Текст книги "25 Вопросов об инициативном бюджетировании: учебное пособие"

25 Вопросов об инициативном бюджетировании: учебное пособие

Фонд Кудрина по поддержке гражданских инициатив

Коллектив авторов:

В. В. Вагин (автор, научный руководитель)

Е. А. Тимохина (руководитель издательского проекта)

Н. В. Гаврилова

Н. А. Шаповалова

А. Ю. Фенин

И. С. Анцыферова

Вопрос 1
Что такое инициативное бюджетирование (ИБ) и для чего оно необходимо?

ИБ – это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов.

Одновременно с этим, ИБ – это механизм определения приоритетов в расходовании бюджетных средств с участием инициативных групп граждан.

В настоящее время во многих странах реализуются проекты, отвечающие критериям инициативного бюджетирования. В числе важнейших признаков:

• участие граждан на всех этапах реализации проектов;

• распределение средств муниципальных и государственных бюджетов;

• регулярность и ежегодная повторяемость проведения проектов;

• публичная отчетность о реализации проектов.

Инициативное бюджетирование – часть общемирового тренда возрастания масштабов участия территориальных сообществ в определении путей развития собственных поселений. В странах Евросоюза это явление получило название Community-led Development (CLD).

В каждой стране вовлечение граждан происходит по-разному, но везде главной целью ставится активное участие граждан в процессе принятия решений. Это особенно важно, когда принимаемые решения непосредственно затрагивают территориальные сообщества.

Очевидно, что люди гораздо лучше осведомлены о большинстве проблем их поселений и, безусловно, выбор граждан более обоснован, чем решение органов власти. К сожалению, выбор власти, без его обсуждения и одобрения гражданами, часто приводит к взаимному отторжению и росту неприязни.

Вопрос 2
С чего начинается инициативное бюджетирование?

Инициативное бюджетирование – это российская версия широко известного за рубежом партисипаторного бюджетирования (ПБ), (от англ. participate – участвовать), участие граждан в бюджетных решениях, которое появилось в конце 1980-х гг. в Бразилии. Появление практики ПБ стало ответом на необходимость совместной работы граждан и представителей власти в решении городских проблем. Возникновение ПБ стало возможным благодаря сочетанию таких факторов, как политическая воля новой власти, ее стремление к демократизации и наличие поддержки снизу, со стороны граждан, желающих изменить ситуацию в своих поселениях.

Плацдармом для реализации первого крупного эксперимента по ПБ стал город-миллионник Порту-Алегри, столица самого южного штата Бразилии Риу-Гранди-ду-Сул. Именно этот важнейший административный центр региона и принято считать отправной точкой истории партисипаторного бюджетирования. В авангарде прогрессивной тенденции Порту-Алегри оказался не случайно. Новое левое крыло местного правительства показало себя достаточно сильным, чтобы использовать открывшиеся возможности и организовать процесс ПБ. Катализатором стало встречное городское движение снизу со стороны гражданского общества.

Экономический и социальный контекст, в котором протекали реформы, был схож с ситуацией в других больших городах Бразилии. В Порту-Алегри треть населения жила в трущобах и имела ограниченный доступ к чистой воде, канализации, больницам и школам. На преодоление именно этих острых проблем были направлены реформы, начатые в 1989 г. ПБ стало одним из механизмов их реализации. В 1989–2004 гг. практика ПБ в достаточной мере закрепилась и была институционализирована.

Поскольку опыт г. Порту-Алегри оказался успешным, он начал тиражироваться. Сначала это происходило внутри Бразилии, затем было перенесено в другие страны Латинской Америки. В 1996 г. на конференции UN Habitat в Стамбуле ПБ получило признание на международном уровне, как одна из лучших социальных практик. Последующие годы были ознаменованы активным распространением практики по разным странам.

Практики ИБ в мире

Справка

Краткая история развития Партисипаторного бюджетирования (ПБ) в мире за прошедшие более чем 25 лет

Историю возникновения и эволюции ПБ по всему миру можно представить в виде пяти последовательных этапов:

• Первый этап включает в себя эксперименты 1989 и 1997 гг. в Порту-Алегри (Бразилия) и Монтевидео (Уругвай). Он частично совпадает со сроками полномочий двух правительств в Бразилии в 1989–1992 гг. и 1993–1996 гг., когда более 30 муниципалитетов запустили свои эксперименты по ПБ. Появлению ПБ способствовала быстрая урбанизация и рост количества бедного городского населения, которое не было обеспечено необходимой инфраструктурой. В это же время происходит либерализация политического курса в Бразилии, открывшая окно для реформ.

• Второй этап совпадает по времени со сроком полномочий следующего бразильского правительства в 1997–2000 гг., в течение которого более 140 муниципалитетов начали внедрять методику ПБ, хотя и с существенными расхождениями.

