005. № 23. Ст. 2197.


[Закрыть]. В Положениях о федеральных министерствах предусмотрены различные виды издаваемых ими нормативных правовых актов. Например, МВД РФ издает приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления и иные нормативные правовые акты[153]153
  См.: п. 1, 3, 8 Положения о МВД РФ, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 //СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149; п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утв. приказом МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484.


[Закрыть]; Минюст России – приказы, распоряжения и другие акты[154]154
  См.: пп. 9 п. 8 Положения о Министерстве юстиции РФ, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 // РГ. 2004. 19 окт.


[Закрыть]; МЧС РФ – приказы, правила, инструкции и положения[155]155
  См.: Правила подготовки нормативных правовых актов МЧС РФ и их государственной регистрации, утв. приказом МЧС РФ от 23 марта 2004 г. № 140 // Пожарное дело. 2004. № 8. С. 42-45.


[Закрыть].

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти[156]156
  В настоящее время на уровне федеральных органов исполнительной власти полномочиями по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности наделены федеральные министерства. Федеральные службы и агентства, по общему правилу, не вправе осуществлять подзаконное правотворчество, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (см.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть], затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации. После прохождения государственной регистрации они должны быть официально опубликованы (кроме актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера). Данный вид государственной регистрации осуществляется Министерством юстиции РФ, уполномоченным вести Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Важным элементом этой регистрационной деятельности является проведение юридической экспертизы соответствия нормативного акта законодательству России.

«Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов)»[157]157
  Пункт 19 приказа Минюста РФ от 26 февраля 2002 г. № 59 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. №3.


[Закрыть]. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ[158]158
  См. : п. 11,14 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.


[Закрыть].

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие госрегистрации, но не прошедшие ее, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования данных нормативных актов осуществляет Министерство юстиции РФ[159]159
  См.:п.8, 10, 11 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; п. 19 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009; см. также: Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Опубликование нормативно-правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. № 10/11. С. 89-100.


[Закрыть].

Таким образом, можно констатировать наличие у Минюста России особой регистрационно-контрольной функции («нормоконтроль»)[160]160
  См., напр.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 2. С. 380—381; Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основание и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 67; Жевакин С. Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: Краткий комментарий и обзор практики применения // Государство и право. 1995. № 5. С. 38.


[Закрыть], что представляется нам важным юридическим средством обеспечения законности правотворчества органов исполнительной власти.

«В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене такого акта (курсив наш. – С. III.) с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения»[161]161
  Пункт 28 «Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утв. приказом Минюста РФ от 14 июля 1999 г. № 217 // РГ. 1999. З авг.; БНА. 1999. № 31.


[Закрыть].

Территориальные органы Минюста России, в свою очередь, осуществляют юридическую экспертизу и государственную регистрацию правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ[162]162
  См.: приказы Минюста РФ: от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ»//Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2003. № 11; от 12 января 2004 г. № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ» // РГ. 2004. 30 янв.


[Закрыть]. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[163]163
  СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356; 2003. № 25. Ст. 2515.


[Закрыть] формируется федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ (федеральный регистр).

Как административное производство рассматриваемая нормотворческая деятельность состоит из следующих стадий: подготовка проекта нормативного акта; согласование данного проекта; рассмотрение проекта и принятие нормативного акта; государственная регистрация; опубликование (за исключением актов или отдельных положений с грифами «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно») и вступление в силу[164]164
  См., напр.: п. 13 Положения о нормативных правовых актах Государственного таможенного комитета РФ, утвержденного приказом ГТК РФ от 14 декабря 2000 г. № 1155 // Таможенные ведомости. 2001. № 6; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 130; Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 58.


[Закрыть].

В теории административного права и процесса институт подзаконного правового акта является одним из наиболее важных, так как в нем отражаются юридические свойства государственно-управленческой деятельности. Производство по принятию правовых актов управления – необходимый атрибут механизма реализации задач и функций исполнительной власти. Правовое регулирование данного производства зависит от вида принимаемого акта, цели его принятия и компетенции субъекта правотворчества.

Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Законодательством предусмотрена обязанность названных органов публичного управления объективно, своевременно и в точном соответствии с законом рассматривать и разрешать обращения граждан и организаций. Так, в структуре Администрации Президента РФ для решения подобных вопросов создано самостоятельное подразделение – Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан[165]165
  См. : Положение об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан, утв. Указом Президента РФ от 24 августа 2004 г. № 1102//СЗРФ.2004.№ 35. Ст. 3609.


[Закрыть]. Среди основных функций Правительства РФ следует отметить рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок[166]166
  См.: п. 125—127 Регламента Правительства РФ; пп. «и» п. 4 Положения об Аппарате Правительства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.


[Закрыть].

Термин «обращение» носит собирательный характер. В обращениях граждан могут содержаться выраженные в письменной или устной форме жалоба в связи с тем или иным нарушением прав, инициативное предложение, заявление и т. п. В рамках рассматриваемого производства нас будут интересовать преимущественно «положительные», т. е. лишенные спорного, юрисдикционного содержания виды обращений, – предложение и заявление.

Предложение — это такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан (юридических лиц) и в котором обычно ставится вопрос о необходимости решения конкретной проблемы в сфере государственного управления с целью улучшения условий жизни людей и функционирования организаций. Законодатель определяет предложение как «рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества»[167]167
  Пункт 2 ст. 4 ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // РГ. 2006. 5 мая.


[Закрыть].

В юридической литературе и некоторых официальных документах отмечается, что заявление — это обращение граждан (юридических лиц) в государственные органы, органы местного самоуправления, иные организации, направленное на реализацию принадлежащих им по закону прав, по общему правилу, не связанное с их нарушением[168]168
  См., напр. : п. 5.40 Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции РФ, утв. приказом Минюста РФ от 28 июня 2001 г. № 191 // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2001. № 9; Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции РФ. М., 2004. С. 51; Манохин В. М., Адушкин Ю. С, Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 149-150.


[Закрыть]. Вместе с тем новым Федеральным законом понятие заявления трактуется несколько шире. «Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц»[169]169
  Пункт 3 ст. 4 ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».


[Закрыть].

Процедура рассмотрения обращений граждан компетентными субъектами государственной власти и местного самоуправления регулируется Федеральным законом РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[170]170
  РГ. 2006. 5 мая


[Закрыть]. Федеральными органами исполнительной власти в последние годы было принято множество нормативных актов, связанных с обращениями граждан и организаций, например: приказ МВД РФ от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»[171]171
  Там же. 23 нояб.


[Закрыть]; приказ Роспатента[172]172
  Это ведомство преобразовано в Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (см. п. 15 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023; 2005. № 47. Ст. 4880).


[Закрыть] от 21 мая 1999 г. № 106 «Об утверждении Типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях Российского агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц»[173]173
  СПС «Гарант» (версия от 20 марта 2006 г.). Текст приказа официально опубликован не был.


[Закрыть]; приказ Минобороны РФ от 29 декабря 2000 г. № 615 «О работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах РФ»[174]174
  Там же. Текст приказа официально опубликован не был.


[Закрыть]; приказ Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ»[175]175
  Законность. 2003. № 4. С. 49-62.


[Закрыть].

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Законом предусмотрены организационно-правовые гарантии безопасности гражданина. Во-первых, запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. Во-вторых, при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, излагает сущность обращения, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии[176]176
  См.: ст. 5—7 ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».


[Закрыть].

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органов или должностного лица, в течение семи дней со дня регистрации направляется органам (должностным лицам), имеющим право решать эти вопросы, с уведомлением гражданина о переадресации обращения[177]177
  См.:ч.2, Зет. 8 ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».


[Закрыть].

