Текст книги "Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления"

1.2 Структура органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах

Термин местное сообщество хотя и используется достаточно часто, в законодательстве не определен. Исследователи вкладывают в это понятие разный смысл. При этом необходимо различать понятия «община», «социальная группа» и «сообщество».

Если община – это группа людей со сложившимся и устоявшимся жизненным укладом, обычаями, правилами поведения, основной целью которой является сохранение себя, воспроизводство традиции и образа жизни, то социальная группа – это социологическое понятие. Социальная группа выделяется из всей общности жителей, генеральной совокупности в социологии по заранее определенным признакам. При некоторых определенных наборах признаков можно говорить о том, что члены группы имеют общий интерес или близкие цели. Однако эта общность интересов или целей фиксируется извне, а сами члены группы про эту общность ничего не знают.

В отличие от социальной группы, сообщество – это группа людей, осознающих свою общность, свой общий интерес и часто способных поставить общую цель. От социальной группы сообщество отличает рефлексивность, т. е. в сообществе постоянно происходят дискуссии, обсуждение интересующих его проблем. Наличие общей цели отличает сообщество от общины.

Вопрос соотношения общины и местного сообщества является открытым. Ряд философов, например, рассматривали российскую сельскую общину с ее выраженной социальной функцией как сообщество, составляющее основу общества.

Под местным сообществом можно понимать группу людей, проживающих на одной территории (в одном городе, микрорайоне, квартале, доме), осознающих свою общность по этническим, культурным, историческим, религиозным и другим признакам, имеющих общие цели и координирующих свои усилия для их достижения. При этом признак общего места жительства не является достаточным основанием для осознания общности интересов.

Сознательная координация усилий для достижения целей в свою очередь является характеристикой организации, формальной или неформальной. Примерами таких организаций могут быть клубы, территориальное общественное самоуправление (ТОС), общественные объединения.

В Российской Федерации местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций[10]10
  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).


[Закрыть].

Сходное определение дает Европейская хартия местного самоуправления (ст. 3, ч. 1): «…под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[11]11
  Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».


[Закрыть].

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления принимают неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

Уровни местного самоуправления (примеры различных стран)

В Республике Польша, которая является унитарным государством, региональные органы государственной власти представлены аппаратом воеводы, назначаемым министерством внутренних дел. Воевода является органом правительственной администрации, а также представителем правительства в воеводстве.

В июле 1998 г. парламент принял закон о новом административном делении страны. Основная цель этого закона – передача значительной части полномочий органам местного самоуправления. Закон, вступивший в силу 1 января 1999 г., установил трехуровневую систему местного самоуправления[12]12
  http://www.polska.ru/polska/geografia/wojewodstwa.html


[Закрыть].

Основной единицей органов местного самоуправления является гмина – община, это начальная и важнейшая единица. Руководство гмины составляют: совет гмины, избираемый на всеобщих выборах местного самоуправления, а также правление, избираемое советом гмины и осуществляющее исполнительную власть в гмине. В сельских гминах председатель называется вуйт (wo'jt), в небольших городках – бурмистр (burmistrz), в крупных – президент (prezydent). В вопросы местного значения гмины входят, в частности, начальные школы, детские сады, библиотеки, дома культуры, местный транспорт, гминные дороги, управление рынками, здравоохранение. Гмина отвечает за порядок и безопасность на своей территории. В ее ведении находятся дороги местного значения, организация коммунального хозяйства и т. п. В компетенцию гмины входят также финансы.

Повят – промежуточное звено местного самоуправления. В сферу обязанностей повятов включены все локальные вопросы, выходящие за пределы компетенции гмины, в частности: охрана общественного порядка и общая безопасность, противопожарная безопасность и защита от наводнений, предупреждение стихийных бедствий и устранение их последствий, содержание общих больниц, борьба с безработицей, строительство и содержание междугминных дорог. Повятам могут делегироваться права воеводств по тем вопросам, которые могут решаться на месте. Гмина и повят решают все административные вопросы их жителей. Таким образом, граждане избавляются от необходимости ездить в воеводский центр для решения административных проблем. Повят имеет отдельный бюджет, а его доходы не зависят от доходов гмин. Повят не осуществляет надзор за деятельностью гмин, не может отбирать их права и вмешиваться в их финансовое управление. Финансово автономный повят может проводить собственную бюджетную политику. Совет повята избирается на выборах самоуправления. Руководителем совета является староста повята.