• Третий этап берет начало после 2000-х, когда эксперименты в области ПБ начали проводиться за пределами Бразилии в различных латиноамериканских и европейских городах.

Их инициаторы вдохновлялись успешным примером Порту-Алегри и пытались реализовать нечто подобное, адаптируя методику под реалии своего населенного пункта. Появившийся как инициатива левых партий инструмент, ПБ признается как эффективная практика «good governance» и получает широкое распространение в отрыве от левой идеологии.

• Четвертый этап начался в 2007–2008 гг. вместе с новым трендом: появляются профессиональные сообщества в области ПБ в Бразилии, Колумбии, Аргентине, Испании и Германии. Возникают такие инициативы, как чилийский форум по ПБ, португальский проект Participatory Budget Initiative, британский PB Unit, американский Participatory Budgeting Project и другие. Отличительная особенность этой фазы – становление экспертов и организаций, которые концентрируют в себе знание о ПБ.

• Пятый этап связан с интеграцией практик ПБ в более сложные и комплексные системы гражданского вовлечения. По всей вероятности, в ближайшие годы этот тренд будет усиливаться.

По состоянию на 2012 г. всего в мире реализовывалось по разным подсчетам свыше 2000 проектов в области ПБ, причем от 40 до 50 % всех проектов осуществлялось в Латинской Америке.

Вопрос 3
Что такое практики инициативного бюджетирования?

Практика ИБ – это реализуемая в рамках одного региона РФ программа, направленная на вовлечение граждан в бюджетный процесс и участие граждан в бюджетных решениях. Иными словами, это схожая по своей программе и дизайну деятельность, направленная на решение вопросов местного значения, при помощи выделяемых напрямую для этой цели бюджетных средств.

Наиболее известными практиками инициативного бюджетирования в России являются: Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка, Партисипаторное бюджетирование (Европейский Университет совместно с Комитетом гражданских инициатив [КГИ]), «Народный бюджет» и «Народная инициатива» в различных регионах РФ.

ППМИ реализуется в России с 2007 г. и признана одной из лучших социальных программ Всемирного банка. В рамках программы реализовано около 4000 проектов в восьми регионах РФ: Ставропольском крае, Кировской, Тверской, Нижегородской областях, Республике Башкортостан, Хабаровском крае, Республике Северная Осетия – Алания, Еврейской автономной области.

Отличительными чертами данной практики являются: участие граждан в выборе приоритетных проектов, в реализации и контроле за проектами, софинансирование.

Партисипаторное бюджетирование работает в нескольких муниципалитетах Ленинградской, Вологодской, Кировской областей. В отличие от ППМИ, данная практика не предполагает софинасирования проектов гражданами. Участники бюджетных комиссий, отобранные жребием из числа заинтересованных граждан, обсуждают, какие именно решения нуждаются в первоочередной реализации.

«Народный бюджет» и «народная(ые) инициатива(ы)» – программы, инициированные Общероссийской политической партией «Единая Россия» и Общенародным Фронтом (ОНФ) в ходе выборов 2010—11 гг. О своем участии заявили десятки российских регионов. Свыше 80 млрд рублей было распределено в рамках данных практик. К сожалению, эти практики в последующие годы не получили своего развития, и большинство региональных программ были свернуты.

В настоящее время в России идет активный поиск новых практик инициативного бюджетирования. В первую очередь, практик вовлечения городских жителей в инициативное бюджетирование.

Справка

Базовая модель вовлечения в бюджетный процесс

«Партисипаторная лестница» (ladder of participation):

1. Пассивное участие.

2. Доступ к информации.

3. Консультации.

4. Совместное принятие решений.

5. Инициирование и контроль со стороны получающих результат от социальных изменений.

6. Формирование самомотивации к действиям (высшая форма вовлечения).

ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ В РОССИИ

Вопрос 4
Каков алгоритм инициативного бюджетирования?

От страны к стране, от региона к региону механизмы вовлечения граждан в бюджетный процесс несколько разнятся. В самом общем виде алгоритм предполагает следующие этапы:

• По решению регионального органа государственной власти определяется сумма бюджетных средств на программу инициативного бюджетирования.

• Определяется дизайн практики ИБ, её календарный цикл, принимаются соответствующие распоряжения, положения и постановления. В редких случаях вносятся изменения в региональное законодательство.

• Организуются публичные обсуждения, на которых граждане формулируют и обсуждают идеи по решению наиболее злободневных для них проблем. На этих обсуждениях граждане обмениваются мнениями, формулируют свои и знакомятся с другими предложениями. Важно, чтобы на обсуждениях каждый имел возможность высказать свое мнение о приоритетах расходования средств. Затем при участии консультанта происходит отсев тех идей, которые не соответствуют формальным критериям (минимальная и максимальная стоимость реализации проекта, вопросы собственности, полномочий). Далее проходит голосование, на котором из оставшегося шорт-листа граждане выбирают самые важные идеи.

