Текст книги "Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры"

Частью 8 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. такие обязательства возложены на организации, эксплуатирующие сети инженерно-технического обеспечения. Эти организации предоставляют не только технические условия, но и информацию о плате за подключение. Наличие предоставляемой правообладателям земельных участков информации о плате за подключение означает следующее.

1. Правообладатель земельного участка, получая такую информацию, фактически берет на себя обязательство оплатить часть осуществленных или осуществляемых не им суммарных затрат на строительство, модернизацию сетей инженерно-технического обеспечения, обслуживающих не только соответствующий земельный участок, но и сопряженные земельные участки в пределах некоторой территории. Указанные затраты осуществлены не правообладателями земельных участков. Эти затраты компенсируются эксплуатирующей организацией за счет доходов, привлеченных и заимствованных средств при реализации соответствующего проекта, рассчитанного, организованного и осуществленного с учетом того, что расходы на реализацию проекта по развитию инженерной инфраструктуры в конечном счете возмещаются посредством выплат частных лиц – застройщиков за счет платы за подключение. Таким образом, Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. определил простую и ясную организационно-технологическую схему: публичная власть обеспечивает условия для строительства коммунальных сетей, а правообладатели оплачивают это строительство через плату за подключение.

2. Строительство, модернизация сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории запланированы и вошли в инвестиционные программы организаций коммунального комплекса (возможно, начаты и частично завершены). В то же время следует понимать, что организации коммунального комплекса несут юридические обязательства перед застройщиком или девелопером по их подключению к системам коммунальной инфраструктуры только по факту заключения публичного договора о подключении. Причем коммунальная организация заинтересована в том, чтобы вновь созданные коммуникации сразу эксплуатировались и приносили доход. Поэтому задача коммунальной организации – построить необходимые сети к тому моменту, когда объект строительства планируется подключить к коммунальной инфраструктуре. Это время исходя из планов строительства объекта недвижимости определяется в договоре на подключение. Кроме того, в этом договоре целесообразно указать и обязательства застройщика по времени заключения договора купли-продажи коммунальных ресурсов для того, чтобы организация коммунального комплекса могла планировать свою сбытовую деятельность.

3. Запланированное, начатое или завершенное строительство сетей инженерно-технического обеспечения означает одновременное наличие как минимум следующих документов:

1) утвержденных инвестиционных программ организаций, эксплуатирующих сети инженерно-технического обеспечения, в рамках подготовки которых проводится оценка стоимости инженерных мероприятий по обеспечению объектов капитального строительства коммунальными ресурсами и утверждается тариф на подключение, а в ходе выполнения подготавливаются и утверждаются проекты строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории с определением максимальных нагрузок;

2) программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, утвержденной на основании плана реализации документа территориального планирования, например генерального плана городского округа, и иных документов территориального планирования. Именно такая программа и является основанием для подготовки инвестиционных программ организаций, эксплуатирующих сети инженерно-технического обеспечения, а также отдельных проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям;

3) утвержденных правил землепользования и застройки и документа территориального планирования, его плана реализации, документации по планировке территорий для размещения объектов капитального строительства, на основе которых подготавливается программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Если соответствующая территория вошла в перечень земельных участков, которые должны быть обеспечены коммунальными ресурсами в рамках исполнения инвестиционной программы по организации коммунального комплекса, то для этого участка уже существует установленный органами местного самоуправления тариф на подключение. Поэтому при выдаче технических условий необходимо только согласовать с правообладателем точку на его земельном участке (на его границах), в которую организация коммунального комплекса проложит инженерные системы и в которой объект капитального строительства будет подключен к системе коммунальной инфраструктуры.

Распространяются ли нормы ч. 7—10 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 г. на те случаи, когда нет заранее подготовленных содержательных оснований для определения технических условий и информации о плате за подключение?

В Кодексе отсутствуют определения различных случаев неподготовленности, поэтому нормы ст. 48 распространятся и на случаи, когда публичная власть заранее не подготовила содержательные основания для оформления запрашиваемых документов: технических условий и информации о плате за подключение.