На уровне воеводства существует воеводское самоуправление, определяющее политику региона, т. е. занимается вопросами, которые не могут быть решены на уровне повята. Это прежде всего равномерное развитие экономики (хозяйства), использование нововведений региональных рынков, рациональная образовательная политика до уровня университета, создание привлекательных условий для инвесторов.

В Федеративной Республике Германия после Второй мировой войны построение органов местного самоуправления во многом определялось политикой оккупационных властей. В английской оккупационной зоне действовал так называемый Северогерманский устав муниципального совета, проводивший строгую границу между законодательной властью (муниципальным советом) и исполнительной властью (администрацией). В зонах, контролируемых американцами, применялся Южногерманский устав муниципального совета во главе с сильным избираемым в ходе прямых выборов бургомистром, в одном лице объединявшим функции председателя муниципального совета и главы администрации. Во французской оккупационной зоне появился Рейнский устав бургомистра, согласно которому избираемый муниципальным советом бургомистр становился одновременно и главой администрации. В советской оккупационной зоне (в дальнейшем ГДР) тиражировалась модель советов.

После воссоединения Германии новые федеральные земли, созданные в бывшей ГДР, в своем большинстве приняли Южногерманский устав муниципального совета или смешанную модель Южногерманского устава с уставом магистрата. Устав магистрата является традиционной формой управления прусских городов. Характерным признаком этого устава является коллегиальность административного органа управления (магистрата) под председательством бургомистра. Решения магистрата принимаются большинством голосов, в результате чего бургомистр может остаться в меньшинстве[13]13
  http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1142971


[Закрыть].

Система органов местного самоуправления имеет два уровня: районы (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные единицы, где проживает до 500 тыс. человек) и коммунальные самоуправляющиеся корпорации (общины, города). Глава района и его заместители избираются. Мэры, бургомистры, главы общин один раз в квартал созываются на совещания.

Финансовая база общин формируется за счет платежей и налогов (с земли, имущества, промыслов, на автотранспортные средства, за содержание собак, от развлекательных мероприятий), целевых сборов, разовых взносов, федеральных и земельных дотаций, кредитов.

В отличие от российской модели немецкая система предусматривает четкое разделение полномочий между уровнями вертикальной исполнительной власти, добровольное принятие низовыми звеньями от вышестоящих органов дополнительных полномочий или отказ от них, а также наличие сильной финансовой основы.

В Швеции Конституция определяет два уровня публичной власти: государственная власть и местная власть. Территории муниципальных образований устанавливаются законодательными актами, принимаемыми риксдагом (парламентом) страны. Законодательство, регулирующее организацию местного самоуправления в Швеции, было принято в 1862 г.

В настоящее время местное самоуправление в стране является двухуровневым. Первый уровень – это муниципалитеты (их насчитывается 290), второй – ландстинг, который объединяет муниципалитеты (ландстингов насчитывается 20). Основным полномочием местных органов власти ландстинга является вопрос здравоохранения. На него расходуется 95 % финансовых средств.

К полномочиям муниципалитетов относятся: организация дошкольного воспитания, начального и среднего школьного образования, строительство муниципальных дорог, формирование и организация работы спасательных служб, сбор и утилизация мусора, водоснабжение и канализация, обеспечение услугами библиотек организаций культуры. В муниципалитетах также существуют социальные службы, помогающие пожилым и инвалидам.

Функции органов местного самоуправления

Очень часто употребляемым, но при этом нигде не закрепленным понятием является понятие «функции органов местного самоуправления». По определению словаря, функция – это обязанность, круг деятельности. Для того чтобы описать это понятие, необходимо исходить из тех властных функций, которые исполняют органы местного самоуправления. Это:

• нормотворческая (законодательная) функция: издание обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

• контрольная функция: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, включая выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

• функция управления муниципальным имуществом: осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества, в том числе переданного муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, а также управление находящимися в муниципальной собственности объектами и акциями открытых акционерных обществ;

• функция оказания муниципальных услуг: предоставление органами местного самоуправления непосредственно или через подведомственные им организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Существует еще ряд функций, т. е. видов деятельности, которую ведут органы местного самоуправления. Они будут рассмотрены ниже.