• Инициативные группы при поддержке консультантов и представителей муниципальной власти прорабатывают идеи, за которые было отдано наибольшее число голосов, и готовят проектную документацию по ним.

• На реализацию проектов выделяется финансирование.

В некоторых практиках инициативного бюджетирования предусмотрен конкурс: финансирование получают не все выдвинутые гражданами проекты, а только те, которые набирают наибольшее количество баллов согласно сформулированным критериям. Еще одна особенность – софинансирование гражданами проектов, размер которого определяется самими гражданами на том же собрании.

• В рамках стандартной процедуры госзакупок выбираются подрядчики, ответственные за практическое воплощение проектов.

• Проекты реализуются под контролем граждан.

Вопрос 5
Какова максимальная стоимость проекта, который может быть реализован с помощью ИБ?

Стоимость проектов инициативного бюджетирования существенно меньше, чем стоимость инвестиционных проектов. Следует помнить, что основной сферой применения инициативного бюджетирования в России является решение вопросов местного значения.

Справка

Большинство практик инициативного бюджетирования вводят ограничения верхней планки объема государственного финансирования. Для городов она составляет 2 млн рублей, для сел – до 1 млн рублей. В то же время, наряду с государственными средствами для реализации проектов, привлекаются средства муниципалитетов, граждан и бизнеса. Объем софинансирования средств из этих источников не ограничивается. В целом, по Российской Федерации софинансирование достигает трети от расходов на реализацию проектов. В Ставропольском крае на ремонт школьного спортивного зала в селе Родниковское Арзгирского района было привлечено свыше 20 млн рублей софинансирования за счет средств муниципалитета и бизнеса.

Средняя стоимость микропроектов ППМИ в Тверской области составляет немногим больше 700 тыс. рублей. На Программу в целом в области выделено в 2016 году – 165 млн рублей.

Таким образом, объем субсидии на отдельный проект инициативного бюджетирования зависит от дизайна программы, принятой в субъекте Российской Федерации.

Вопрос 6
Кто реализует проекты ИБ? Могу ли я получить из бюджета деньги на реализацию проекта, который будет выбран?

Граждане, выбравшие проект инициативного бюджетирования и участвующие в его разработке, также активно участвуют в контроле над реализацией проекта. Вместе с тем сами работы выставляются на конкурс в соответствии с нормами Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Закон дает возможность участвовать в конкурсе широкому кругу лиц. Участник, набравший большинство баллов и, как правило, предложивший наименьшую сумму для выполнения контракта, приступает к работе в соответствии с календарным планом работ.

Таким образом, реализацией работ в рамках проектов ИБ занимается победитель официального конкурса, проведенного в соответствии с нормами федерального законодательства.

Вопрос 7
Какая доля местного бюджета распределяется через механизм ИБ?

В городе Порту-Алегри в отдельные годы с помощью практик инициативного бюджетирования распределялось до 40 % бюджета города. В среднем ежегодно на проекты ПБ здесь выделяется не меньше 10 %.

В России региональные практики инициативного бюджетирования редко где превышают 1 % от общего объема бюджетных расходов. Исключение составляют несколько регионов. В 2016 г. Ярославская область приступила к реализации программы «Обустроим область к юбилею», на которую было предусмотрено выделение свыше 1,6 млрд бюджетных средств. Эта сумма составляет почти 2 % областного бюджета. Отрадно, что большинство проектов реализуется на основе решений и участия граждан.

Уместно будет обратить внимание на то, что минимальный размер пилотной программы субъекта РФ должен быть выше 20–30 млн рублей. Иначе сложно выделить и оценить эффекты инициативного бюджетирования: проектов мало, велико число проигравших в конкурсе, велики издержки на сопровождение проектов консультантами.

Вопрос 8
Может ли ИБ реализовываться в городах?

Первоначально проекты с участием граждан реализовывались преимущественно в городах. В Латинской Америке большинство городов-миллионников имеют опыт партисипаторного бюджетирования. В Европе ПБ – также преимущественно городская практика. Лиссабон, Париж, Берлин – вот далеко не полный перечень городов, реализующих проекты ПБ.

В то же время в странах Юго-Восточной Азии ПБ – преимущественно сельская практика. В России инициативное бюджетирование сосредоточено в селах, поселках городского типа и малых городах. При этом проекты партисипаторного бюджетирования – городские проекты. ППМИ также пытается разработать городской компонент. Активно в этот процесс включились города: Тверь, Киров, Уфа.

