Текст книги "Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры"

• планами использования территории (Франция);

• детальными планами (Швеция);

• зональными планами (США).

Следует отметить, что повсеместно нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, обладают большей юридической силой по сравнению с документами территориального планирования. Это происходит в силу того, что действие указанных нормативных правовых актов распространяется непосредственно на каждого субъекта собственности и представителей администрации. Документы территориального планирования не являются обязательными для частных лиц, а только для представителей администрации[29]29
  WolfP. Land in America. Its value, use and control. N. Y., 1981. P. 183; Gamer J.F. (ed.) Planning law in Western Europe. N. Y., 1977. P. 125, 278; Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Basic planning law practice. L., 1988. P. 3.


[Закрыть].

В ч. 4, 5 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. сказано: «4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании… включают в себя… перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения», т. е. в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках его реализации.

Применительно к вопросу о реализации генерального плана следует иметь в виду, что существует два документа:

1) в составе утверждаемой части генерального плана – положения о мероприятиях и сроках его реализации;

2) самостоятельный документ, вне генерального плана – план реализации генерального плана.

Такое положение закреплено Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. и будет детально рассмотрено ниже. В этом же разделе следует отметить технологический аспект подготовки генерального плана. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках его реализации фактически параллельно происходит подготовка предложений к другому документу – проекту плана реализации генерального плана (проект реализации должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана). В контексте общей технологии работ по территориальному планированию такой срок является вполне приемлемым, несмотря на, возможно, имеющиеся мнения о его недостаточности.

Возникает вопрос: почему в отличие от прежде действовавшего Градостроительного кодекса РФ от 07.05.1998 г., в котором не было отдельного документа по реализации генерального плана, в Градостроительный кодекс от 29.12.2004 г. введен такой самостоятельный документ? Ответ на него складывается из следующих положений:

• генеральный план – это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением;

• реализация принятых планов-обязательств для публичной власти – это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам;

• бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год – это с одной стороны; генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед – это с другой стороны.

Увязать краткосрочный бюджет с долгосрочным генеральным планом можно двумя потенциальными способами:

1) ежегодно вносить изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана;

2) «оставить генеральный план в покое», а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана.

Первый способ громоздкий, неоперативный и, что важно, реально неосуществим как периодически возобновляемая процедура. С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется внесением изменений в генеральный план. В ч. 17 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. указывается, что такого рода действия должны осуществляться в соответствии с ч. 2-14 указанной статьи. В состав этих действий среди прочего входят принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления. Даже если не рассматривать ссылку на указанные части ст. 24, а гипотетически предположить другую, менее громоздкую и более упрощенную схему (специально прописанную в кодексе по данному поводу), то мы по необходимости придем к требованию утверждения рассматриваемых изменений представительным органом местного самоуправления. Но тогда спрашивается: с какого рода решением мы имеем дело в данном случае – нормотворческим или исполнительно-распорядительным? Ответ является предельно очевидным – исполнительно-распорядительным. Но тогда речь идет не о генеральном плане, а о другом документе. Получается, что первый способ сугубо гипотетический, при этом аналитическая проверка этой гипотезы приводит нас к необходимости отвергнуть этот способ как нереальный с правовой точки зрения. Остаются, правда, квазиправовые, суррогатные схемы, но мы их не обязаны рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого суррогатные схемы неприемлемы.

Ответ на поставленный вопрос служит своего рода объективным фактом. Иными словами, Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.

Важно отметить, что по логике и букве действующего Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. установленные положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов можно и нужно развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления).

В плане реализации генерального плана должны в обязательном порядке содержаться следующие важнейшие позиции:

а) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов;

б) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения.

В совокупности указанные позиции определяют необходимые действия публичной власти по планированию и строительству объектов местного значения, основными из которых являются сети коммунальной инфраструктуры.