В соответствии с действующим законодательством под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то определение прав и обязанностей характеризует пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

Полномочия органов местного самоуправления – это строго очерченные и закрепленные нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления конкретные права и обязанности, необходимые для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

На практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т. д. Это порождает разное толкование данной категории при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти. Попробуем остановиться на наиболее очевидных понятиях.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.

Компетенция органов местного самоуправления обеспечивает возможность населению самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство в соответствии с Конституцией РФ специально оставило за собой (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование и др.). Этот принцип установления компетенции органов местного самоуправления соответствует формуле Европейской хартии о местном самоуправлении.

Перечень вопросов местного самоуправления в зависимости от уровня местного самоуправления (поселение, городской округ или муниципальный район) закреплен Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Перечень несколько раз уже изменялся, при этом иногда в него включались вопросы без должного обоснования, исходя из конъюнктуры, например борьба с терроризмом, не обеспеченная на муниципальном уровне полномочиями и средствами. Поэтому в данной части законодательства следует ожидать и дальнейших изменений.

Законодательство предусматривает право органов местного самоуправления принимать к своему рассмотрению кроме перечисленных в перечне иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения предоставлен ряд полномочий. Основные из них[14]14
  http://www.minregion.ru/WorkItems/SPage.aspx?PageID=285


[Закрыть]:

1) принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов;

2) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

3) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

4) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

5) осуществление международных и внешнеэкономических связей.

Кроме того, органы местного самоуправления поселений и городских округов имеют право на добровольной основе привлекать граждан к выполнению социально значимых работ, например для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, создания условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения. В добровольном порядке население может заняться благоустройством и озеленением территории поселения.

Указанный закон специально отмечает, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются самостоятельно.

Необходимыми условиями решения вопросов местного значения, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, являются финансовые и материальные средства, а также свобода действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти.

Объем компетенции местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

В странах с низкой автономией муниципалитетов, представленных южной Европой, больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого финансирования и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

Специалисты отмечают, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. Низкая собираемость собственных налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно[15]15
  Raff aele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating // Standard & Poor’s Credit Week. April 11, 2001.


[Закрыть].

Налоговая автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков, на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидий центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам.

В странах с высокой автономией местного самоуправления (островная система и Северная Европа) приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность шведских коммун опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах составляли в среднем 71 %, в США – 67 %[16]16
  www.urbaneconomics.ru


[Закрыть].

Пример, иллюстрирующий различие подходов и их влияние на местном уровне, приводит Институт экономики города.

История о бассейнах: Германия и США

В Германии в 1960-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям.

В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долл. и, чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 % – меньше одного цента на каждый потраченный доллар. Но жители проголосовали против налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства, – и через год после общественной пиар-кампании на новом референдуме жители сказали «да» налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на девять месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно.

Структуру органов местного самоуправления в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. Закон устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования.

Закреплены две возможности определения структуры органов местного самоуправления:

• населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;

• представительным органом муниципального образования.

В любом случае установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3 % от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан. Закон предусматривает, что «структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания». Однако в ряде случаев возникал вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать? В ряде регионов, например в Калининградской области, структура представительного органа формируемого органа местного самоуправления первого созыва была определена в областном законе.

Контрольные вопросы

1. В чем сущность понятия «местное сообщество»?

2. В чем состоят задачи местного самоуправления?

3. Каковы принципы местного самоуправления?

4. Сколько уровней может иметь местное самоуправление и в каких случаях?

5. Что включают в себя функции и полномочия органов местного самоуправления в России и зарубежных странах?

6. Каков порядок формирования органов местного самоуправления?

7. Какова структура органов местного самоуправления?

Литература и источники

Основная

Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005.

Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. Изд 2-е. СПб.: Питер, 2006.

Дополнительная

Алёхин Э. В. Государственное и муниципальное управление: Учеб. пособие. Пенза: Пенз. гос. ун-т, 2007.

Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Проспект, 2006.

Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Эдиториал УРСС, 2003.

Raff aele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating. Standard & Poor’s Credit Week. April 11, 2001.

Интернет-источники

http://www.rsnet.ru/ – сервер органов государственной власти Российской Федерации.

http://www.minregion.ru/ – Министерство регионального развития Российской Федерации.

http://www.urbaneconomics.ru – фонд «Институт экономики города».