Следует отметить, что городские практики могут существенно отличаться от сельских. В силу большего размера поселений городское население разобщено: его трудно, а иногда и невозможно собрать на общее собрание, без решения которого нельзя принять правомочное решение (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ [ред. от 03.07.2016] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Городское население привыкло к новым технологиям платежей через онлайн банк, краудфандинговые ресурсы, голосования и участие через разнообразные интернет-платформы. Разработчики городских практик обязаны учитывать все это при составлении дизайна городских программ инициативного бюджетирования. Более того, отсутствие подобных элементов в городских практиках отпугнет горожан.

Справка

Информационные технологии на службе ИБ. Обзор зарубежного опыта и перспективы использования в России

В зарубежном опыте последних нескольких лет интернет используется практически повсеместно. Как минимум, для информирования о проходящих офлайн-мероприятиях через сайты и социальные сети, как максимум, для организации процедур обсуждения и голосования за проекты.

Бразилия была в числе стран-пионеров, использующих для привлечения новых участников методы, основанные на цифровых технологиях. Это происходило уже тогда, когда во многих других странах ПБ, как практики, еще не существовало. Муниципалитет Белу-Оризонти одним из первых начал собирать своих жителей на очные собрания путем рассылки электронных информационных писем, размещать рекламные объявления в популярных блогах и на электронных страницах районов города и предоставлять возможность пригласить друзей к голосованию через электронные письма посредством сайта. Впоследствии город полностью перешел к формату обсуждений и голосований в интернете. Первый известный случай использования мобильных телефонов в рамках ПБ произошел в 2004 г. в бразильском городе Ипатинге.

В Европе первые проекты с интернет-участием были реализованы в Германии. Сегодня один из наиболее масштабных европейских городских проектов ПБ, основанных на интернет-вовлечении, реализуется в Париже. Интересен опыт столицы Исландии Рейкьявик, где придумали свой формат структурирования интернет-обсуждений с разделением экрана на две части: с аргументами «за» и «против» идеи.

В Азии заслуживает особого внимания практика Южной Кореи, где в 2007 г. был запущен инструмент под названием «Digital Budget and Accounting System» (d-Brain). Эта система обеспечивает анализ налоговой деятельности правительства в реальном времени, включая вопросы формирования бюджета, его исполнения и управления производительностью, что позволяет сделать налогово-бюджетную политику более эффективной. В некоторых южнокорейских городах система d-Brain предлагает ценный инструмент для электронного ПБ. В городах, где граждане не имеют общих пространств для принятия решений, они могут контролировать бюджетный процесс через интернет-опросы, онлайн-голосования, форумы и общественные слушания в интернете.

В России интернет используется главным образом для информирования и автоматизации процесса обработки заявок. Формат интернет-голосований по бюджетным вопросам – дело будущего.

Вопрос 9
Что такое механизм участия граждан?

Участие граждан в распределении бюджетных средств может быть организовано тремя ключевыми способами:

1. Все граждане участвуют в формулировании идей и выборе приоритетов.

В практике программы поддержки местных инициатив (ППМИ) в сельских поселениях, где численность населения не так велика, проводятся очные сходы, где собирается большинство местных жителей. Во многих зарубежных странах, в особенности в крупных городах, где собрать репрезентативное количество горожан на очное собрание физически невозможно, активно используются каналы дистанционного участия – телефон и интернет, посредством которых горожане могут обсуждать проблемы сообщества, не выходя из дома. Для обеспечения всеохватного участия могут использоваться и другие, менее распространенные каналы. Например, в рамках молодежного проекта ПБ в Бостоне, сбор идей от тинейджеров осуществлялся там, где они чаще всего бывают: в школах, парках, супермаркетах, на транспортно-пересадочных узлах. В польском городе Сопот горожанам предлагалось проголосовать за проекты на избирательных участках. В бразильском городе Белу-Оризонти работали мобильные пункты голосования: автобус перемещался по тем районам города, где возможность участия граждан альтернативными способами была ограничена.

2. В определении бюджетных расходов участвует комиссия, выбранная жребием. В крупных населенных пунктах, где организовать всеобщее вовлечение достаточно трудоемко, демократичность процедуры можно обеспечить с помощью жребия. Команда Центра «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге, реализующая при поддержке Комитета гражданских инициатив в городах Сосновый Бор и Череповец и в нескольких населенных пунктах Кировской области, организует процедуру участия следующим образом: проводится информационная кампания; желающие участвовать в жеребьевке отправляют заявки на участие в бюджетной комиссии; в назначенный день открыто проводится жеребьевка с участием горожан и СМИ; сформированная таким образом бюджетная комиссия далее работает над выбором проектов.

3. В определении бюджетных расходов участвует комиссия делегатов от сообщества. Данный вариант дизайна сегодня практически не используется, но когда ПБ впервые появилось в Порту-Алегри, оно реализовывалось именно в таком формате: общегородская бюджетная комиссия включала в себя избранных представителей от каждого района

Участие в ИБ взаимовыгодно