План реализации генерального плана покрывает пятилетний диапазон реализации решений генерального плана и должен содержать финансово-экономическое обоснование его реализации. Для развития коммунальной инфраструктуры в плане реализации оценивают необходимые затраты на исполнение первоочередных решений генерального плана на ближайшие пять лет. Однако план реализации не содержит конкретных источников и субъектов развития коммунальной инфраструктуры. Это предстоит определить в программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, которая подготавливается на основе плана реализации генерального плана, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства и представляет собой список мероприятий по развитию систем коммунальной инфраструктуры в муниципальном образовании, перечень и сроки строительства объектов капитального строительства.

2.10. Полномочия и функции органов публичной власти (муниципальных и государственных) применительно к развитию муниципальных систем коммунальной инфраструктуры

Отдельно следует рассмотреть два вопроса – сначала о полномочиях, затем о функциях.

Первый вопрос — о содержании полномочий. Статьей 16 «Вопросы местного значения городского округа» Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что «к вопросам местного значения городского округа относятся: <…> 4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; <…> 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов…».

Приведенные формулировки означают комплексность – включение в вопросы местного значения всех без исключения компонентов: разновидностей обслуживания, обеспечиваемых в рамках МСКИ.

При формулировании рассматриваемых вопросов местного значения используется слово «организация», но не используется, например, слово «строительство». Это означает, что развитие МСКИ:

1) не является прямым бюджетным обязательством городского округа. Для развития МСКИ орган местного самоуправления может использовать бюджетные, а также иные средства. Развитие МСКИ может осуществляться по инициативе и за счет средств частных лиц, например девелоперов;

2) всегда осуществляется посредством взаимодействия публичной власти с частными лицами, т. е. организационно-технологические схемы применительно ко всем без исключения случаям должны быть схемами взаимодействия публичных и частных субъектов.

Второй вопрос — функции органа местного самоуправления городского округа применительно к развитию МСКИ состоят в следующем:

1) обеспечение принятия и использования блока документов территориального планирования и реализации планов, без которых планирование развития МСКИ невозможно как по формальным основаниям (требования законодательства в части понуждения к разработке документов, правовые последствия за бездеятельность; см. соответствующие нормы ФЗ-191), так и по содержательно-технологическим основаниям – невозможность строить элементы МСКИ без таких документов. Кроме того, должна выполняться функция привлечения субъекта РФ к совместным работам по территориальному планированию в случаях, когда должны решаться вопросы присоединения развиваемых элементов МСКИ к сетям и объектам регионального значения, обеспечивающим электро– и газоснабжение (см. ниже вопрос о функциях субъекта РФ);

2) обеспечение подготовки, принятия и реализации инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (в контексте блока документов территориального планирования и реализации планов развития территории, программ комплексного развития МСКИ);

3) финансовое обеспечение реализации инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, строительства сетей инженерного обеспечения и головных генерирующих (аккумулирующих) объектов;

4) обеспечение подготовки территорий для выделения земельных участков в границах вновь формируемых кварталов, микрорайонов (или в границах, определяющих развитие застроенных территорий – использование нового правового института, определенного ФЗ-232) для их предоставления на аукционах девелоперам[30]30
  Подробное изложение этого вопроса представлено в аналитических записках, размещенных на сайте фонда «Институт экономики города»:
  а) «Рекомендации по решению проблемных вопросов правового характера при градостроительной подготовке земельных участков для предоставления на аукционах в целях реализации жилищных инвестиционно-строительных проектов» – http://www.urbaneconomics. ru/texts. php? folder_id=80&mat_id=298;
  б) «Инвестиционные контракты и правовые процедуры преобразования застроенных территорий» – http://www.urbaneconomics.ru/texts.php? folder_id=80&mat_id=325;
  в) проект нормативного правового акта о градостроительной подготовке земельных участков как элементов планировочной структуры (жилых кварталов, микрорайонов), выделяемых из состава государственных, муниципальных земель на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения в целях жилищного строительства – http://www.urbaneconomics. ru/texts. php? folder_id=80&mat_id=298;
  г) проекты форм документов о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, выделенного в границах жилого квартала, микрорайона из состава находящихся в государственной или муниципальной собственности земель, для комплексного освоения в целях жилищного строительства – http://www.urbaneconomics. ru/texts. php? folder_id=80&mat_id=298.