Для точности следует рассмотреть различные ответы коммунальных организаций на запросы относительно технических условий в случаях наличия и отсутствия указанных содержательных оснований, т. е. включения освоения соответствующей территории в инвестиционную программу и программу комплексного развития (ПКР) или ее отсутствия в инвестиционных программах.

Первый случай, когда соответствующая территория включена в инвестиционную программу и ПКР:

1) позитивный ответ – обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с заявленной нагрузкой в пределах максимальной нагрузки;

2) негативный ответ – невозможность обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с заявленной нагрузкой только по причине того, что она больше максимально планируемой для этого участка. Максимальная нагрузка определяется на стадии подготовки ПКР на основании градостроительных регламентов, определенных правилами землепользования и застройки. В этом случае заинтересованные правообладатели земельных участков могут инициировать процесс внесения изменений в правила землепользования и застройки в части увеличения предельных параметров разрешенного строительства. Если такие изменения будут приняты, то могут начаться действия по описанной выше «технологической цепочке»: внесение изменений в ПКР – подготовка и реализация соответствующих инвестиционных программ и проекта – предоставление правообладателям технических условий и информации о плате за подключение в соответствии с расширенными возможностями относительно максимальной нагрузки.

Второй случай, когда рассматриваемый земельный участок (территория строительства) не входит в инвестиционную программу организации коммунального комплекса, а следовательно, и в ПКР:

1) позитивный ответ – обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с заявленной нагрузкой. При этом и точка подключения, и стоимость работ, которую выполнит организация коммунального комплекса и оплатит правообладатель земельного участка, определяются договором;

2) негативный ответ – невозможность обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с заявленной нагрузкой по причине того, что рассматриваемый участок не вошел в инвестиционные обязательства организации коммунального комплекса, а в рамках переговорного процесса договоренность об условиях присоединения достигнута не была.

Следует специально отметить три положения.

Наличие ПКР и инвестиционной программы организаций коммунального комплекса не является законодательно необходимым действием органов местного самоуправления. Эти действия эффективны и нужны в случае значительных объемов жилищного и иного строительства. Для депрессивных территорий с незначительными объемами жилищного строительства или для малых муниципальных образований такие документы не являются обязательными. Вполне возможно, что здесь более дешевой и эффективной будет процедура принятия индивидуального решения по подключению к системам коммунальной инфраструктуры для каждого участка.

Земельные участки для промышленного строительства могут не включаться в ПКР и инвестиционные программы. Это может привести к ситуации, что правообладатели земельных участков под жилищное строительство будут софинансировать освоение промышленных площадок. Очевидно, что такая ситуация не будет способствовать повышению доступности жилья. Условия обеспечения коммунальной инфраструктурой земельных участков под промышленное строительство могут определяться в общем случае в рамках переговорного процесса.

Поскольку ответственность за развитие инженерной инфраструктуры законодательно возложена на органы местного самоуправления, то в случае отсутствия инвестиционной программы или невключения в нее земельных участков, на которых планируется строительство, условия подключения объектов капитального строительства правообладателей земельных участков определяются в рамках переговорного процесса. В нем обязательно принимают участие не только правообладатель земельного участка и коммунальное предприятие, но и органы местного самоуправления.

Градостроительный кодекс от 29.12.2004 г. и Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» впервые в отечественной законодательной практике ввели механизмы понуждения-принуждения публичной власти подготавливать и утверждать публичные документы, определяющие развитие территорий. Это механизмы косвенного установления последствий (по прошествии определенных сроков), наступающих в случае отсутствия указанных публичных документов:

• после 01.01.2010 г. документация по планировке территории, посредством которой из состава государственных или муниципальных земель выделяются вновь образуемые земельные участки для предоставления частным лицам для строительства, не может подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования;

• после 01.01.10 при отсутствии правил землепользования и застройки не могут предоставляться частным лицам для строительства земельные участки, выделяемые из состава государственных или муниципальных земель. При этом указанные правила подготавливаются при наличии и с учетом генеральных планов (за исключением возможности подготовки правил применительно к отдельным частям территории при отсутствии генеральных планов).