Руководители и должностные лица органов государственной власти или местного самоуправления:

– обеспечивают объективное, всестороннее и своевременное разбирательство данных обращений;

– запрашивают необходимые документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и предварительного следствия;

– в случае необходимости направляют сотрудников для проверки, принимают другие меры для объективного разрешения дела;

– содействуют восстановлению или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан;

– по результатам рассмотрения обращений обязаны принимать законные и обоснованные решения, обеспечивать своевременное и правильное их исполнение, разъяснять порядок обжалования этих решений;

– дают письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; если в удовлетворении обращения было отказано, мотивируют основания отказа;

– уведомляют гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией;

– систематически анализируют, обобщают и совершенствуют работу с обращениями граждан.

При получении запроса государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны в течение 15 дней предоставить документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну и для которых установлен особый порядок предоставления.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. При исключительных обстоятельствах или в случае направления запроса в другие структуры должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив об этом гражданина, направившего обращение. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо иным уполномоченным лицом.

Следует также отметить процессуализацию порядка рассмотрения органами государственной власти обращений коллективных субъектов права (различных организаций). Например, приказом Минюста России от 25 марта 2003 г. № 68[178]178
  РГ. 2003. 5 апр.; БНА. 2003. № 24.


[Закрыть] утверждены: 1) Правила рассмотрения заявлений и принятия Министерством юстиции РФ и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий; 2) Правила рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации религиозных организаций Министерством юстиции РФ и его территориальными органами.

Установленный порядок реагирования государственных структур на поступающие в них обращения – необходимое условие реализации прав граждан и юридических лиц в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Выступая одной из форм участия граждан и их объединений в управлении делами государства, институт обращений порождает многочисленные правоотношения, способствующие совершенствованию функционирования органов исполнительной власти и других субъектов публичного управления, усилению общественного контроля за их деятельностью.

Производство по административно-правовым жалобам и спорам

Этот вид производства имеет определенное сходство с предыдущим, что объясняется принадлежностью как предложений и заявлений, так и жалоб к общему родовому понятию – «обращения» граждан. Однако по своему содержанию и целям эти формы обращений существенно отличаются друг от друга, чем вызваны особенности в процедуре их рассмотрения и разрешения. Так, если заявления и предложения граждан в сфере государственного управления направляются в органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностным лицам (т. е. в административном порядке), то для жалоб законодательством предусмотрено два альтернативных способа рассмотрения – административный и судебный.

Жалоба — это обращение лица (группы лиц) по поводу восстановления прав, свобод и законных интересов граждан (организаций), нарушенных действиями (бездействием) или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц или организаций, в котором выражено недовольство деятельностью указанных субъектов либо содержится информация о ее неправомерном характере[179]179
  См., напр.: п. 4 ст. 4 ФЗ РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»; п. 5.40 Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции РФ, утв. приказом Минюста РФ от 28 июня 2001г. № 191 // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2001. № 9; Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 51; Манохин В. М., Адушкин Ю. С, Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 150; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 154.


[Закрыть].

В. Д. Сорокин справедливо отмечает, что нормативные правовые акты, регулирующие производство по рассмотрению жалоб, бывают двух видов. Первые посвящены порядку рассмотрения исключительно жалоб и споров, не касаясь иных форм обращений. К таким актам можно отнести, например, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[180]180
  ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970. – О судебном оспаривании актов государственной администрации см. также: гл. 24, 25 ГПК РФ 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; гл. 23, 24 АПК РФ 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.


[Закрыть], приказ МНС РФ[181]181
  МНС РФ преобразовано в Федеральную налоговую службу при Минфине РФ (см. п. 15 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).


[Закрыть] от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/290 «Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке»[182]182
  Налоги. 2001. № 35; Экономика и жизнь. 2001. № 38.


[Закрыть]. В этом отношении также примечательно включение в Таможенный кодекс РФ 2003 г.[183]183
  СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066; 2004. № 46. Ст. 4494; 2005. № 30. Ст. 3101.


[Закрыть] специальной главы 7, регулирующей порядок обжалования действий (бездействия) или решений таможенных органов РФ и их должностных лиц.