[Закрыть];

5) обеспечение параллельного процесса путем синхронизации двух направлений деятельности:

а) деятельности девелоперов по комплексному освоению территорий или развитию застроенных территорий;

6) деятельности организаций коммунального комплекса по строительству магистральных сетей коммунальной инфраструктуры и (или) строительству генерирующих (аккумулирующих) объектов (ГО), с тем чтобы гарантировать присоединение построенных девелоперами разводящих сетей инженерной инфраструктуры к разводящим магистральным сетям, построенным организациями коммунального комплекса.

Такие функции всегда должны иметь место по следующим причинам:

• в пределах территории любого муниципального образования (городской округ, городское или сельское поселение, муниципальный район) сложно обеспечить локализацию систем коммунальной инфраструктуры: как правило, объекты электро– и газоснабжения, а на отдельных территориях и объекты водоснабжения и водоотведения располагаются на гораздо более значительных территориях, чем отдельные муниципальные образования;

• МСКИ не могут полноценно развиваться при отсутствии или недостаточности имеющихся мощностей локальных генерирующих (аккумулирующих) объектов. Дефицит энергоресурсов может быть компенсирован через присоединение МСКИ к региональным системам электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения. Такие решения по присоединению могут быть выработаны только в процессе территориального планирования, осуществляемого совместно и органом местного самоуправления городского округа, и субъектом РФ;

• юридический институт совместного территориального планирования впервые введен Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. При этом развитие этого института (в части детализации и расширения состава соответствующих норм) может и должно быть обеспечено региональным законодательством. Также следует отметить, что с инициативой о совместных работах по территориальному планированию могут выступать как органы местного самоуправления, так и субъект РФ. Кроме этого институт совместного территориального планирования может быть распространен и на совместную подготовку планов реализации документов территориального планирования, а также на практическое осуществление этих планов, включая вопросы организации и финансирования соответствующих работ[31]31
  Более подробно см.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации…, а также модель закона субъекта РФ о градостроительной деятельности на сайте Института экономики города – http://www. urbaneconomics. ru/texts. php? folder_id= 195&mat_id=315&from=fp&page_id=7188.


[Закрыть].

С учетом сказанного функции субъекта РФ состоят в следующем:

1) обеспечение подготовки совместно с органами местного самоуправления, принятия и использования блока документов территориального планирования и реализации планов, без которых планирование развития МСКИ невозможно, особенно в части развития систем газо– и электроснабжения;

2) содействие строительству магистральных сетей регионального значения и головных генерирующих (аккумулирующих) объектов регионального значения в основном в области электро– и газоснабжения путем:

• финансового обеспечения строительства таких объектов через политику тарифного регулирования, оказание государственной, в том числе финансовой, поддержки организациям, осуществляющим строительство таких объектов;

• обеспечения строительства организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей и объектов ресурсоснабжения регионального значения, организации мониторинга исполнения инвестиционных обязательств;

3) содействие в обеспечении синхронизации по времени процесса строительства сетей и объектов электро– и газоснабжения регионального значения с процессом строительства элементов МСКИ, а также гарантий в части присоединения магистральных и разводящих сетей местного значения к магистральным сетям и генерирующим (аккумулирующим) объектам регионального значения.

2.11. Состав и подготовка содержательных оснований для определения технических условий и информации о плате за подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения

Технические условия – это документ, включающий три позиции:

а) максимальную нагрузку, предоставляемую для вновь строящегося объекта (или максимальное увеличение нагрузки для реконструируемого объекта);

б) сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

в) срок действия технических условий.