Таким образом, Кодекс побуждает, подталкивает публичную власть к тому, чтобы обеспечивать подготовку, утверждение и применение в повседневной практике регулирования следующих документов:

• генерального плана и правил землепользования и застройки;

• ПКР на основании плана реализации документа территориального планирования, увязанного с градостроительными регламентами правил землепользования и застройки;

• инвестиционных программ и проектов строительства объектов и сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям по утвержденному комплексному плану развития коммунальной инфраструктуры.

Помимо установленных Кодексом механизмов понуждения-принуждения, определяемых через установление последствий при отсутствии соответствующих документов, существуют и механизмы инициирования действий. Например, такой механизм инициирования предусмотрен подпрограммой «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» в ФЦП «Жилище» на 2002–2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 г. № 865). Подпрограмма предусматривает финансовую поддержку органов местного самоуправления по решению вопросов развития рынка доступного жилья со стороны государства в случаях, когда в установленные сроки подготавливаются документы, предусмотренные, в частности, Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. Для наглядности эти документы, увязанные со сроками, представлены в таблице.

Таблица

Сроки подготовки документов

1. Назовите основные характеристики унитарной и трехуровневой системы градорегулирования.

2. Публичные субъекты градорегулирования – кто это?

3. Как распределяются функции-полномочия между субъектами градорегулирования?

4. Какие инструменты градорегулирования вы знаете?

5. Что собой представляет схема системы градорегулирования?

6. Опишите, что представляет собой двухуровневая система.

7. Что должен содержать план реализации генерального плана?

8. Перечислите основные полномочия и функции органов публичной власти (муниципальных и государственных) применительно к развитию муниципальных систем коммунальной инфраструктуры.

9. Что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение?

1. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости/под ред. Э. К. Трутнева. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008.

2. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Экзамен, 2008; http://www. urbaneconomics. ru/texts. php? folder_id=195&mat_ id=233.

3. Правовые вопросы межевания и преобразования застроенных территорий жилого назначения/Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е., Гудзь Т.В., Сафарова М.Д., Якубов М.О. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006.

Тема 3
Планирование развития и экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры, модели развития

3.1. Цели, стоящие перед публичными органами власти при планировании развития систем коммунальной инфраструктуры

Как отмечалось ранее, в число функций, которые выполняют органы публичной власти в сфере регулирования градостроительной деятельности, входит и деятельность по созданию условий для строительства объектов недвижимости на определенной территории. Ключевым условием является обеспечение построенных или реконструированных объектов недвижимости соответствующими энергетическими ресурсами, необходимыми для нормального функционирования данных объектов.

Любая инфраструктура, в том числе коммунальная, создается не ради самой себя, а с целью обеспечения потребностей соответствующей территории в необходимых ресурсах. В рамках настоящего курса уже была выявлена взаимосвязь планирования строительства и реконструкции объектов недвижимости с планированием развития систем коммунальной инфраструктуры. Был сделан важный вывод: планирование развития инфраструктурных объектов носит вторичный, зависимый характер.

Развитие коммунальной инфраструктуры должно определяться на основе планирования развития территорий поселений, в первую очередь городских. Приращение мощности и трассировка коммунальной инфраструктуры являются функцией от планируемых объемов строительства, реконструкции и места их расположения. Причем в связи с этим возникает непростая коллизия. С точки зрения планирования развития сначала необходимо определиться с новыми объектами – потребителями коммунальных ресурсов и теми нагрузками, которые этим объектам будут нужны. С точки зрения строительства ситуация выглядит с точностью до наоборот: к моменту завершения строительства (а фактически несколько раньше) коммунальная инфраструктура должна быть подведена к строящемуся объекту недвижимости, чтобы в нужный момент обеспечить его нормальную эксплуатацию. Причем принципиально важная задача – в максимальной степени синхронизировать этот процесс. Если подведение инфраструктуры запоздает, то возведенный объект недвижимости невозможно нормально эксплуатировать. А это грозит серьезными убытками застройщику.