Это документ, фиксирующий обязательства организации (имеющие юридическую силу в течение не менее двух лет), эксплуатирующей сети инженерно-технического обеспечения, перед правообладателем земельного участка согласовать проектную документацию, разработанную в соответствии с выданными техническими условиями и отвечающую требованиям действующего законодательства.

Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. совокупностью норм (включая ч. 7—10 ст. 48), а также нормы других федеральных законов устанавливают четыре основных положения в отношении информации о подключении объекта к системам коммунальной инфраструктуры.

1. Два вида документов предоставляются по запросам заинтересованных лиц: технические условия и информация о плате за подключение.

2. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются:

1) организациями, эксплуатирующими сети инженерно-технического обеспечения, по запросам:

а) органов местного самоуправления, когда они (самостоятельно или посредством инициативных действий частных лиц – претендентов на получение прав на земельные участки) выделяют посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемые, свободные от прав третьих лиц неделимые земельные участки для их предоставления частным лицам в порядке, определенном земельным законодательством;

б) правообладателей ранее предоставленных, приобретенных неделимых земельных участков, когда у таких правообладателей имеется намерение осуществить реконструкцию принадлежащих им зданий, строений, сооружений или строительство объектов, влекущие увеличение объемов необходимых для их использования (эксплуатации) инженерно-технических ресурсов;

2) органами местного самоуправления, которые в процессе или по завершении действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для их предоставления получили от организаций, эксплуатирующих сети инженерно-технического обеспечения, технические условия и информацию о плате за подключение лицам, которые претендуют на получение прав на сформированные земельные участки в целях осуществления строительства;

3. Технические условия предоставляются в отношении как делимых, так и неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов. В отношении делимых земельных участков, выделенных в границах существующей застройки с целью развития или в границах вновь образуемых кварталов, микрорайонов для их комплексного освоения (т. е. для строительства не одного, но многих объектов), технические условия выдаются с целью разработки документации по планировке территории. В Правилах определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.02.2006 г. № 83, принятым в соответствии со ст. 48 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. в и. 7 указано: «В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения…»

Объекты коммунальной инфраструктуры включаются в инвестиционную программу только при наличии планировочной документации, разработанной с учетом выданных технических условий. По этой причине технические условия на разработку планировочной документации для комплексного освоения или развития территории должны выдаваться всегда. Планировка территории определяет в том числе характеристики планируемых к созданию систем инженерно-технического обеспечения. Планировочная документация не является документацией, на основании которой создается объект капитального строительства – потребитель коммунальных ресурсов. По этой причине при выдаче технических условий на разработку планировочной документации размер платы за подключение не указывается, договор на подключение не заключается.

4. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются организациями, эксплуатирующими сети инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение 14 дней со дня поступления запроса от органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.

Последнее положение фактически говорит о том, что подготовка технических условий и информации о плате за подключение является не содержательным действием, требующим специальной аналитической работы, а рутинным, технологическим действием. В противном случае Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. не установил бы требования о бесплатности и беспрецедентной краткости срока. Рутинным, сугубо технологическим такое действие может быть только при одном условии: когда имеются в наличии заранее подготовленные содержательные основания, используя которые можно в краткий срок оформить запрашиваемые документы и предоставить их заявителям. Здесь неизбежно возникают два вопроса, требующие ответа:

1) что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов – технических условий и информации о плате за подключение?

2) как быть в случаях, когда нет заранее подготовленных содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов – технических условий и информации о плате за подключение; распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7—10 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г.

Ключ для нахождения ответа на первый вопрос содержится в ч. 7 ст. 48 Кодекса, согласно которой «правообладатель земельного участка в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий». Фраза «в пределах предоставленных ему технических условий» может означать только одно – в пределах максимальной нагрузки. Поэтому необходимо раскрыть содержание того, что определяется максимальной нагрузкой, узнать, как и при каких условиях она может определяться. Это содержание раскрывается совокупностью следующих положений.

A. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. не дает формально-юридического определения понятия «максимальная нагрузка». Однако смысл его достаточно очевиден – это тот максимальный объем инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества и т. д.), который может быть предоставлен в единицу времени для конкретного единичного неделимого земельного участка исходя из максимального объема определенного типа строительных объектов, которые допускается построить на этом земельном участке. Поэтому «максимальная нагрузка» – это понятие вторичное по отношению к максимальному объему строительства на земельном участке, т. е. вторичный показатель максимальной нагрузки никаким образом не может быть определен без знания первичного показателя – максимального объема строительства и его назначения, допускаемого на земельном участке.

Б. Инженерно-технический ресурс, как правило, подается потребителям по «сетевому принципу» – не для одного земельного участка, а для совокупности земельных участков, т. е. для соответствующей территории. Поэтому знание первичного показателя максимального объема строительства и его назначения, допускаемого на отдельном земельном участке, не может быть получено без знания аналогичных показателей применительно к иным земельным участкам и на соответствующей территории.

B. Знание первичного показателя максимального объема строительства и его назначения, допускаемого на отдельных земельных участках и на соответствующей территории, – это знание особого типа. Оно имеет два аспекта: правовой и технологический.

Правовой аспект определяется следующим. Максимальный объем строительства и его назначение – это прежде всего юридическая гарантия (предоставляемая публичной властью частным лицам) того, что, с одной стороны, такой объем соответствующего назначения всегда – в данный период, или позже – может быть достигнут при наличии желания и экономических возможностей у правообладателей соответствующих земельных участков, с другой – такой объем строительства никогда не будет превышен, поскольку превышение будет означать недопустимое и наказуемое правонарушение. Такого рода гарантии не могут быть иными, как только юридическими, они не могут устанавливаться никаким иным образом, как только посредством градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки – в муниципальном нормативном правовом акте, действие которого распространяется на всех без исключения лиц, включая должностных.

Наличие правовых гарантий, обеспечиваемых градостроительными регламентами, – это необходимая предпосылка самой возможности надежного соотнесения между собой двух компонентов планирования развития территории:

1) первичных показателей максимальных объемов строительства соответствующего назначения, допускаемых на соответствующих земельных участках и территориях;

2) вторичных показателей максимальных объемов инженерно-технических ресурсов, увязанных с первичными показателями гарантированных максимальных объемов строительства. Нет таких гарантий – значит, нет необходимых условий для рационального планирования развития территорий городов.

Технологический аспект — это возможность организовать, опираясь на юридические гарантии, технологическую цепочку взаимосвязанных и согласованных действий по планированию развития территории и реализации намеченных планов:

1) документ территориального планирования (генеральный план) и правила землепользования и застройки, посредством которых могут быть определены:

а) первичные показатели: назначение и максимальные объемы строительства, допускаемые и гарантируемые на соответствующих территориях, в пределах территориальных зон и на каждом земельном участке в пределах таких зон;

б) вторичные показатели максимальной нагрузки (определяемые генеральным планом показатели потребности в инженерно-технических ресурсах для соответствующих территориальных зон);

2) план реализации генерального плана и документация по планировке территорий для размещения объектов капитального строительства. В них общие решения, определяющие связь между объемами строительства и необходимыми для них ресурсами посредством комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры и разработанных на его основе инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, доводятся до уровня обязательств публичной власти в части последовательности реализации приоритетных проектов, источников их финансирования и времени завершения строительства.

Инвестиционные программы организаций коммунального комплекса (ИП) – это документы, наличие которых определяет предварительный ответ на вопрос относительно того, что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов – технических условий и информации о плате за подключение. Этот ответ не является окончательным до тех пор, пока не будут увязаны обязательства всех сторон, вовлеченных в рассматриваемый процесс: правообладателей земельных участков, эксплуатирующих организаций и публичной власти.