Если необходимая инфраструктура будет подведена к строительной площадке, а объект строительства еще долго будет незавершенным, то убытки понесет организация коммунального комплекса, которая не только не сможет вернуть вложенные в строительство сетей средства, но из-за отсутствия ожидаемых новых потребителей и простоя созданных для них мощностей не получит возможную денежную выручку. Поэтому необходимо не только обеспечить развитие коммунальной инфраструктуры, но и синхронизировать этот процесс с работой строительного комплекса. При рассогласовании этих процессов возникают проблемы, которыми характеризуется текущее состояние инфраструктуры во многих муниципальных образованиях Российской Федерации. Наиболее яркие проявления таких проблем: транспортные заторы, образующиеся практически во всех крупных и средних городах страны; многомесячные задержки подключения готовых к эксплуатации объектов недвижимости к системам коммунальной инфраструктуры; повсеместные жалобы застройщиков на рост стоимости 1 м² жилья из-за дороговизны подключения построенных объектов к соответствующим сетям инженерно-технического обеспечения и даже памятный всем энергетический блок-аут в Москве летом 2005 г.

Следует признать, что рассогласованность строительства и инфраструктурного обеспечения носит не исключительный, а системный характер. Дело в том, что до принятия пакета из 26 законов о доступном жилье в конце 2004 г., в частности Градостроительного кодекса и Закона «Об основах тарифного регулирования организаций коммунального комплекса», эта проблема вообще не имела правового регулирования. Сейчас правовая ситуация кардинальным образом изменилась. Но поскольку переход на новые законодательные нормы градорегулирования требует достаточно много времени и усилий, имеет смысл более детально разобрать сложившуюся практику.

3.2. Сложившаяся практика взаимоотношений коммунальных организаций с застройщиками

Согласно действующему законодательству[32]32
  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 14–16.


[Закрыть] к вопросам местного значения относятся организация электро-, тепло-, газо– и водоснабжения, а также водоотведения. Однако в муниципальных образованиях Российской Федерации обязанности по развитию инфраструктуры для новых строительных участков по-прежнему зачастую перекладываются на застройщиков.

Механизм передачи ответственности достаточно прост: застройщикам выдают технические условия (ТУ) для подключения к объектам коммунальной инфраструктуры. Эти ТУ обычно содержат технические требования к точке подключения и стоимость работ по непосредственному присоединению объекта строительства к коммунальной инфраструктуре. Однако зачастую ТУ обременены дополнительными обязательствами по строительству и/или модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Другими словами, застройщика обязывают построить всю необходимую коммунальную инфраструктуру для обеспечения своего объекта.

Процесс выдачи ТУ в этой ситуации не регламентирован. Это позволяет коммунальным предприятиям перекладывать на застройщика обязанности по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры. Кроме того, поскольку во многих городах до настоящего времени градостроительные планы являются устаревшими и не отражают сегодняшних реалий, то и распределение участков для строительства носит стихийный характер. В результате инфраструктура также развивается стихийно, что приводит к множеству проблем, связанных как с финансированием, так и с разделением собственности и ответственности за содержание новых участков коммунальной инфраструктуры. Рассмотрим основные из этих проблем.

Застройщик, получая разрешение на строительство, не может точно спрогнозировать стоимость подключения к коммунальной инфраструктуре. Объем работ по строительству коммунальной инфраструктуры согласовывается отдельно с каждой коммунальной организацией-монополистом, предоставляющей тот или иной вид коммунальных ресурсов на территории муниципального образования. Это первый риск для застройщика. Если застройщик ошибся в расчетах и не сумел договориться с коммунальными предприятиями о приемлемых условиях подключения, то стоимость строительства может значительно вырасти или же условия коммунальных предприятий в совокупности заставят застройщика отказаться от строительства. С этой точки зрения застройщикам выгодно осуществлять строительство там, где уже существует развитая коммунальная инфраструктура. В этом случае строительство новых сетей будет сведено к минимуму. Первым застройщикам новых территорий достаются особенно сложные ТУ, которые часто включают прокладку магистральных сетей. Это накладывает дополнительные расходы на первых застройщиков по сравнению с застройщиками, которые приходят на участок позже. Подобная практика создает экономический барьер для входа на рынок строительства жилья и ограничивает предложение. Застройка участка может производиться несколькими компаниями, но первая будет нести более высокие издержки за счет того, что необходимо обеспечить участок доступом к коммунальной инфраструктуре. К тому же построенные объекты коммунальной инфраструктуры часто предназначены для обслуживания не только объекта заказчика, но и иных зданий и сооружений. Следовательно, застройщики будут выжидать, пока кто-то из них начнет первым осваивать участок, чтобы сэкономить средства на строительстве инфраструктуры и воспользоваться уже готовой инфраструктурой. В результате тормозятся темпы жилищного строительства, сокращается предложение, что ведет к повышению цен на жилье.

Следующая проблема возникает после того, как застройщик осуществил подключение своего здания к коммунальной инфраструктуре. Согласно сложившейся практике сети и иные объекты коммунальной инфраструктуры, включенные в ТУ, застройщик сооружает за свой счет, и изначально эти объекты находятся в его собственности. В большинстве случаев застройщик старается безвозмездно передать эти объекты коммунальным предприятиям. При этом нередки ситуации, когда последние отказываются их принимать в собственность (например, ввиду того, что средства на их обслуживание не заложены в тарифы), и коммунальные объекты остаются в собственности застройщика, который вынужден осуществлять их обслуживание за счет собственных средств. В случае долевого участия в строительстве застройщик может передать построенные им объекты коммунальной инфраструктуры коммунальному предприятию только при согласии всех дольщиков.

Иногда застройщик не передает построенные им объекты коммунальной инфраструктуры в собственность муниципалитета и начинает самостоятельно взимать плату за подключение к своей инфраструктуре с новых застройщиков. В результате на объектах коммунальной инфраструктуры возникает еще один монополист, чьи услуги не регулируются государством в лице муниципалитета. Нарушается управленческая целостность единой технологической системы предоставления коммунальных услуг, что ведет к дополнительным трансакциям (а значит, к издержкам) в системе поставки коммунальных ресурсов по инженерным сетям. Вследствие этого город не контролирует подключение новых строительных объектов и свое развитие.

Нередко право собственности на новые или модернизированные объекты коммунальной инфраструктуры, построенные застройщиком в рамках выполнения ТУ, переходит к новым собственникам жилого здания. Эти люди зачастую не знают о находящихся в их собственности объектах коммунальной инфраструктуры до тех пор, пока эти объекты не придут в аварийное состояние. Коммунальные предприятия отрицают претензии в свой адрес, мотивируя это тем, что авария произошла не в их зоне ответственности, поскольку за аварийный участок (в этом случае – собственность) ответственность несет владелец жилья. Анализ сложившейся ситуации показывает, что такая система развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства характеризуется тремя серьезными недостатками:

1) формируются неравные конкурентные условия для участников рынка жилья и сдерживаются масштабы жилищного строительства;

2) создаются проблемы в отношении собственности и эксплуатации вновь построенных коммунальных объектов;

3) процесс развития коммунальной инфраструктуры не связан с процессом городского планирования.

Следствием этого является ограничение развития жилищного строительства и ухудшение качества коммунальных услуг. Масштаб проблемы заставляет серьезно отнестись к ее рассмотрению, поскольку, как показывает практика, при строительстве жилых домов примерно 20 % всей стоимости строительства составляют расходы на обеспечение доступа нового здания к коммунальной инфраструктуре.

Перечисленные проблемы определили необходимость развития законодательной базы в вопросах взаимодействия строительного комплекса, коммунального комплекса и органов местного самоуправления.

Но прежде чем перейти к анализу новой правовой ситуации, следует подробнее ознакомиться с системами коммунальной инфраструктуры и международной практикой взимания платы за развитие коммунальной инфраструктуры.